Sobre las competencias de la Generalitat de Cataluña en materia de política de empleo. Notas sobre la nueva ley de ordenación del sistema de empleo y del Servicio de Empleo de Cataluña (SOC), y el Dictamen 9/2015 de 4 de junio del Consejo de Garantías Estatutarias (I).

1. El Diario Oficial de la Generalitat de Cataluña publicó el 16 de julio el texto de la Ley13/2015, de 9 de julio, de ordenación del sistema de empleo y del ServicioPúblico de Empleo de Cataluña, aprobada por el Pleno del Parlament en su sesiónde 18 de junio. La norma entró en vigor al día siguiente de su publicación.

La tramitación parlamentaria se inició el 22 de septiembre de 2014 con la publicación del proyecto de ley en el Boletín Oficial del Parlament, tras su aprobación por el Consejo de Gobierno de la Generalitat el día 9 del mismo mes. Remito a las personas interesadas en el seguimiento de dicha (compleja) tramitación a la página web del Parlament. La finalidad de esta entrada es acercarme a los aspectos competenciales en materia de política de empleo y los debates jurídicos suscitados tras la aprobación del Dictamen de la Comisión deEmpleo del Parlament el 29 de abril, texto que fue sometido a Dictamen delConsejo de Garantías Estatutarias por varios grupos parlamentarios y que fue emitido el 4 de junio. Tras el Dictamen, los grupos parlamentarios presentaron sus enmiendas para adecuar el texto del proyecto al contenido de aquel, y finalmente, y con el voto favorable de CiU y de ERC y el contrario del resto de los grupos de la Cámara el proyecto fue definitivamente aprobado.

2. Tuve oportunidad de comparecer ante la Comisión de empresa y empleo del Parlament de Cataluña el día 10 de febrero para exponer mi parecer sobre el proyecto de ley, de la que recupero ahora algunos de los contenidos que siguen teniendo interés, a mi parecer, tras su aprobación por el Pleno y conversión en ley. 

“¿Qué preguntas debemos hacernos con ocasión del debate sobre el proyecto de ley?:

A) ¿Cuál es el marco competencial de las políticas de empleo, tanto el estatal como el autonómico?

¿Cuál es la interpretación que de estas competencias ha efectuado el Tribunal Constitucional?

¿Qué importancia tiene actualmente la conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales como mecanismo de recentralización de las competencias en materia de política de empleo? Es visible esta recentralización en la Estrategia Española de Activación para el Empleo, el Plan anual de políticas de empleo 2014 y el Real Decreto que regula la cartera común de servicios del sistema nacional de empleo?

En definitiva, ¿cuáles son los condicionamientos jurídicos de la propuesta nueva ley del sistema de empleo y del Servicio de Ocupación de Cataluña? Limitadas competencias pero que no excluyen una intervención activa y propia en el ámbito de las políticas de empleo. ¿Está interviniendo de forma 

activa, y con carácter propio, actualmente la Generalitat en el ámbito de las políticas de empleo?

B) ¿Qué debe aportar la nueva ley con relación al marco normativo (legal y reglamentario) vigente en Cataluña, es decir la Ley 17/2002 de 5 de julio? ¿Qué aporta?

En mi opinión, como eje fundamental, debe reconocer el derecho subjetivo de toda persona demandante de empleo a una cartera de servicios permanentemente actualizada y no condicionada por la disponibilidad presupuestaria, ya que de lo contrario no podríamos hablar de un verdadero derecho.

Y para que esto sea posible es necesario plantearse estas cuestiones:

¿De qué recursos económicos se dispone para llevar a cabo todos los compromisos alcanzados en el proyecto de ley? ¿Cómo afecta la disminución de las partidas presupuestarias de los presupuestos estatales desde el año 2012, y cómo afectan las decisiones presupuestarias adoptadas en Cataluña en el marco de sus propias competencias?

¿De qué personal se dispone en el Servicio de Empleo de Cataluña para llevar a cabo las funciones asignadas ? ¿Cómo ha evolucionado la plantilla en los últimos años y cómo ha afectado a su actividad el aumento importante del desempleo y del número de demandantes de empleo? ¿Tenemos en Cataluña el mismo problema de sobresaturación del Servicio Público de Empleo que han denunciado los sindicatos del Servicio Público de Empleo Estatal? ¿Cómo afectará la tramitación del recientemente puesto en marcha Programa de activación para el empleo, ya que hay que recordar que la disposición adicional segunda del Real Decreto Ley 16/2014 de 19 de diciembre dispone que "2. Las comunidades autónomas, que han asumido el traspaso de la gestión efectuada por el antiguo Instituto Nacional de Empleo, el actual Servicio Público de Empleo Estatal, en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación, son competentes para asignar el itinerario individual y personalizado de empleo y las acciones de mejora de la empleabilidad para la realización de este programa, de conformidad con lo previsto en los reales decretos de traspaso "?

