jueves, 23 de julio de 2015

Sobre las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de política de empleo. Notas sobre la nueva ley de ordenación del sistema de empleo y del Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), y el Dictamen 9/2015 de 4 de junio del Consejo de Garantías Estatutarias (y II).



5. Buena parte de las modificaciones operadas en el texto definitivo de la ley derivan, como ya he indicado, del Dictamen núm.9/2015, de 4 de junio, emitido como consecuencia de dos solicitudes, acumuladas por tratar de contenidos semejantes, presentadas el 6 de mayo, por una parte por el grupo parlamentario del Partido Popular de Cataluña, y por otra de los grupos socialista, ICV-EUiA, Ciudadanos y Mixto (si bien en esta segunda petición las cuestiones relativas a las competencias autonómicas en materia de empleo sólo fueron presentadas por los grupos socialista y Ciudadanos).

A) La solicitud de Dictamen del grupo popular versó fundamentalmente sobre la disposición adicional tercera del Dictamen, analizada con anterioridad, y sobre algunas enmiendas del grupo de ERC mantenidas para su defensa en el Pleno que debía aprobar la norma, y en ambos caso el CGE otorgó la razón a los solicitantes del Dictamen. La argumentación del grupo popular era que la citada disposición excedía las competencias autonómicas en materia de empleo recogidas en el art. 170 del Estatuto de Autonomía, y que acuerdo tanto a la CE como al EAC es el Estado quien asume competencias exclusivas en materia de prestaciones y subsidios por desempleo al amparo del art. 149.1.17 CE, por formar parte del régimen económico de la Seguridad Social, por lo que “en ningún caso la gestión integral de las políticas de empleo puede incluir las competencias que hasta ahora son ejercidas por el Estado…”, ya que “… ninguna Comunidad Autónoma puede asumir unilateralmente estas competencias”.

La argumentación del CGE va en la misma línea que la tesis de los solicitantes del Dictamen, ya que 
de acuerdo a la normativa constitucional y estatutaria vigente, afirma con corrección jurídica el CGE, el proyecto de ley preveía la asunción por la Generalitat de la integridad de las políticas estatales en materia de trabajo, empleo y Seguridad Social, las cuales “… únicamente podrían ser transferidas o delegadas a la institución catalana mediante los mecanismos que prevé el ordenamiento constitucional”. Es la redacción imperativa del texto del Dictamen de la Comisión (“ha de asumir…) la que sitúa el texto fuera del marco constitucional y estatutario, ya que no se remite a un futuro proceso de transferencia o delegación de competencias, sino que “… asume como premisa cierta que el conjunto de las políticas de empleo, tanto activas como pasivas, han de ser competencia de la Generalitat”.

No cuestiona el CGE que puede transferirse la gestión de las políticas pasivas de empleo al amparo del art. 165. 1 b) del EAC, y es una tesis que comparto y a la que me he referido en más de una ocasión en artículos sobre políticas de empleo (y también recientemente la responsable de empleo del PSOE Mari Luz Rodríguez ha defendido la misma tesis, tanto desde el plano de la conformidad a derecho como de mejora en gestión integral de las políticas de empleo al ser una sola Administración la que gestione conjuntamente las políticas activas y pasivas de empleo), pero también recuerda con acierto que esta asunción de competencias requeriría de modificaciones de la normativa estatal, en concreto de la Ley General de Seguridad Social y de la Ley de Empleo, “y la articulación, si procede, de los correspondientes instrumentos de colaboración como son los convenios bilaterales”. Al no haberse producido tales modificaciones hasta este momento, la fórmula de la disposición adicional tercera queda vacía de contenido y no encaja en el marco constitucional y estatutario vigente, siendo importante recordar que las disposiciones adicionales tienen el mismo valor normativo que los restantes preceptos de una norma, y por consiguiente la citada disposición “..no puede ser considerada como un simple mandato de contenido político que carece de consecuencias jurídicas, como es el caso de otras iniciativas parlamentarias de naturaleza no legislativa”. Y esta misma tesis es la que va a servir al CGE para dictaminar que las enmiendas mantenidas por ERC para el Pleno, y que son cuestionadas por el PPC, “no encuentran adecuación constitucional en el actual marco de distribución de competencias”.

