UE. Función Pública. Sobre la aplicación de la Directiva 1999/70/CE de contratación de duración determinada al personal eventual. Nota a la sentencia del TJUE de 9 de julio (asunto C-177/14).

1. Es objeto de anotación en esta entrada la sentencia dictada por la Sala tercera del Tribunal deJusticia de la Unión Europea el 9 de julio (asunto C-177/14). El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “«Procedimiento prejudicial — Política social — Directiva 1999/70/CE — Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada — Cláusulas 3 y 4 — Principio de no discriminación — Personal eventual — Negativa a conceder trienios — Razones objetivas”.

La resolución del TJUE tiene especial interés para España en cuanto que da respuesta a una petición de decisión prejudicial planteada nada más ni nada menos que por la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, en auto de 31 de enero de2014, del que fue ponente el magistrado Nicolás Antonio Maurandi, en cuyo hecho primero se delimita muy bien y con claridad la duda jurídica que tiene el TS respecto a la conformidad de la normativa española con la comunitaria: “Se trata de determinar si la omisión del concepto retributivo "trienios" que la legislación española dispone en la retribución de quienes prestan servicios como "personal eventual", sin ser funcionario de carrera, en las distintas Administraciones Públicas, es o no contraria al principio de no discriminación proclamado en la cláusula 4 del Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP, sobre trabajo de duración determinada, incluido como anexo en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio (en lo sucesivo "el Acuerdo Marco" ).

La duda se suscita para el TS porque ese concepto retributivo de trienios “sí lo perciben los funcionarios de carrera y también este otro personal público que desempeña sus servicios con carácter temporal: (I) los funcionarios interinos y (II) los funcionarios de carrera que temporalmente ocupan puestos de trabajo reservados para personal eventual. Y se suscita porque ese diferente trato podría no ser compatible con el principio de no discriminación contenido en esa cláusula 4 que acaba de mencionarse”.

El abogado generalpresentó sus conclusiones el 20 de mayo, y en las mismas expuso que “…en particular le solicita que interprete el concepto de «trabajo u ocupación idéntico o similar», que caracteriza al trabajador fijo «comparable» con el trabajador con contrato de trabajo de duración determinada, que invoca los beneficios que concede la cláusula 4 del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, y que se pronuncie sobre la caracterización de las «razones objetivas» que pueden justificar la desigualdad de trato”.

2. Las cuestiones prejudiciales planteadas por el TS son las siguientes: “1) ¿Están comprendidos dentro de la definición de "trabajador con contrato de duración determinada", contenida en el punto 1 de la cláusula 3 del Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre trabajo de duración determinada incluido como anexo en la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio, el "personal eventual" regulado actualmente en el artículo 12 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público , y el "personal eventual" regulado con anterioridad en el artículo 20.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública ?

2) ¿Es aplicable a ese "personal eventual" el principio de no discriminación de la cláusula 4 4 del mencionado Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP, a los efectos de que le sean reconocidas y pagadas las percepciones retributivas que por el concepto de antigüedad son abonadas a funcionarios de carrera, personal laboral indefinido, funcionarios interinos y personal laboral con contratos de duración temporal? 3) ¿Resulta encuadrable, dentro de las razones objetivas que invoca esa cláusula 4 para justificar un trato diferente, el régimen de nombramiento y cese libre, fundado en razones de confianza, aplicable a ese "personal laboral" en las dos leyes españolas que antes se han mencionado?”