¿En qué términos se desarrollará la relación entre el servicio público de empleo y las entidades privadas colaboradoras? ¿Qué papel jugarán en el nuevo marco normativo las agencias de colocación? Como se garantizará en serio el rol prioritario que deben jugar los servicios público de empleo de acuerdo con la normativa internacional y europea?

¿Cuál será el alcance de la intervención de las Administraciones locales, las más cercanas a los ciudadanos? ¿Habrá verdadera descentralización autonómica competencial por la vía de una estrecha colaboración y cooperación de las diferentes Administraciones?

… Por último, cabe preguntarse lo siguiente:

Con la propuesta reforma normativa, ¿qué actuaciones que no se están haciendo en la actualidad se podrían desarrollar dentro del sistema de empleo de Cataluña?

¿La reforma normativa garantizará efectivamente el derecho de las personas demandantes de empleo, de las personas en paro, de las empresas que buscan personal, o será simplemente una norma organizadora, o mejor decir reorganizadora de los diferentes programas que ya se están llevando a cabo?

… Y para finalizar:

Hay que subrayar que las reformas normativas de las políticas laborales y de empleo (he vivido 53 reformas desde la aprobación de la Ley del Estatuto de los trabajadores en 1980) no son las que generan el empleo. Pueden ciertamente contribuir si fortalecen la cohesión social y mejoran la empleabilidad de las personas trabajadoras, pero al fin y al cabo son decisiones de qué modelo económico y de qué sectores productivos y actividades se deben potenciar las que pueden crear dicha empleo. No conviene, pues, olvidar esta premisa en el debate del proyecto de ley del sistema de empleo y del Servicio de Ocupación de Cataluña”.

3. Antes de adentrarme en la cuestión que deseo abordar con detalle en esta entrada, formulo algunas reflexiones generales, desde esa misma perspectiva, que me sugirió el texto del Dictamen aprobado por la Comisión el 29 de abril, que en algunos casos han sido parcialmente corregidas o  matizadas por el texto definitivamente aprobado. 

A) La argumentación que pretende justificar la nueva ley puede ser válida para cualquier cambio normativo de contenido laboral, y no justifica fehacientemente en mi opinión cuáles son las razones que en el ámbito concreto de las políticas de empleo, y de acuerdo con las competencias autonómicas en la materia, justifican el cambio legislativo. Tengo la sensación más bien de estar ante una obligación política que hay que había que cumplir. Por otra parte, no encuentro en ninguna parte de qué manera esta nueva norma "refuerza a la vez el marco catalán de relaciones laborales".

También sería muy necesaria, y jurídicamente oportuno, explicar en el preámbulo los contenidos más importantes que encontraremos en los preceptos de la ley, y no simplemente hacer un resumen, y nada más, de su contenido. Es decir, podemos conocer los grandes objetivos políticos que persigue la norma, pero en absoluto cuál es su contenido concreto más importante y que, vuelvo a repetir, se debería explicar en dicho preámbulo.

B) El título I regula las disposiciones generales, y el artículo 1 b) nos dice que tiene por objeto "Establecer el marco de ordenación de las políticas públicas de empleo en Cataluña ...". Quien no conozca el marco competencial estatal y autonómico en materia laboral, así como la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, podría pensar que la Generalitat tiene competencias tanto legislativas como ejecutivas en materia de PAOs. La realidad es que solo tiene competencias ejecutivas, y sorprende que en este precepto no se haga ninguna referencia al marco competencial cuando a lo largo de muchos otros preceptos de la norma sí se menciona, directa o indirectamente, el techo competencial autonómico.

Suscita muchas dudas de respeto al marco constitucional (art. 149. 1. 7ª CE) y de las competencias autonómicas (art. 170.1 EAC), la disposición adicional (segunda) incorporada en la tramitación parlamentaria de la norma, que dispone que el Servicio Público de Empleo de Cataluña "debe asumir, de acuerdo con la normativa vigente, la gestión integral de las políticas de empleo, incluyendo aquellas competencias ejercidas por el Estado, estableciendo una vinculación eficiente y corresponsable de los recursos destinados a la políticas activas y pasivas de empleo que suponga un modelo referente a nivel europeo en relación con la mejora de la empleabilidad de las personas y de la competitividad de las empresas ".