B) La solicitud de los grupos socialista y deCiudadanos, a la que sumaron parcialmente ICV-EUiA y el grupo mixto, tuvo un contenido mucho más amplio, incluyendo en el mismo también la disposición adicional tercera, por lo que baste ahora referirse sobre esta a la explicación realizada en el párrafo anterior. La solicitud incluía también la petición de dictamen sobre el art. 1 b) “por posible vulneración de los art. 170 EAC y 149.1.7 CE”; del artículo 2 en su inciso “mediante la gestión integral de todas las políticas de empleo que le puedan corresponder competencialmente”, cuestionando el grupo solicitante si era conforme con los anteriores preceptos; el art. 4 b,  art. 24 t quater, y art. 27 bis, igualmente por posible vulneración de los citados preceptos constitucional y estatutario. La solicitud de dictamen también versaba sobre preceptos que no afectaban directamente (aunque es obvio que sí lo hacían de forma indirecta al abordar la disponibilidad de recursos y los sujetos legitimados para llevar cabo las políticas de empleo), como era el art. 35 a) “por posible vulneración de los arts. 97 y 149.1.3ª CE” (que no es objeto de esta entrada), y del art. 15 y de la disposición transitoria única  “por posible vulneración de los artículos 83, 84, 86 i 87.2 del EAC  y por atentar contra el principio de autonomía local”, más exactamente por “minimizar” el papel de los municipios en la puesta en marcha de las políticas de empleo y atribuirlas en gran medida a las comarcas.  

El CGE acogerá parcialmente las tesis de los solicitantes y declarará que los arts. 24 t quater y 27 t bis son contrarios a la distribución constitucional de competencias fijada en el art. 149.1.7ª CE. Por el contrario, considerará “no contrarios a la Constitución y al Estatuto” los arts. 1 b), 2, 4.2 b), 15, 35.1 a), y la disposición transitoria única.

a) El CGE dedica su primer fundamento jurídico a exponer las líneas básicas del (entonces) proyecto de ley, y también el contexto normativo en el que se inserta, con recordatorio de la normativa legal estatal y autonómica, de los planes y estrategias de empleo de la AGE y de la autonómica, y de los acuerdos adoptados por el Parlament sobre la tramitación de un ley que sustituyera a la vigente desde 2002 del Servicio de Empleo de Cataluña. Justamente a esos acuerdos se refiere el preámbulo de la ley al afirmar que “La iniciativa legislativa es un compromiso del acuerdo de la décima legislatura entre los grupos parlamentarios de Convergència i Unió y Esquerra Republicana, así como del Plan de Gobierno 2013-2016. La obligación de la presente ley viene avalada también por distintas iniciativas parlamentarias aprobadas en 2013 por el Parlamento de Cataluña, que instan al Gobierno a presentar ante el Parlamento un proyecto de ley de ordenación del sistema de empleo e iniciar un programa de reformas del Servicio Público de Empleo de Cataluña”.

A continuación, procede  a realizar una breve síntesis de las peticiones formuladas y de sus fundamentaciones, que serán resueltas jurídicamente en el fundamento jurídico tercero. Respecto a la solicitud formulada por los grupos socialista y Ciudadanos destaca que en términos generales entienden que la norma no sería conforme a derecho por atribuir a la Generalitat “unas facultades que exceden sus competencias ejecutivas en materia de trabajo y empleo según el modelo establecido por el bloque de constitucionalidad”.

