No comparecencia ante el Servicio Público de Empleo de un perceptor de la renta Activa de Inserción. Sanción. Aplicación de la LISOS y no de la normativa reguladora de dicha prestación (RD 1369/2006). Una breve nota a la sentencia del TS de 23 de abril, dictada en RCUD.

1. He tenido acceso a la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo el 23 de abril, de la que fue ponente el magistrado Jordi Agustí. Considero interesante efectuar una breve anotación de dicha resolución judicial (aún no publicada en el CENDOJ), ya que es la primera vez, al menos hasta donde mi conocimiento alcanza, en la que el alto tribunal se pronuncia sobre la aplicación de la sanción prevista en la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social (LISOS), y no de la contemplada en el Real Decreto 1369/2006 de 24 de noviembre que regulaprograma de la Renta Activa de Inserción, que cabe imponer a un perceptor de la RAI por no comparecer a una citación del Servicio Público de Empleo Estatal. El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “RCUD. Renta activa de inserción (RAI). Aplicación de la ley de infracciones y sanciones del orden social (LISOS) y no del Real Decreto 1369/2006, a los supuestos de pérdida de la prestación por incumplimiento de la obligación de comparecer ante el servicio público de empleo estatal”.

2. El supuesto litigioso encuentra su origen en la inasistencia del perceptor de la RAI a la oficina del SPEE para efectuar un “control de presencia”, siendo infructuosos los intentos posteriores de notificación de la citación mediante correo con acuse de recibo, procediéndose finalmente a dicha citación mediante edictos. El SPEE dictó resolución acordando excluir al perceptor del percibo de la RAI, y desestimó más adelante la reclamación previa efectuada contra la decisión administrativa. Es importante destacar, para situar correctamente el conflicto, que se trata de un perceptor de nacionalidad no española que poco antes de la resolución dictada por el SPEE había solicitado autorización para desplazarse al extranjero por un período no superior a quince días, que le fue concedida y con la posterior obligación (según los datos disponibles en la sentencia de instancia) “de presentarse en la Oficina del SEPE en el periodo máximo desde el primer día siguiente hábil al del cumplimiento de los 15 días desde la fecha en que se autorizó la salida al extranjero, es decir, el día 3-8-2011, personándose en dicha fecha cumpliendo con la obligación”.  El control de presencia se fijó para el día 22 de agosto.

Interpuesta demanda contra la resolución administrativa fue estimada parcialmente por el Juzgado de lo Social núm. 1 de Castellón por sentencia de 17 de junio de 2013, revocando la exclusión del demandante del programa de la RAI y fijando la suspensión por un mes en dicho programa. La sentencia fue confirmada en suplicación por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de laComunidad Valenciana, en sentencia de 4 de febrero de 2014, que es contra la que se interpuso Recurso de Casación para Unificación de Doctrina por la Abogacía del Estado, recurso que será desestimado en contra de criterio mantenido por el Ministerio Fiscal en su informe.

El litigio tiene una vertiente teórica doctrinal importante, en cuanto que se aborda la naturaleza jurídica de la RAI y su inclusión dentro del concepto de prestación pública por desempleo, con las consecuencias que se anudan, al dar una respuesta positiva el TSJ, confirmada  por el TS, de aplicación de la Ley General de Seguridad Social y de la LISOS, en concreto de la infracción y sanción a un perceptor de prestaciones por no comparecer a una citación del SPE, y no siendo de aplicación la normativa específicamente reguladora de la RAI, el citado RD 1369/2006 “que desarrolla la regulación legal y no puede oponerse a la misma, sin que quepa atribuirle el carácter de norma especial, sino integrada en la regulación de las prestaciones por desempleo y en su régimen sancionador”.