C) El mismo artículo 1 dispone en su letra d) que la ley tiene por objeto "garantizar el derecho subjetivo a la empleabilidad de las personas ... en los términos establecidos por esta ley", y también encontramos este reconocimiento en el apartado b) del artículo 18, que regula los "Derechos de las personas usuarias". Sin embargo, la garantía se corrompe, y muy probablemente vacía de contenido, si no hay mecanismos que garanticen su cobertura económica, cobertura que no encontramos a lo largo de toda la norma.

D) La misma sensación que he puesto de relieve sobre el artículo 1 b) puede tenerla una persona no suficientemente conocedora del marco jurídico cuando lea otros artículos, ya que a modo de ejemplo podemos fijar en el artículo 2, regulador las finalidades del Sistema de Empleo de Cataluña, que se llevarán a cabo "mediante la gestión integral de todas las políticas de empleo que competencialmente le puedan corresponder". Hay que recordar una vez más que las competencias son únicamente en la actualidad de carácter ejecutivo y que las competencias legislativas pertenecen al Estado.

En esta misma línea, se podría pensar que la Generalitat tiene competencias en materia de protección económica en supuestos de desempleo, ya que, por ejemplo, el artículo 4 b) menciona "las prestaciones y subsidios de los que pueda ser beneficiaria" la persona usuaria. Es cierto que no se hace ninguna referencia concreta a las competencias autonómicas, pero la redacción de la norma introduce, en mi opinión, claros elementos de incertidumbre sobre cuál es el título competencial.

Otro ejemplo de lo que acabo de mencionar lo podemos encontrar en el artículo 23, regulador de la misión y finalidad del Servicio Público de Empleo de Cataluña, ya que el apartado 2 incluye en dicha misión "ofrecer protección a las personas en situación de desempleo". Ciertamente no se habla de protección económica, pero nuevamente aparece un punto de incertidumbre sobre las competencias autonómicas. Quizás la duda se desvanece en el artículo 24 b bis, cuando incluye entre las funciones del Servicio "gestionar las prestaciones y subsidios que tenga en el marco de sus competencias". Quizás sea un precepto que mira, políticamente hablando, hacia el futuro, porque en estos momentos las prestaciones (contributivas) y subsidios (asistenciales) son competencia del Estado. Esta falta de competencias actuales se reconoce plenamente en el apartado 24 t) quater, donde se habla de "complementación de las prestaciones y subsidios por desempleo e integración laboral en el marco de competencias propias de la Generalidad de Cataluña", y en el mismo sentido del artículo 27 t bis sobre las funciones de la dirección del Servicio. Es decir, la incorporación de varias enmiendas al texto inicial ha provocado, en mi opinión, claras incoherencias entre la redacción de algunos preceptos que tratan del mismo contenido.

E) Una de las enmiendas propuestas por el grupo socialista al proyecto de ley incorporaba la correcta ubicación, a mi parecer, de las competencias autonómicas teniendo en consideración la normativa internacional, europea y estatal en la materia. Dicha enmienda fue rechazada por la mención al ámbito estatal y sorprende ciertamente este rechazo cuando en otros preceptos se mencionan las directrices estratégicas europeas y estatales que debe tener presente la Estrategia catalana para el Empleo (artículo 6).

F) Sobre la relación entre la nueva ley, o dicho de otro modo las competencias del Servicio Público de Empleo de Cataluña, y las competencias de las administraciones locales, es de especial interés el artículo 15, que regula la concertación territorial. En mi opinión la regulación es tan detallada que deja muy poco margen de actuación para que cada ámbito territorial regule la concertación en los términos que considere más adecuados a su realidad. Se puede pensar, ciertamente, que en algún momento la norma entra en competencias propias de los entes territoriales.

G) Habría que plantearse cuál es la verdadera voluntad de concertación por parte del gobierno autonómico con los agentes sociales y las administraciones locales cuando el artículo 20, que regula el funcionamiento del Consejo de Dirección del Servicio prevé que todo acuerdo adoptado "debe incluir el voto favorable de los representantes de la Administración de la Generalitat".

