La tramitación parlamentaria del proyecto de ley ordenadora del sistema la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Aprobación definitiva por el Senado (y IV).

1. El viernes 3 de julio finalizaba mi anterior entrada en el blog sobre la tramitación del proyecto de ley con estas palabras: “Concluyo estas notas cuando ya ha sido convocado el Pleno del Senado para los días 7 a 9 de este mes, estando en el orden del día la aprobación del proyecto de ley ordenadora de la ITSS. Si no hay cambio alguno, se acabó la tramitación parlamentaria y a esperar la publicación de la norma en el BOE. En caso contrario, poco probable, a esperar al trámite definitivo de aprobación por el Congreso. En cualquier caso, estaremos atentos a los argumentos de los portavoces de los distintos grupos parlamentarios en el Pleno del Senado para conocer su parecer global sobre el proyecto de ley, y si fuera conveniente para comentarlos y analizarlos”.

Era poco probable que se produjeran cambios en una semana, y en efecto así ha ocurrido. El Plenodel Senado aprobó ayer, 9 de julio, la ley ordenadora del sistema de la ITSS sin ningún cambio sobre el texto remitido por el Congreso de los Diputados, y más exactamente sobre el texto aprobado por la Comisión de Empleo y de Seguridad Social con competencia legislativa plena. Todos los grupos parlamentarios, a excepción lógicamente del popular, se abstuvieron en la votación, no por no estar de acuerdo en gran medida con el contenido del texto, sino por la falta de sensibilidad política del grupo popular en aceptar algunas enmiendas que a su parecer, y coincido con buena parte de ellas tal como he ido explicando en entradas anteriores, hubieran mejorado y enriquecido jurídicamente la nueva ley, al mismo tiempo que hubiera podido quedar mucho más claro en la norma que la tarea de la ITSS es velar por el cumplimiento de toda la normativa laboral y de Seguridad Social, con especial atención a la protección de aquellas personas, los trabajadores, que se encuentran en situación de desigualdad no sólo jurídica sino también real en el mundo actual del trabajo.

2. No puede decirse, pues, que este proyecto haya sido tramitado con la tranquilidad que hubiera requerido un debate sereno y riguroso en sede parlamentaria sobre cuál debe ser el futuro de la ITSS en un mundo laboral que está cambiando a pasos agigantados y que tiene poco que ver con el existente en 1997 cuando se aprobó la todavía vigente Ley 42/1997 de 14 de noviembre, pero esta crítica formal que realizo a la tramitación de esta norma puede extenderse a muchos más proyectos de ley, y desde luego no sólo en el ámbito laboral, que están siendo aprobados, o que serán aprobados antes de la finalización de la legislatura, a velocidad de fórmula 1 y sin apenas debate y discusión parlamentaria. Por ello, entiendo plenamente las críticas formuladas por el Senador de Entesa pel Progrés de Catalunya, Sr. Guillot, en el debate de ayer, que se manifestaba en los siguientes términos: “Considero que su tramitación en las Cortes no es la adecuada. Esta es una de las llamadas leyes garantistas, es una ley importante que afecta a derechos fundamentales. Hablamos y debatimos sobre los que tienen que velar por el cumplimiento de los derechos y deberes de los trabajadores y empresarios y por que se cumplan las leyes que regulan el mercado de trabajo y la Seguridad Social y sus prestaciones. En definitiva, es una ley que hubiera requerido más tiempo y más sosiego. En el Congreso se discutió en comisión legislativa plena y en el Senado por procedimiento de urgencia. Si esta ley hubiera merecido un veto habría sido por su tramitación, un veto que tuviera una única justificación. Así no se discuten y aprueban leyes tan importantes”.

3. En efecto, eldebate de ayer fue el primero en el que el proyecto de ley se debatió en Pleno y no en comisión, ya que tal como he explicado con anterioridad el texto fue aprobado en comisión en el Congreso. A mi parecer, el debate sirvió para que los grupos fijaran su posición respecto a cuáles han de ser las funciones de la ITSS y cuál debería de ser su estructura organizativa en la realidad territorial autonómica española y con el traspaso ya efectuado a dos Comunidades Autónomas (Cataluña y País Vasco). Bueno, quizás sería conveniente matizar que tal fijación fue realizada por algunos grupos, ya que otros se limitaron a la práctica lectura de las enmiendas mantenidas para el Pleno o simplemente a defender las bondades de la ley (y es obvio que en este último caso me refiero al grupo popular).

Quiero destacar, en esta última entrada de la tramitación parlamentaria del proyecto de ley de la ITSS, aquellos contenidos que me han parecido más relevantes de las intervenciones de los diferentes portavoces y de las explicaciones efectuadas en el turno de defensa, o rechazo de las enmiendas.

