1. El viernes 3 de
julio finalizaba mi anterior entrada en el blog sobre la tramitación del
proyecto de ley con estas palabras: “Concluyo estas notas cuando ya ha sido
convocado el Pleno del Senado para los días 7 a 9 de este mes, estando en el
orden del día la aprobación del proyecto de ley ordenadora de la ITSS. Si no
hay cambio alguno, se acabó la tramitación parlamentaria y a esperar la
publicación de la norma en el BOE. En caso contrario, poco probable, a esperar
al trámite definitivo de aprobación por el Congreso. En cualquier caso,
estaremos atentos a los argumentos de los portavoces de los distintos grupos
parlamentarios en el Pleno del Senado para conocer su parecer global sobre el
proyecto de ley, y si fuera conveniente para comentarlos y analizarlos”.
Era poco probable
que se produjeran cambios en una semana, y en efecto así ha ocurrido. El Plenodel Senado aprobó ayer, 9 de julio, la ley ordenadora del sistema de la ITSS
sin ningún cambio sobre el texto remitido por el Congreso de los Diputados, y
más exactamente sobre el texto aprobado por la Comisión de Empleo y de
Seguridad Social con competencia legislativa plena. Todos los grupos
parlamentarios, a excepción lógicamente del popular, se abstuvieron en la
votación, no por no estar de acuerdo en gran medida con el contenido del texto,
sino por la falta de sensibilidad política del grupo popular en aceptar algunas
enmiendas que a su parecer, y coincido con buena parte de ellas tal como he ido
explicando en entradas anteriores, hubieran mejorado y enriquecido
jurídicamente la nueva ley, al mismo tiempo que hubiera podido quedar mucho más
claro en la norma que la tarea de la ITSS es velar por el cumplimiento de toda
la normativa laboral y de Seguridad Social, con especial atención a la
protección de aquellas personas, los trabajadores, que se encuentran en
situación de desigualdad no sólo jurídica sino también real en el mundo actual
del trabajo.
2. No puede
decirse, pues, que este proyecto haya sido tramitado con la tranquilidad que
hubiera requerido un debate sereno y riguroso en sede parlamentaria sobre cuál
debe ser el futuro de la ITSS en un mundo laboral que está cambiando a pasos
agigantados y que tiene poco que ver con el existente en 1997 cuando se aprobó
la todavía vigente Ley 42/1997 de 14 de noviembre, pero esta crítica formal que
realizo a la tramitación de esta norma puede extenderse a muchos más proyectos
de ley, y desde luego no sólo en el ámbito laboral, que están siendo aprobados,
o que serán aprobados antes de la finalización de la legislatura, a velocidad
de fórmula 1 y sin apenas debate y discusión parlamentaria. Por ello, entiendo
plenamente las críticas formuladas por el Senador de Entesa pel Progrés de Catalunya,
Sr. Guillot, en el debate de ayer, que se manifestaba en los siguientes
términos: “Considero que su tramitación en las Cortes no es la adecuada. Esta
es una de las llamadas leyes garantistas, es una ley importante que afecta a
derechos fundamentales. Hablamos y debatimos sobre los que tienen que velar por
el cumplimiento de los derechos y deberes de los trabajadores y empresarios y
por que se cumplan las leyes que regulan el mercado de trabajo y la Seguridad
Social y sus prestaciones. En definitiva, es una ley que hubiera requerido más
tiempo y más sosiego. En el Congreso se discutió en comisión legislativa plena
y en el Senado por procedimiento de urgencia. Si esta ley hubiera merecido un
veto habría sido por su tramitación, un veto que tuviera una única
justificación. Así no se discuten y aprueban leyes tan importantes”.
3. En efecto, eldebate de ayer fue el primero en el que el proyecto de ley se debatió en Pleno
y no en comisión, ya que tal como he explicado con anterioridad el texto fue
aprobado en comisión en el Congreso. A mi parecer, el debate sirvió para que
los grupos fijaran su posición respecto a cuáles han de ser las funciones de la
ITSS y cuál debería de ser su estructura organizativa en la realidad
territorial autonómica española y con el traspaso ya efectuado a dos Comunidades
Autónomas (Cataluña y País Vasco). Bueno, quizás sería conveniente matizar que
tal fijación fue realizada por algunos grupos, ya que otros se limitaron a la
práctica lectura de las enmiendas mantenidas para el Pleno o simplemente a
defender las bondades de la ley (y es obvio que en este último caso me refiero
al grupo popular).