Para el TSJ la decisión de instancia fue acertada, debiendo interpretarse el RD 1369/2006, y más exactamente sus arts. 3.3 d) (“Los trabajadores, para su incorporación y mantenimiento en el programa, deberán cumplir las obligaciones que implique el compromiso de actividad y aquellas que se concretan en el plan personal de inserción laboral, así como las siguientes:… comparecer cuando sea previamente requerido ante el Servicio Público de Empleo Estatal o ante los servicios públicos de empleo”) y 9.1 b) (“Causarán baja definitiva en el programa los trabajadores en los que concurra alguno de los hechos siguientes: … No comparecer, previo requerimiento, ante el Servicio Público de Empleo Estatal o ante los servicios públicos de empleo…”) con arreglo a lo dispuesto en los arts. 24.3 a) (“Son infracciones leves … 3. En el caso de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, o de trabajadores por cuenta propia solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad:… a) No comparecer, previo requerimiento, ante los servicios públicos de empleo o las agencias de colocación cuando desarrollen actividades en el ámbito de la colaboración con aquellos, salvo causa justificada. …”) y 47.1 a) (“1. En el caso de los solicitantes y beneficiarios de pensiones o prestaciones de Seguridad Social, incluidas las de desempleo y la prestación por cese de actividad de los trabajadores autónomos, las infracciones se sancionarán: a) Las leves, con pérdida de la pensión o prestación durante un mes. En el caso de las prestaciones por desempleo de nivel contributivo o asistencial, las infracciones leves tipificadas en los apartados 2, 3 y 4 del artículo 24 se sancionarán conforme a la siguiente escala: 1.ª infracción. Pérdida de un mes de prestaciones. 2.ª infracción. Pérdida de tres meses de prestaciones. 3.ª infracción. Pérdida de seis meses de prestaciones. 4.ª infracción. Extinción de prestaciones”) de la LISOS. La sanción de un mes fue jurídicamente acertada al tratarse de la primera ocasión en que se producía el incumplimiento de comparecer, no pudiendo tal incumplimiento “dar lugar a una sanción más grave que la prevista para los demás beneficiarios de la prestación por desempleo”.  

3. El RCUD interpuesto por la Abogacía del Estado aportó como sentencia de contraste la dictada por el TSJ de Andalucía (sede Granada) de 13 de septiembre de 2012, que estimó el recurso de suplicación interpuesto por el SPEE contra la sentencia de instancia y ratificó la decisión administrativa de excluir al demandante de su condición de perceptor de la RAI  a consecuencia de no haber renovado su demanda en la forma y plazos previstos en el RD 1369/2006.

La tesis del TSJ andaluz es contraria a la defendida  por el TSJ valenciano, ya que el primero, que acoge la tesis del SPEE, considera que el programa de la RAI, si bien no se cuestiona que forma parte de la protección por desempleo, “tiene un carácter específico y diferenciado de las prestaciones de nivel contributivo y asistencial y se rige por normas especiales, dictándose el RD 1369/2006 de 24 de noviembre, que es la normativa específica aplicable al actor…”. La existencia de contradicción es clara e indubitada entre ambas sentencias, por lo que concurren los requisitos que el art. 219 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Social requiere para que puede interponerse el RCUD. No afecta a la posibilidad de interponer recurso y a su admisión, conocimiento y resolución por el TS, el hecho de que los supuestos que dieron origen a la exclusión de la prestación en cada caso no fueran idénticos (en la sentencia recurrida se trata de una incomparecencia en un control de presencia, mientras que en la sentencia de contraste la incomparecencia se produce en un supuesto de obligada renovación de la demanda), ya que, como bien razona el TS, “ambos supuestos (están) incluidos en el artículo 9.1.b) RD 1369/2006, e igualmente, ambos (son) incardinables, en su caso, en los artículos. 24.3.a) y 47.1.a) LISOS”.