H). En alguna ocasión, el texto dice cosas que son completamente válidas y que deberían llevar plenamente a la práctica, pero el problema viene después cuando no hay partida presupuestaria suficiente o el número de personas que deben llevar las tareas previstas en la norma son claramente insuficientes. Es desde esta análisis previo como se evaluará el artículo 34, regulador de los recursos humanos del Servicio, cuando dice que su personal "Debe ser el adecuado y lo necesario para garantizar el cumplimiento de la carta de servicios y para desarrollar las funciones que le encarga esta Ley ... ".

I)  Por último, se trata de una norma que, a pesar de tener prevista su entrada en vigor al día siguiente de su publicación en el DOGC, no se pondrá en práctica inmediatamente porque necesita de un amplio desarrollo reglamentario para al que se concede un plazo de seis meses. La importancia del desarrollo reglamentario se pone claramente cuando se comprueba la importancia de los asuntos pendientes y que son referenciados en la disposición final primera: "la colaboración público-privada, el ámbito de la concertación territorial y los órganos de participación, y la coordinación con el sistema de formación y cualificación profesional". Cabe aquí recordar que con anterioridad a la aprobación definitiva de la Ley se aprobó el Decreto 71/2015, de 12 de mayo, de reestructuración del servicioautonómico de empleo, pero que aún están pendiente de desarrollo práctico en muchos de sus contenidos.  

4. ¿Qué contenido del Dictamen de la Comisión de Empresa y Empleo es el que suscitó dudas jurídicas sobre las competencias autonómicas y mereció el Dictamen delCGE?

A) El art. 1 c), que establecía como objeto de la norma “Regular el Servicio Público de Empleo de Cataluña como organismo autónomo de la Generalidad, que ejerce las competencias en materia de políticas de empleo y que, como centro de gobernanza del sistema de empleo de Cataluña, busca procedimientos más cooperativos y participativos”. El texto se ha mantenido inalterado en la Ley.

B) El art. 2, que regulaba las finalidades del sistema de empleo de Cataluña, que son “promover el pleno desarrollo del derecho al empleo estable y de calidad, y favorecer la configuración de un mercado de trabajo que contribuya de forma eficiente a garantizar la empleabilidad de las personas, cubrir las necesidades de personal adaptado a los requerimientos de las empresas, así como favorecer la cohesión social y territorial, mediante la gestión integral de todas las políticas de empleo que competencialmente puedan corresponderle”. En la redacción definitiva se ha incorporado la referencia al trabajo “digno” junto al de “estable y de calidad”.

C) El art. 4 trataba sobre la planificación, coordinación y ejecución de las políticas de empleo. En su apartado 2 se regula qué deben garantizar los instrumentos estratégicos y operativos del Servicio Público de Empleo de Cataluña, y entre ellos está “b) El tratamiento individualizado del usuario mediante un expediente único y común en todo el sistema de empleo de Cataluña, que integre la información personal y profesional relacionada con las políticas de empleo, así como las prestaciones y los subsidios de los que pueda ser beneficiario, dentro del marco de la normativa en materia de protección de datos”.  El texto no ha sido modificado en la Ley.  

D) El art. 23 regulaba las misiones y finalidades del SPE, y entre estas últimas se encuentran (apartado b)  las de “mejorar la ocupabilidad de las personas y apoyar a las empresas para mejorar su competitividad mediante la planificación, la organización, la gestión y la integración del conjunto de servicios y programas ocupacionales: la finalidad es mantener y fomentar el empleo estable y de calidad y el autoempleo: prevenir y reducir el desempleo  y ofrecer protección a las personas en situación  de desempleo; garantizar una atención especializada a las personas y los colectivos con especiales dificultades de acceso al mercado de trabajo y dar oportunidades a la población activa que busca mejorar su empleo”, Salvo mejoras puramente formales, el texto se ha mantenido inalterado en la Ley.

E) El art. 24 incluía entre las funciones del SPE “Gestionar las prestaciones y subsidios que tenga en el marco de sus competencias”. Tras el Dictamen, la redacción se ha modificado en estos términos “Gestionar las prestaciones y los subsidios de que sea responsable en el marco de sus competencias”.

De mucha importancia, y fue el resultado de una enmienda introducida en el trámite parlamentario, era una de las funciones asignadas, en concreto “el reconocimiento, control, gestión y complementación de las prestaciones y subsidios por desempleo e integración laboral en el marco de competencias propias de la Generalitat de Catalunya”. El texto ha desaparecido de la nueva Ley después de que el CGE dictaminara que era contrario a la distribución competencial fijada por el art. 149.1.7ª de la CE.