A) En la defensa de sus enmiendas, el portavoz del grupo mixto Sr. Iglesias Fernández insistió en la importancia de ampliar la definición y el objeto del sistema de la ITSS para que se ajustara plenamente a lo dispuesto en los Convenios núms. 81 y 129 de la OIT y que quedara recogido con mayor claridad en el texto finalmente aprobado la tarea inspectora de velar por el cumplimiento de toda la legislación y muy especialmente de velar por las actuaciones contraria a derecho por parte empresarial, “la persecución de los fraudes en el  ámbito laboral, tanto en la contratación como en la remuneración, con expresas menciones a los fraudes existentes en las modalidades de contratación de duración determinada como del impago de las horas extraordinarias”. En su intervención en el turno de portavoces insistió en que la actuación de la ITSS ha de ir dirigida a la protección de los trabajadores, de aquellas personas que se encuentran en una situación desigual en el mercado laboral ante el empleador, por lo que la ITSS “ha de orientar su actuación inspectora siendo consciente de esa realidad y siendo respetuoso con un marco normativo que pretende buscar una aproximación que supere en parte esa desigualdad al establecer una normativa laboral protectora de los derechos de los trabajadores”

Hago en este punto un inciso. Como en numerosas ocasiones se hace referencia, tanto en el texto aprobado como en las enmiendas presentadas tanto el Congreso como en el Senado, a los citados Convenios de la OIT, reproduzco ahora un precepto relevante del Convenio núm. 81 respecto a las funciones de la ITSS, aplicable también a las relaciones de trabajo en el sector de la agricultura que están contempladas en el Convenio núm. 129. El art. 3 dispone que 1. “El sistema de inspección estará encargado de: (a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo, salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás disposiciones afines, en la medida en que los inspectores del trabajo estén encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones; (b) facilitar información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales;  (c) poner en conocimiento de la autoridad competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos por las disposiciones legales existentes.

B) Regreso al debate parlamentario. Por la portavoz del grupo vasco, Sra. Martínez Muñoz se insistió en la necesidad de adecuar la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social (LISOS) al régimen competencial en materia laboral y su distribución, por lo que respecta al ejercicio de la potestad sancionadora, entre el Estado y las Comunidades Autónomas, poniendo de manifiesto que su enmienda, de la que realicé una explicación en la anterior entrada, “viene avalada por una sentencia del Tribunal Constitucional, concretamente la 104/2013 de 25 de abril, donde ya se reconoce la coexistencia de diferentes cuerpos de la Inspección Laboral”.

C) Por el grupo Entesa del Progrés de Cataluña, el senador socialista Sr Sabaté Borrás enfatizó la importancia de que el texto que se aprobara, y por ello habían mantenido vivas sus enmiendas, respetara plenamente las competencias transferidas a las Comunidades Autónomas, y por otra que quedara más claramente reflejado el ámbito de la actuación inspectora en materia laboral y de Seguridad Social. No obstante, en el turno de portavoces el senador reconoció que la disposición adicional octava del proyecto “avanza en el camino correcto” del respeto a las competencias de las comunidades autónomas “con funciones y servicios traspasados en esta materia”.

D) En el mismo grupo, el senador de ICV, Sr. Guillot Miravet, aprovechó su intervención, además de para formular la crítica antes expuesta, para valorar el aspecto positivo de que fuera una norma que contaba con un buen nivel de acuerdo y que había sido debatida, “trabajada”, tanto con las autonomías como con los agentes sociales, insistiendo en que el texto no invadía las competencias de las autonomías a las que ya ha sido transferida la inspección (recuerdo la disposición adicional octava) pero que en cualquier caso “en los puntos de conexión entre ambos marcos competenciales, estatal y autonómico, hay zonas difusas que habrá que ver y estar atento en su posterior desarrollo”. El senador Guillot, como ya lo había hecho el senador Iglesias, defendió la importancia de recoger con más claridad en el texto la función “fundamental” de la ITSS, en consonancia con lo dispuesto en los Convenios núms. 81 y 129 de la OIT, esto es, según su parecer “La vigilancia del cumplimiento de las normas del orden del social del derecho, que deberá llevarse a cabo con el objetivo de garantizar los derechos de los trabajadores y trabajadoras relativos a las condiciones de trabajo, a la prevención de riesgos laborales, a la Seguridad Social y protección social, a la formación profesional para el empleo y protección por desempleo y a la igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el empleo”, y más concretamente puso el acento en que la tarea más relevante de la ITSS debería ser hoy en España la vigilancia de la normativa en todo aquello que afecta a la precariedad laboral.