El abogado general, tras un exhaustivo análisis del caso, propuso responder en los siguientes términos: “1. Las cláusulas 2, apartado 1, y 3, apartado 1, del Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada, que figura en el anexo de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999, deben interpretarse en el sentido de que incumbe a los Estados miembros definir el contrato o la relación laboral. No obstante, incumbe al juez nacional asegurarse de que tal definición no lleve a excluir arbitrariamente a la categoría del personal eventual del derecho a la protección ofrecida por el Acuerdo marco. En efecto, ha de concederse al personal eventual tal protección cuando la naturaleza de su relación con la Administración pública no sea sustancialmente diferente de la que vincula a las personas incluidas, según el Derecho español, en la categoría de trabajadores, con sus empleadores. …  3) Para apreciar si determinados trabajadores realizan un trabajo idéntico o similar, en el sentido de la cláusula 3, apartado 2, del Acuerdo marco, debe comprobarse si, habida cuenta de un conjunto de factores, como la naturaleza del trabajo, las condiciones de formación y las condiciones laborales, puede considerarse que dichos trabajadores se encuentran en una situación comparable. A este respecto, a la luz de los objetivos del Acuerdo marco, el concepto de «trabajo idéntico o similar» no puede ser objeto de interpretación estricta. Por tanto, no se pueden tener en cuenta, para determinar si los trabajadores realizan un «trabajo idéntico o similar», la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se ha celebrado el contrato de duración determinada y las características inherentes a éstas. Tampoco puede tenerse en cuenta el ejercicio, real o meramente posible, de una segunda actividad, distinta de la actividad común, cuando la segunda actividad no es sino accesoria respecto de la actividad común. 6) Un régimen de nombramiento y cese libres de los trabajadores con contrato de duración determinada no puede constituir una razón objetiva que justifica una desigualdad de trato, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco. En cambio, el objetivo de recompensar la fidelidad del personal a la Administración pública constituye tal razón objetiva. No obstante, la negativa a conceder un complemento salarial por antigüedad a un empleado público que ha prestado más de treinta años de servicio en la Administración pública no puede considerarse apta para alcanzar tal objetivo. En cuanto a la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se ha celebrado el contrato de duración determinada y las características inherentes a éstas, constituyen una «razón objetiva», en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco. Sin embargo, el ejercicio por parte del trabajador con contrato de duración determinada de prerrogativas de las que no dispone el trabajador fijo no puede justificar el trato menos favorable otorgado al primero”. 

Por su parte, el TJUE falla en los siguientes términos: “1) El concepto de «trabajador con contrato de duración determinada», en el sentido de la cláusula 3, apartado 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada…, debe interpretarse en el sentido de que se aplica a un trabajador como la demandante en el litigio principal. 2)  La cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada debe interpretarse en el sentido de que se opone a una norma nacional, como la controvertida en el litigio principal, que excluye, sin justificación alguna por razones objetivas, al personal eventual del derecho a percibir los trienios concedidos, en particular, a los funcionarios de carrera, cuando, en relación con la percepción de dicho complemento salarial, ambas categorías de trabajadores se hallan en situaciones comparables, lo que corresponde verificar al tribunal remitente”.

3. No nos estamos refiriendo, pues, a un caso de menor importancia, ya que quien plantea la petición de decisión prejudicial es el TS y el conflicto que motiva el litigio se plantea por una persona que tiene la condición jurídica, con arreglo a la normativa de la función pública, de personal eventual y que presta sus servicios en el Consejo de Estado desde el 1 de marzo de 1996 y ejerce funciones de jefa de secretaría de un consejero permanente, debido a que el Consejo le niega el reconocimiento de trienios “debido a su condición de personal eventual”.

La Sala procede en primer lugar al estudio y análisis de la normativa europea y estatal. De la primera, se detiene en los preceptos del acuerdo marco, incorporado a la Directiva de 1999, que subrayan la finalidad de establecer condiciones laborales semejantes para los trabajadores fijos y aquellos que tienen una relación jurídica de duración determinada, con lógica atención al precepto de cuya correcta aplicación tiene duda el TS, esto es la cláusula 4 que dispone lo siguiente: “Por lo que respecta a las condiciones de trabajo, no podrá tratarse a los trabajadores con un contrato de duración determinada de una manera menos favorable que a los trabajadores fijos comparables por el mero hecho de tener un contrato de duración determinada, a menos que se justifique un trato diferente por razones objetivas..”.