4. Delimitados correctamente los términos del litigio sobre los que debe pronunciarse el alto tribunal, la aplicación de una u otra norma, de la LISOS (en relación con la LGSS) o del RD 1369/2006 según que se considere o no la RAI como una prestación de carácter específico, con normativa propia, y diferenciada de las prestaciones contributivas y asistenciales, la Sala afirma de entrada, y argumenta después de forma muy rigurosa y detallada su posición, que la respuesta correcta es la de la sentencia recurrida.

Para el TS, es importante subrayar que la RAI forma parte de la acción protectora por desempleo del régimen público de Seguridad Social, y que ello es así se desprende tanto de la LGSS, en concreto de su disposición final quinta (“4. Se habilita al Gobierno a regular dentro de la acción protectora por desempleo y con el régimen financiero y de gestión establecido en el capítulo V del Título III de esta Ley el establecimiento de una ayuda específica denominada Renta Activa de Inserción, dirigida a los desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral”) y del art. 206.2 que incluye el subsidio por desempleo dentro de la acción protectora por desempleo en el nivel asistencial, como del propio programa de la RAI regulado por el RD 1369/206, cuya introducción destaca que “La renta activa de inserción forma parte así de la acción protectora por desempleo del régimen público de Seguridad Social, si bien con carácter específico y diferenciado del nivel contributivo y asistencial, a los que se refiere el apartado 1 del artículo 206 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, pero a la que es de aplicación el apartado 2 del citado artículo 206, cuando establece que esa acción protectora comprenderá acciones específicas de formación, perfeccionamiento, orientación, reconversión o inserción profesional en favor de los trabajadores desempleados”, y también  de su art. 1 que dispone que la norma “tiene por objeto la regulación del programa al que se refiere el apartado 4 de la disposición final quinta del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, que permite establecer, dentro de la acción protectora por desempleo, una ayuda específica denominada renta activa de inserción, dirigida a los desempleados con especiales necesidades económicas y dificultad para encontrar empleo, a los que se refiere el artículo 2, que adquieran el compromiso de realizar actuaciones favorecedoras de su inserción laboral, al que se refiere el artículo 3”.

A partir  de este planteamiento previo, la Sala pasa revista a la normativa general aplicable en materia de obligaciones, infracciones y sanciones de los perceptores de prestaciones, esto es la LGSS, arts. 231 y 232 (remitiéndose este último a la LISOS) y la LISOS, arts. 2.2, 20.1 y 24.3. La aceptación de la tesis de la inclusión de la RAI como prestación incluida dentro de la protección por desempleo lleva a concluir que la normativa aplicable es justamente la ley general sancionadora en materia laboral y no la específicamente reguladora de la RAI, acudiendo en defensa de esta tesis al cumplimiento de los principios de legalidad y de tipicidad por parte de la Administración en los estrictos términos contemplados en los arts. 127 (“1. La potestad sancionadora de las Administraciones públicas, reconocida por la Constitución, se ejercerá cuando haya sido expresamente reconocida por una norma con rango de Ley, con aplicación del procedimiento previsto para su ejercicio y de acuerdo con lo establecido en este título…) y 129  (“1. Sólo constituyen infracciones administrativas las vulneraciones del ordenamiento jurídico previstas como tales infracciones por una Ley… 2. Únicamente por la comisión de infracciones administrativas podrán imponerse sanciones que, en todo caso, estarán delimitadas por la Ley. ..”)  de la Ley 30/1992  de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En conclusión, debe por ello aplicarse la normativa legal y no la reglamentaria, es decir ha de aplicarse el art. 47.1 de la LISOS, en relación el art. 24. 3 a), y suspender la prestación por período de un mes, no siendo de aplicación el art. 9.1 del RD 1369/2006 que prevé la exclusión del programa en un supuesto idéntico al contemplado en la LGSS y en la LISOS. Una buena noticia para los perceptores de la RAI, cuyos incumplimientos leves de las obligaciones impuestas por la normativa de aplicación deben ser sancionados  en los mismos términos que los realizados por los perceptores de prestaciones contributivas y (otras) asistenciales por desempleo.

Buena lectura de la sentencia.