E) Por su parte, la senadora del grupo catalán CiU, Sr. Candini i Puig, defendió las enmiendas con pocas aportaciones o reflexiones añadidas, insistiendo en la necesidad de la identificación de los funcionarios de la ITSS, y enfatizando una vez más (y remito a mis críticas formuladas en anteriores entradas) que “para nosotros, los funcionarios del Cuerpo de Inspectores debe llevarse a cabo en aras de la seguridad jurídica y del derecho a la libertad y seguridad, en coherencia con lo expuesto en la enmienda realizada al artículo 13.1”. No está de más recordar, aunque se haya olvidado por la senadora y por su grupo, que no se presentó enmienda en el Senado al art. 13.1, sino solamente en el Congreso. Igualmente procedió a la lectura de la enmienda de creación de una nueva disposición adicional para que la nueva ley no afectara al cuerpo de subinspectores de seguridad y salud en el trabajo creado en la comunidad autónoma de Cataluña por la Ley 11/2010, enmienda que calificó como “la más importante” de las presentadas por su grupo, y que al igual que todas las demás fue rechazada por el grupo popular.

E) El debate en sesión plenaria sirvió al grupo socialista, tanto en la intervención en el turno de defensa de las enmiendas a cargo del Senador Sr. Varela Sánchez como en el posterior turno de portavoces a cargo del Sr. Martínez-Aldama Sáenz, para fijar su posición general sobre el proyecto y para reflexionar sobre aquello qué es, qué ha de ser, y para qué ha de servir, la ITSS.

Ya he dicho que todos los grupos están de acuerdo en las líneas generales y en la mayor parte del contenido de la norma, y de ahí que no se presentaran enmiendas a la totalidad, pero sigue habiendo discrepancias respecto a cuestiones concretas, y es ahí donde insistía el Senador Varela al afirmar que aun compartiendo el texto del preámbulo respecto a qué ha de ser la ITSS, su filosofía y las razones explicadas en dicho preámbulo “no están contempladas o lo están insuficientemente en el texto del proyecto” para ajustarse a aquello que debería contemplar la norma, en concreto estos tres objetivos: “un sistema integrado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como garante de los derechos de los trabajadores, como garante del sistema de protección social y como garante de la protección y la salud de los trabajadores”, “favorecer el ejercicio de las competencias autonómicas en un sistema integrado -y que se define así- de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, adecuadamente dotado de recursos tanto humanos como materiales, como económicos” y “reforzar la profesionalidad y la independencia de la actuación inspectora”. 

El debate político, y no meramente técnico, de la norma radica a mi parecer en dónde pone el acento cada grupo al justificar cuál ha de ser la actuación, y con qué líneas y pautas de actuación de la ITSS, y por ello me parece acertado que el grupo socialista afirmara con claridad que su objetivo era disponer de una ITSS “cuyo ámbito de actuación se centre fundamentalmente en el control de las condiciones de trabajo, en la precariedad laboral”, con un amplio elenco de incumplimiento de la normativa laboral por parte empresarial a la que debe estar muy atenta la ITSS y no meramente al control del fraude por parte de los trabajadores en materia de prestaciones de la Seguridad Social. Con rotundidad se afirmó que “La precariedad  laboral, la jornada, el trabajo a tiempo parcial, las horas extraordinarias, los descansos, los falsos autónomos, el fraude a la Seguridad Social  deben ser actuaciones de la inspección, que deben de estar protegidas y reguladas por la propia ley y que debe, posibilitar que los agentes inspectores tengan la mayor capacidad para actuar sobre las condiciones de trabajo o el incumplimiento de las condiciones de trabajo de nuestros trabajadores”.

En esta misma línea insistió el Senador Sr. Martínez-Aldama Sáenz al afirmar, tras criticar la nula sensibilidad del grupo popular a las enmiendas del grupo socialista, que la ley aprobada ayer “hubiera sido el vehículo ideal para perfeccionar aquellos mecanismos que nos permitan una mejor planificación de la lucha contra el fraude laboral”, y poner de manifiesto que buena parte de lo que ocurre en la actualidad en las relaciones laborales cotidianas guarda relación con la normativa laboral y de protección social aprobada desde 2012, “más de 20 cambios legales, más de 20, en el ámbito laboral, no para provocar más regulación todo lo contrario, para provocar más desregulación y, por consiguiente, más riesgos de fraude laboral y de fraude a la Seguridad Social..”.