b) El fundamento de derecho segundo es de alcance teórico, como paso necesario para abordar la resolución de las peticiones concretas formuladas, y versa sobre el modelo de distribución de competencias en materia de trabajo y empleo (es decir, la interpretación de los art. 149.1.7 CE y 170 EAC) y del régimen económico de la Seguridad Social (art. 149.1.17 CE y 165 EAC); es decir, se trata de identificar y describir “el canon de constitucionalidad y de estatutariedad que corresponde ser aplicado por razón de la materia”. A tal efecto, el CGE repasa los anteriores dictámenes en que ha debido de pronunciarse sobre la distribución de tales competencias, tomando siempre como punto obligado de referencia los marcos constitucional y estatutario de competencias y la doctrina sentada por el TC desde su primera sentencia de 5 de noviembre de 1981 sobre los conceptos de “legislación laboral” y “régimen económico de la Seguridad Social”, poniendo de manifiesto como el TC ha ampliado en sus sentencias más recientes el ámbito competencial estatal, al acogerlo en materia de “espacios vinculados a las políticas de dinamización del mercado de trabajo y la implementación de determinadas políticas activas de empleo, específicamente en el ámbito de los programas formativos”.

Sobre dicha ampliación de las competencias estatales me detuve con detalle en una entrada publicada hace ya varios meses y que sigue teniendo plena vigencia. En dicha entrada me refería a “…la recentralización de competencias en materia de políticas activas de empleo (por parte del gobierno) , con apoyo ciertamente en una determinada jurisprudencia del TC (véase la sentencia núm. 22/2014 de 13 de febrero, con ocasión del Recurso de inconstitucionalidad interpuesto el 18 de marzo de 2004 por el Parlamento de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de empleo). Me pregunto si no corremos el riesgo de un vaciamiento de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas, y también qué margen de actuación les queda para la elaboración de políticas propias que atiendan a su realidad territorial…. La cuestión jurídica, en efecto, se centra en determinar qué debe entenderse por competencias en materia de ejecución que las Comunidades Autónomas tienen asumidas en materia de política de empleo. De forma gradual, en especial en dos sentencias del año 2014, y justamente una de ellas (la citada número 22/2014), el TC ha ido restringiendo, siempre a mi parecer, el ámbito competencial autonómico, dejando muy poco espacio para su actuación propia.  Por esta vía, y también por la de los acuerdos adoptados en la conferencia sectorial de empleo y relaciones laborales, las CC AA corren el riesgo de pasar a ser poco más que estructuras administrativas de ejecución de decisiones estatales…”.

Desde la perspectiva de las competencias en materia de Seguridad Social, y más exactamente de su régimen económico, el CGE repasa la doctrina del TC desde su importante sentencia de 7 de julio de  1989, constatando la inclusión en el ámbito competencial del Estado no sólo de las  potestades normativas sino también de las funciones ejecutivas en cuanto que afecten a la unidad económica y gestión del sistema, señalando más concretamente que “.. estas se proyectan sobre las denominadas políticas pasivas de empleo, y de manera destacada sobre las prestaciones y los subsidios económicos en situación de desempleo, que son consideradas expresa y explícitamente como elementos integrantes del sistema de la Seguridad Social”, tesis acogida en la sentencia 195/1996, que  no obsta según el CGE, y concuerda con la tesis que he defendido anteriormente, a la posible participación de la Generalitat en la gestión de las políticas pasivas (prestaciones y subsidios por desempleo) “.. siempre y cuando la legislación estatal lo previera de manera expresa porque considerara que su atribución ejecutiva es compatible con los requerimientos de unidad y uniformidad del sistema”.

c) Una vez analizado el marco teórico competencial, llega el momento de abordar el encaje en el mismo de los preceptos cuestionados, siendo clara su no encaje para la disposición adicional tercera, y también para las enmiendas que se reservaba ERC para defender en el Pleno, tal como he explicado con anterioridad.

Los dos primeros preceptos analizados son el art. 1 b), que fija como uno de los objetivos de la norma “establecer el marco de ordenación de las  políticas públicas de empleo en Cataluña”, y el art. 2, que recordemos que fijaba las finalidades del sistema de empleo de Cataluña, y todas ellas “mediante la gestión integral de las políticas de empleo que competencialmente puedan corresponderle”. Los solicitantes vinculaban estos preceptos con la disposición adicional tercera y concluían que podría deducirse de ambos preceptos que la Generalitat disponía de competencias legislativas y ejecutivas en materia de empleo cuando en realidad sólo dispone de potestades ejecutivas.