De la normativa española, la sentencia se refiere al art. 149.18ª de la Constitución, que atribuye la competencia exclusiva al Estado sobre las bases del régimen jurídico de las AA PP y del régimen estatutario de sus funcionarios. A continuación, pasa revista a la Ley 7/2007, del Estatuto básico del empleado público, deteniendo en los preceptos que regulan el concepto y las clases de empleados públicos (art. 8), la definición de funcionarios de carrera (art. 9) y de personal eventual (art. 12), así como también en los que regulan las retribuciones  (arts. 23 y 25). También es objeto de su atención la normativa sobre retribuciones recogida en la Ley 2/2012 de 29 de junio, de presupuestos generales del Estado para 2012, y la dedicada a la provisión de puestos de trabajo en la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública (art 20).

El litigio surge cuando la persona que trabaja como personal eventual solicita el reconocimiento de su derecho a percibir trienios por los servicios prestados en diversas AA PP desde 1980, y el abono de los correspondientes a los últimos cuatro años, petición denegada por el Presidente del Consejo de Estado, ante la que  se interpuso recurso contencioso-administrativo ante el TS, solicitando la anulación de la citada resolución por “no ser conforme  con el Derecho de la Unión y, en particular, con la cláusula 4 del Acuerdo marco”. Las cuestiones prejudiciales planteadas tendrán como punto de referencia la regulación de la Ley 7/2007 que no prevé el pago de trienios por antigüedad al personal eventual, mientras que sí lo reconoce a los funcionarios de carrera y a los funcionarios interinos.

4. ¿Qué interesa destacar de la fundamentación jurídica de la sentencia del TJUE?

En primer lugar, qué respuesta da a la pregunta de si el concepto de trabajador con contrato de duración determinada (cláusula 3, apartado 1 del acuerdo marco) “debe interpretarse en el sentido de que se aplica a un trabajador como la demandante en el litigio principal”. Con amplio repaso de su consolidada doctrina, el TJUE recuerda que se aplica a  todos los trabajadores, sin que importe el carácter público o privado de su empleador, y sin que tampoco tenga relevancia la calificación de su contrato en el derecho interno del Estado. Con apoyo, por analogía en una sentencia de 2005 (C-307/15) el TJUE afirma con rotundidad que “el mero hecho de que se califique a un trabajador de eventual en virtud del Derecho nacional o de que su contrato de trabajo presente algunos aspectos particulares, como en el litigio principal, su carácter temporal, su nombramiento o cese libres o el que se considere que dicho trabajador desempeña funciones de confianza y de asesoramiento especial, carece de relevancia a este respecto, so pena de desvirtuar gravemente la eficacia de la Directiva 1999/70 y del Acuerdo marco y su aplicación uniforme en los Estados miembros, al reservar a éstos la posibilidad de excluir a su arbitrio a determinadas categorías de personas del beneficio de la protección requerida por estos instrumentos de la Unión”.

En segundo término, el TJUE debe responder a la conformidad o no al derecho de la UE de una normativa estatal, como la española en este caso, “que excluye, sin justificación alguna por razones objetivas, al personal eventual del derecho a percibir los trienios reconocidos, en particular, a los funcionarios de carrera”. La sentencia recuerda que una de las finalidades del acuerdo marco incorporado a la Directiva de 1999 es la de impedir que los trabajadores con contratos de duración determinada sean privados de derechos que la normativa reconoce a trabajadores con relación contractual de duración indefinida, por lo que la cláusula sobre la que gira el litigio debe interpretarse en el sentido de que  “expresa un principio de Derecho Social de la Unión que no puede ser interpretado de manera restrictiva”. Tras recordar que ya ha dictado varias resoluciones en las que se declara que los complementos salariales por antigüedad forman parte de las condiciones de trabajo en los términos a que se refiere la cláusula 4, apartado 1, confirma su doctrina anterior en los términos de que “puesto que se deduce de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa a trienios, como los controvertidos en el litigio principal, que éstos son condiciones de trabajo, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco, los trabajadores con contrato de duración determinada no pueden, sin que exista justificación objetiva alguna, ser tratados de manera menos favorable que los trabajadores fijos que se encuentran en una situación comparable”.