G) En el turno de rechazo de las enmiendas presentadas la senadora del grupo popular Sra. Romero Bañón, mantuvo la negativa ya expresada en la Comisión de Empleo y Seguridad Social de la Cámara Alta, a aceptar alguna de las enmiendas presentadas, no sin dejar de reconocer (¿cómo premio de consolación?) “mi agradecimiento por su trabajo y el esfuerzo por la aportación de las mismas”, y manifestar con anterioridad la importancia decisiva de la ITSS en la contribución “.. al mantenimiento de los derechos de los trabajadores y al sostenimiento del sistema de protección social” (estoy seguro de que más de uno, y más de dos, inspectores, hubieran preferido que no se hubieran aprobado, o modificado, normas que han hecho bastante más difícil en los últimos años su tarea de velar adecuadamente por la protección de los trabajadores y por el cumplimiento de toda la normativa laboral y de Seguridad Social).

Resulta curioso, por decirlo de alguna manera, que tras ese canto a la actuación inspectora se rechacen enmiendas del grupo mixto (y también del socialista) que pretendían reflejas más expresamente esa actividad protectora de la ISS con el argumento de que su incorporación “iría en contra del principio de objetividad e imparcialidad de la inspección en el ejercicio de su función”.

Otro argumento que me llama poderosamente la atención es el de rechazo a las enmiendas que solicitaban la supresión del carácter vinculante de los criterios técnicos  por considerar que cuestionaban indebidamente la independencia de la actuación inspectora, porque según la senadora popular de no tener ese carácter vinculante “no se garantizaría de una manera homogénea la aplicación de la normativa social”. En fin, me quedo algo más tranquilo cuando el rechazo de las enmiendas que pedían la publicación de tales criterios técnicos, es decir que sean accesibles a la ciudadanía, se justifica porque esa transparencia “ya viene exigido por la ley de transparencia y de buen gobierno”. Ahora, sólo falta que se cumpla esa ley, porque al menos hasta mi conocimiento alcanza tales criterios técnicos sólo se publican en la página web de la ITSS cuando la autoridad laboral competente considera oportuno y conveniente, y así se afirma de manera expresa en la página web de la ITSS: “La Dirección General de la ITSS (como Autoridad Central) considera oportuno y conveniente ofrecer a todas las empresas y ciudadanos interesados, determinados Criterios Técnicos con el objetivo de informar sobre cuáles son las interpretaciones que realiza este órgano directivo, sobre determinadas cuestiones relativas a la normativa laboral en el ejercicio de sus funciones”. Aquello que no sabemos es por qué unos criterios son más importantes que otros a efectos de su publicación, pero en cualquier caso soy del parecer que deberían publicarse todos, ahora que tanto se predica la transparencia en las actuaciones de las Administraciones Públicas.

A modo de cierre de su intervención  la Sra. Romero Bañón destacó que estábamos en presencia de “un proyecto no político sino técnico, que tiene que estar al servicio de todas las Administraciones”, idea esta, la de carácter técnico y no político del proyecto, también recogida en alguna intervención de portavoces de otros grupos y que me suscita muchas dudas, dado que el carácter técnico de una norma no excluye casi nunca, y menos en el ámbito laboral, una opción determinada de política de derecho sobre cuáles han ser los objetivos perseguidos por aquella, y desde luego la actuación de la ITSS tiene mucho que ver, y se ve muy afectada, por el intenso proceso de cambio normativo producido en los últimos años y que ha provocado un debilitamiento de la posición del trabajador en el seno de la relación jurídica contractual individual y de debilitamiento de las organizaciones sindicales en el ámbito de las relaciones colectivas y señaladamente en el del derecho de negociación colectiva. En fin, la misma tesis, y con una llamada de atención a un futuro gobierno que no sea del mismo color político que el actual, se defendió por el portavoz del grupo popular Sr. Fernández Sánchez al concluir su intervención afirmando que “Creo que este es un buen proyecto de ley y que el Cuerpo de Inspectores puede salir reforzado en unos momentos de gran dificultad por el desempleo y las condiciones sociolaborales de este país, y estoy convencido de que será una ley muy buena que no debería reformarse porque hoy la hemos reformado en profundidad”.

4. Y colorín colorado, la tramitación del proyecto de ley ordenadora del sistema de la ITSS ha finalizado. Ahora tocar esperar, y no es poco, a su efectiva aplicación. Pero, más allá de una norma u otras, las tareas y funciones de la ITSS siguen estando muy vivas porque la vida laboral no se detiene durante la tramitación parlamentaria de una norma. Quizás sea muy optimista esperar que la nueva norma puede contribuir a un reforzamiento de la actuación contra el incumplimiento de toda la normativa laboral y de Seguridad Social, pero tampoco creo que cierre la puerta a esa posibilidad con un gobierno y un parlamento más sensible a la protección, verdadera, de las personas que se encuentran en situación de desigualdad en el mercado de trabajo y que requieren especialmente de dicha protección.

Mientras tanto, buena lectura de la nueva ley cuando sea publicada en el Boletín Oficial del Estado.