Quiero destacar,
en esta última entrada de la tramitación parlamentaria del proyecto de ley de
la ITSS, aquellos contenidos que me han parecido más relevantes de las
intervenciones de los diferentes portavoces y de las explicaciones efectuadas
en el turno de defensa, o rechazo de las enmiendas.
A) En la defensa
de sus enmiendas, el portavoz del grupo mixto Sr. Iglesias Fernández insistió
en la importancia de ampliar la definición y el objeto del sistema de la ITSS
para que se ajustara plenamente a lo dispuesto en los Convenios núms. 81 y 129
de la OIT y que quedara recogido con mayor claridad en el texto finalmente
aprobado la tarea inspectora de velar por el cumplimiento de toda la
legislación y muy especialmente de velar por las actuaciones contraria a
derecho por parte empresarial, “la persecución de los fraudes en el ámbito laboral, tanto en la contratación como
en la remuneración, con expresas menciones a los fraudes existentes en las
modalidades de contratación de duración determinada como del impago de las
horas extraordinarias”. En su intervención en el turno de portavoces insistió
en que la actuación de la ITSS ha de ir dirigida a la protección de los
trabajadores, de aquellas personas que se encuentran en una situación desigual
en el mercado laboral ante el empleador, por lo que la ITSS “ha de orientar su
actuación inspectora siendo consciente de esa realidad y siendo respetuoso con
un marco normativo que pretende buscar una aproximación que supere en parte esa
desigualdad al establecer una normativa laboral protectora de los derechos de
los trabajadores”
Hago en este punto
un inciso. Como en numerosas ocasiones se hace referencia, tanto en el texto
aprobado como en las enmiendas presentadas tanto el Congreso como en el Senado,
a los citados Convenios de la OIT, reproduzco ahora un precepto relevante del
Convenio núm. 81 respecto a las funciones de la ITSS, aplicable también a las
relaciones de trabajo en el sector de la agricultura que están contempladas en
el Convenio núm. 129. El art. 3 dispone que 1. “El sistema de inspección estará
encargado de: (a) velar por el cumplimiento de las disposiciones legales
relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores en
el ejercicio de su profesión, tales como las disposiciones sobre horas de trabajo,
salarios, seguridad, higiene y bienestar, empleo de menores y demás
disposiciones afines, en la medida en que los inspectores del trabajo estén
encargados de velar por el cumplimiento de dichas disposiciones; (b) facilitar
información técnica y asesorar a los empleadores y a los trabajadores sobre la
manera más efectiva de cumplir las disposiciones legales; (c) poner en conocimiento de la autoridad
competente las deficiencias o los abusos que no estén específicamente cubiertos
por las disposiciones legales existentes.
B) Regreso al
debate parlamentario. Por la portavoz del grupo vasco, Sra. Martínez Muñoz se
insistió en la necesidad de adecuar la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el
Orden Social (LISOS) al régimen competencial en materia laboral y su
distribución, por lo que respecta al ejercicio de la potestad sancionadora,
entre el Estado y las Comunidades Autónomas, poniendo de manifiesto que su
enmienda, de la que realicé una explicación en la anterior entrada, “viene
avalada por una sentencia del Tribunal Constitucional, concretamente la
104/2013 de 25 de abril, donde ya se reconoce la coexistencia de diferentes
cuerpos de la Inspección Laboral”.
C) Por el grupo
Entesa del Progrés de Cataluña, el senador socialista Sr Sabaté Borrás enfatizó
la importancia de que el texto que se aprobara, y por ello habían mantenido
vivas sus enmiendas, respetara plenamente las competencias transferidas a las
Comunidades Autónomas, y por otra que quedara más claramente reflejado el
ámbito de la actuación inspectora en materia laboral y de Seguridad Social. No
obstante, en el turno de portavoces el senador reconoció que la disposición
adicional octava del proyecto “avanza en el camino correcto” del respeto a las
competencias de las comunidades autónomas “con funciones y servicios
traspasados en esta materia”.