Una vez establecida la regla general, se trata ahora de determinar si existe punto de comparación entre un trabajador indefinido y otro de duración determinada, esto es de acuerdo a la cláusula 3, apartado 2, si este último realiza “un trabajo u ocupación similar, teniendo en cuenta su cualificación y las tareas que desempeña”, y al respecto cabe recordar que el TJUE ya se ha pronunciado al respecto en el sentido de que deben tenerse en cuenta “un conjunto de factores, como la naturaleza del trabajo, las condiciones de formación y las condiciones laborales”. En sus alegaciones, el gobierno español subrayó las diferencias del personal eventual con el resto de empleados públicos, poniendo el acento en su nombramiento de libre designación “para realizar funciones de confianza o asesoramiento especial con carácter temporal” y el cese automático cuando se produce el de la autoridad para la que presta su función, pero el TJUE subraya, tras el estudio del auto del TS, que “el cometido profesional de la demandante en el litigio principal no consiste en el ejercicio de una función específica vinculada a la autoridad pública, sino más bien en el desempeño de tareas de colaboración relativas a actividades de naturaleza administrativa”,  por lo que remite al tribunal que ha planteado la cuestión prejudicial para que examine y resuelva sobre las condiciones de trabajo de las diferentes clases de empleados públicos y sus puntos de similitud “en orden a poder reconocer al personal eventual los trienios por antigüedad”.

Deberá ser, pues el TS el que dictamine, de acuerdo a la normativa española y teniendo obviamente como punto de referencia interpretativo la finalidad perseguida por el acuerdo marco incorporado a la Directiva de 1999 si existe  o no una diferencia objetiva que justifique la diferencia de trato entre funcionarios y personal eventual, por lo que no tendría derecho a percibirlos si sus funciones y cometidos “no son idénticos o análogos”, pero si el tribunal considera que sí lo son “el único elemento que podría diferenciar su situación de la de un funcionario de carrera sería la naturaleza temporal de la relación de servicio que la vinculaba a su empleador durante la prestación de sus períodos de servicio como personal eventual”. Por consiguiente, el conflicto derivaría hacia la existencia de “razones objetivas” que permiten justificar la diferencia de trato entre trabajadores con diferente relación contractual (por tiempo indefinido o de duración determinada).

En este punto, el TJUE reitera su doctrina general de que las diferencias deben basarse en la existencia de “elementos preciso y concretos”, y que tales elementos “pueden tener su origen, en particular, en la especial naturaleza de las tareas para cuya realización se celebran los contratos de duración determinada y en las características inherentes a las mismas o, eventualmente, en la persecución de un objetivo legítimo de política social por parte de un Estado miembro”, y mucho más relevante por lo que respecta a la resolución del presente litigio es la doctrina del TJUE de que la mera naturaleza temporal de relación de servicio del personal de la AA PP no es conforme a estos requisitos, es decir “…no puede constituir, por sí sola, una razón objetiva, en el sentido de la cláusula 4, apartado 1, del Acuerdo marco”.

El TJUE no considera pertinentes las alegaciones del gobierno español, expuestas en el apartado 58, insistiendo en que si unas reales diferencias entre personal funcionario y personal eventual podrían justificar la diferencia de trato, “este no parece ser el caso en el litigio principal”, poniendo de manifiesto para justificar su tesis que “el que los funcionarios de carrera puedan tener derecho a esos complementos salariales incluso durante el tiempo en que ejerzan los cometidos que corresponden al personal eventual contradice la alegación según la cual la naturaleza particular de las funciones de confianza o de asesoramiento especial que desempeña el personal eventual diferencia a estos dos tipos de personal y justifica una diferencia de trato entre ellos en lo que atañe al abono de dichos complementos salariales”. 

5. Concluyo. Buena lectura de la sentencia, y ahora a esperar como resuelve el TS el litigio planteado, aunque desde luego el TJUE le ha dado más de uno, y más de dos, argumentos para emitir una resolución favorable a la tesis de la demandante.