F) Entre las funciones atribuidas a la dirección del SPE se encontraban, en virtud de otra enmienda introducida en el trámite parlamentario, “el reconocimiento de las prestaciones y subsidios en el marco de las competencias que le correspondan a la Generalitat de Catalunya”. Al igual que en el supuesto anterior, el texto ha desaparecido de la nueva Ley después de que el CGE dictaminara que era contrario a la distribución competencial fijada por el art. 149.1.7ª de la CE.

G) De especial importancia, tanto jurídica como de estrategia política, era una nueva disposición adicional dedicada a la gestión integral de las políticas de empleo y en la que se disponía lo siguiente: “De acuerdo con el objeto de la presente ley de establecer el marco de ordenación de las políticas de empleo en Cataluña, el Servicio Público de Empleo de Cataluña, como centro de gobernanza del nuevo sistema de empleo, debe asumir, de acuerdo con la normativa vigente, la gestión integral de las políticas de empleo, incluyendo aquellas competencias ejercidas por el Estado, estableciendo una vinculación eficiente y corresponsable de los recursos destinados a las políticas activas y pasivas de empleo y de erigir un modelo de referencia en el ámbito europeo en relación con la mejora de la empleabilidad de las personas y la competitividad de las empresas”.  En la redacción definitiva de la norma, la referencia a “las competencias ejercidas por el Estado” ha sido transformada en una mucha más ajustada derecho a mi entender, cual es la asunción de la gestión integral de las políticas de empleo “que le sean transferidas por el Estado”.

La justificación política del cambio se encuentra en el preámbulo de la ley, con la incorporación de una amplia explicación de las “limitaciones competenciales” que tiene la Generalitat y la necesidad de superarlas si se pretende lograr el pleno desarrollo de la nueva ley. Para el legislador, y más concretamente para quienes han sido los artífices de la norma, el gobierno y los grupos parlamentarios de CiU y ERC, ante tales limitaciones ha sido necesario introducir la nueva disposición adicional (tercera) “… que establece el mandato de trabajar para asumir la gestión integral de las políticas de empleo, la regulación del mercado laboral, la ordenación general de la actividad económica y fiscal, y trabajar asimismo, si procede, para que sean transferidas las competencias ejercidas actualmente por el Estado”. Es decir, buena parte de los objetivos y finalidades fijadas por la norma se condicionan a la asunción de más competencias y más recursos (humanos y económicos) y cuando se disponga de ellos el SPE “debe tener un número de orientadores y tutores proporcional a la población desempleada, estableciéndose por reglamento; debe ofrecer un tutor ocupacional de referencia para cada persona desempleada, que debe velar por mejorar su empleabilidad y por ayudarla en la consecución de los derechos y el cumplimiento de los deberes establecidos por la presente ley, y debe tender a obtener una proporción de recursos a políticas activas sobre políticas pasivas similar a los estándares europeos”.

La queja del gobierno autonómico sobre la disminución de recursos económicos que provienen del Estado para las políticas activas de empleo ha quedado recogida en un Informe recientemente publicado por el gobierno autonómico con el nada aséptico título de “Crònica d’unaofensiva premeditada. Les conseqüències sobre les persones de Catalunya”, en el que se reúnen todos los incumplimientos que el gobierno catalán considera que ha tenido el gobierno español respecto a sus obligaciones con Cataluña. Sobre las citadas cuantías se afirma que desde 2012 “el Estado ha disminuido un 61 % las transferencias a la Generalitat para las políticas activas de empleo”. Respecto de 2011 hubo una disminución del 56,2 % el año 2012, del 57,3 % en 2013, y del 61,2 % en 2014”, enfatizando que estos recortes se produjeron “en el período en el que la crisis ha tenido una impacto mayor en las personas (con tasas de desempleo superiores al 20 %). 

Sobre las políticas pasivas hay una referencia en el preámbulo de la ley pero que afecta únicamente a las competencias propias de la Generalitat, las prestaciones de asistencia social como por ejemplo la renta mínima de inserción, disponiendo que para garantizar el derecho subjetivo a la empleabilidad de las personas “…. es necesario aglutinar, en la tarea de orientación y en la carta de servicios que le da sentido, las políticas pasivas que son propias de la Generalidad, como herramienta para concentrar, en un único espacio, todo el esfuerzo público para luchar contra el desempleo, la no inserción y, en definitiva, la pobreza acaecidas por la falta de acceso al mercado de trabajo, especialmente por parte de los colectivos más desfavorecidos”.