Esta argumentación es rechazada por el CGE que entiende que los mismos se limitan a hacer referencia a las actuaciones que puede desarrollar en el ámbito de sus competencias en materia de política de empleo, sin que la genérica mención a las políticas de empleo que puedan corresponderle afecte en modo alguno a la distribución competencial de acuerdo a lo dispuesto en la CE y en el EAC y a su interpretación por el TC. El CGE no encuentra, pues, ninguna razón para considerar contrario a los preceptos constitucionales y estatutarios el art. 1 b) y 2, en la medida en que sólo se refieren a las competencias que ya tiene la Generalitat, es decir “las funciones ejecutivas de organización y  prestación de servicios que le son atribuidas por el marco constitucional y estatutario”, si bien sugiere, acertadamente a mi entender, sustituir en el art. 2 el tiempo subjuntivo del verbo (“que puedan corresponderles”) por el más preciso del tiempo presente de indicativo (“que competencialmente le corresponden” o que “competencialmente  tiene atribuidas”), sugerencia que no ha sido tomada en consideración en el texto legislativo finalmente aprobado el 18 de junio.

A continuación, el CGE se centra en el art. 4.2 b), referente a los instrumentos estratégicos y operativos del SOC, en donde se hace referencia, en el marco de la existencia de un expediente único y común a todo el sistema de empleo, debidamente individualizado para cada usuario, a “las prestaciones y subsidios de las que pueda ser beneficiario”, frase que podría llevar a pensar o sugerir, según los dos grupos solicitantes del Dictamen, que la Generalitat tendría competencias  en materia de políticas pasivas, es decir de protección económica de las persas que se encuentren en situación de desempleo.  

Nuevamente el rechazo por el CGE radica en que es del parecer que no estamos en modo alguno ante una atribución competencial a la Generalitat, sino que únicamente se refiere y trata de “la mera organización del sistema de relaciones del SOC con los usuarios”, organización que podrá llevarse a cabo con la intervención de las dos Administraciones, ya que el convenio de 14 de noviembre de 2011 suscrito entre ambas, como bien recuerda el Dictamen, “ya prevé la colaboración entre ambas instituciones en el ámbito del suministro de información relacionada con la coordinación de la gestión del empleo y de la formación profesional, del empleo y  la gestión de las prestaciones por desempleo”. Se trata, pues, de una actividad meramente informativa y que además está suficientemente protegida a los efectos de la protección de datos de los sujetos afectados.

El CGE examina el art. 15 del proyecto y la disposición transitoria única, y rechaza que la norma vulnere el principio de autonomía local, ya que las competencias de los municipios no incluyen en la normativa estatal reguladora del régimen local las políticas de empleo ni “entre los servicios mínimos obligatorios del art. 26 ni entre las capacidades propias de los municipios previstas en el art. 25.2”, y tampoco está incluida en el art. 27 en el listado de competencias que pueden delegarse por parte del Estado  o de las Comunidades Autónomas, mientras que en la normativa autonómica el EAC incluye la posibilidad por parte de los gobiernos locales municipales de llevar a cabo “i) La regulación del establecimiento de autorizaciones y promociones de todo tipo de actividades económicas, especialmente las de carácter comercial, artesanal y turístico y fomento de la ocupación”, en el bien entendido que tales competencias pueden ejercerse “en los términos que determinen las leyes” y “sujetas a control de constitucionalidad y legalidad”. Y si nos fijamos en la normativa autonómica de régimen local el art. 71.1 del Decreto legislativo 2/2003 de 28 de abril dispone que los municipios, para la gestión de sus intereses,  “también puede ejercer actividades complementarias de las propias de otras administraciones públicas”, entre ellas “la ocupación y la lucha contra el desempleo”. Partiendo del análisis de tales preceptos, y poniéndolos en relación con los preceptos constitucionales (art. 149.17) y estatutarios (art. 170 y 152, ya que este último regula los términos en que puede llevarse a cabo la “planificación, ordenación y promoción de la actividad económica” por parte de la Generalitat) concluye que la atribución de mayores competencias a las comarcas en materia de ámbito de referencia para las políticas territoriales de empleo es respetuosa con la normativa vigente en tanto que aquello que pone en marcha la ley es “un marco de relaciones en el espacio territorial, comarcal y municipal que es compatible y coherente con el sistema de reparto de competencias, y al mismo tiempo, de cooperación entre las diversas administraciones catalanas concernidas, así como con los operadores económicos  implicados en las políticas públicas de empleo”, sin que por otra parte se cierre la vía a que las políticas territoriales, o más exactamente la concertación territorial, se lleve a cabo en un ámbito diferente a la comarca, posibilidad permitida por el art. 15.2 bis del proyecto (ahora art. 15.3 de la ley) “siempre que se justifique la realidad económica y ocupacional diferenciada”.

Más adelante, el CGE examina la conformidad al orden y distribución de competencias en materia de empleo y Seguridad Social de los arts. 24 t.quater y 27 t,bis, en cuanto que ambos tienen un contenido sustancialmente idéntico ya que el primero se refiere a las competencias del SPE en materia de prestaciones por desempleo, mientras que el segundo atribuye al director del SPE la función de reconocimiento de tales prestaciones, y en ambos casos todo debe llevarse a cabo “en el marco de las competencias que le corresponden a la Generalitat de Catalunya”.

La argumentación para aceptar el CGE que tales preceptos no respetan el orden de distribución competencial es prácticamente la misma que la expuesta para la disposición adicional tercera, es decir que de acuerdo a la jurisprudencia constitucional la gestión de las prestaciones y subsidios por desempleo, que son elementos nucleares del régimen económico de la Seguridad Social como integrantes de su caja única, corresponde en la actualidad al SPEE de conformidad con lo dispuesto en los art. 226 a 299 de la Ley General de Seguridad Social y el art. 13 de la Ley de Empleo, “sin perjuicio del correspondiente marco de colaboración con los organismos autonómicos que hayan asumido competencias en el ámbito de las políticas activas”, y el actual marco de colaboración no prevé el ejercicio de las competencias de gestión de las políticas pasivas de empleo por parte de las autoridades autonómicas, sino que sólo le atribuye funciones básicamente informativas, por lo que aquellos preceptos del proyecto de ley serían contrarios a la Constitución “en la medida que atribuyen funciones ejecutivas de gestión y control sobre prestaciones y subsidios de desempleo al Servicio Público de Empleo de Cataluña y a la Dirección del Servicio Público de Empleo de Cataluña”. No olvida el CGE que la Generalitat tiene competencia en materia de servicios sociales y que puede establecer prestaciones como la actual renta mínima de inserción, pero al objeto de evitar confusiones con las prestaciones estatales sugiere que la redacción de los preceptos que regulen aquella ha de ser precisa. Entiendo que dicha sugerencia ha sido acogida por el legislador en el preámbulo de la nueva ley.

6. Concluyo mi comentario pero en modo alguno queda cerrado el debate competencial, y tampoco el de conocer en la práctica el grado de aplicación efectiva y de eficacia en su desarrollo y puesta en marcha de la nueva norma. Mientras tanto, buena lectura de la ley y del Dictamen del CGE… además de recomendar, por su estrecha relación con la nueva ley de empleo, la Ley 10/2015 de 19 de junio, de formación y cualificación profesionales,  cuyo art. 1 dispone que su objeto es “establecer y regular el sistema de formación y cualificación profesionales de Cataluña y crear la Agencia Pública de Formación y Cualificación Profesionales de Cataluña”, siendo el sistema de formación y cualificación profesionales de Cataluña “el marco integrado de la formación profesional y de los servicios inherentes al mismo de información, de orientación y de acreditación de las competencias profesionales”. Por otra parte, también cabe destacar el art. 6, que reconoce el derecho de las personas a “la formación profesional a lo largo de la vida y a la promoción profesional, de acuerdo con lo establecido por los artículos 21.5 y 25.1 del Estatuto de autonomía de Cataluña”.