D) En el mismo
grupo, el senador de ICV, Sr. Guillot Miravet, aprovechó su intervención,
además de para formular la crítica antes expuesta, para valorar el aspecto
positivo de que fuera una norma que contaba con un buen nivel de acuerdo y que había
sido debatida, “trabajada”, tanto con las autonomías como con los agentes
sociales, insistiendo en que el texto no invadía las competencias de las
autonomías a las que ya ha sido transferida la inspección (recuerdo la
disposición adicional octava) pero que en cualquier caso “en los puntos de
conexión entre ambos marcos competenciales, estatal y autonómico, hay zonas
difusas que habrá que ver y estar atento en su posterior desarrollo”. El senador
Guillot, como ya lo había hecho el senador Iglesias, defendió la importancia de
recoger con más claridad en el texto la función “fundamental” de la ITSS, en
consonancia con lo dispuesto en los Convenios núms. 81 y 129 de la OIT, esto
es, según su parecer “La vigilancia del cumplimiento de las normas del orden
del social del derecho, que deberá llevarse a cabo con el objetivo de
garantizar los derechos de los trabajadores y trabajadoras relativos a las condiciones
de trabajo, a la prevención de riesgos laborales, a la Seguridad Social y
protección social, a la formación profesional para el empleo y protección por
desempleo y a la igualdad de trato y oportunidades y no discriminación en el
empleo”, y más concretamente puso el acento en que la tarea más relevante de la
ITSS debería ser hoy en España la vigilancia de la normativa en todo aquello
que afecta a la precariedad laboral.
E) Por su parte,
la senadora del grupo catalán CiU, Sr. Candini i Puig, defendió las enmiendas con
pocas aportaciones o reflexiones añadidas, insistiendo en la necesidad de la
identificación de los funcionarios de la ITSS, y enfatizando una vez más (y
remito a mis críticas formuladas en anteriores entradas) que “para nosotros,
los funcionarios del Cuerpo de Inspectores debe llevarse a cabo en aras de la
seguridad jurídica y del derecho a la libertad y seguridad, en coherencia con
lo expuesto en la enmienda realizada al artículo 13.1”. No está de más
recordar, aunque se haya olvidado por la senadora y por su grupo, que no se
presentó enmienda en el Senado al art. 13.1, sino solamente en el Congreso. Igualmente
procedió a la lectura de la enmienda de creación de una nueva disposición
adicional para que la nueva ley no afectara al cuerpo de subinspectores de
seguridad y salud en el trabajo creado en la comunidad autónoma de Cataluña por
la Ley 11/2010, enmienda que calificó como “la más importante” de las
presentadas por su grupo, y que al igual que todas las demás fue rechazada por
el grupo popular.
E) El debate en
sesión plenaria sirvió al grupo socialista, tanto en la intervención en el
turno de defensa de las enmiendas a cargo del Senador Sr. Varela Sánchez como
en el posterior turno de portavoces a cargo del Sr. Martínez-Aldama Sáenz, para
fijar su posición general sobre el proyecto y para reflexionar sobre aquello
qué es, qué ha de ser, y para qué ha de servir, la ITSS.
Ya he dicho que
todos los grupos están de acuerdo en las líneas generales y en la mayor parte
del contenido de la norma, y de ahí que no se presentaran enmiendas a la
totalidad, pero sigue habiendo discrepancias respecto a cuestiones concretas, y
es ahí donde insistía el Senador Varela al afirmar que aun compartiendo el
texto del preámbulo respecto a qué ha de ser la ITSS, su filosofía y las
razones explicadas en dicho preámbulo “no están contempladas o lo están
insuficientemente en el texto del proyecto” para ajustarse a aquello que
debería contemplar la norma, en concreto estos tres objetivos: “un sistema
integrado de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como garante de los
derechos de los trabajadores, como garante del sistema de protección social y
como garante de la protección y la salud de los trabajadores”, “favorecer el
ejercicio de las competencias autonómicas en un sistema integrado -y que se
define así- de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, adecuadamente
dotado de recursos tanto humanos como materiales, como económicos” y “reforzar
la profesionalidad y la independencia de la actuación inspectora”.
El debate
político, y no meramente técnico, de la norma radica a mi parecer en dónde pone
el acento cada grupo al justificar cuál ha de ser la actuación, y con qué
líneas y pautas de actuación de la ITSS, y por ello me parece acertado que el
grupo socialista afirmara con claridad que su objetivo era disponer de una ITSS
“cuyo ámbito de actuación se centre fundamentalmente en el control de las
condiciones de trabajo, en la precariedad laboral”, con un amplio elenco de
incumplimiento de la normativa laboral por parte empresarial a la que debe estar
muy atenta la ITSS y no meramente al control del fraude por parte de los
trabajadores en materia de prestaciones de la Seguridad Social. Con rotundidad
se afirmó que “La precariedad laboral,
la jornada, el trabajo a tiempo parcial, las horas extraordinarias, los
descansos, los falsos autónomos, el fraude a la Seguridad Social deben ser actuaciones de la inspección, que
deben de estar protegidas y reguladas por la propia ley y que debe, posibilitar
que los agentes inspectores tengan la mayor capacidad para actuar sobre las
condiciones de trabajo o el incumplimiento de las condiciones de trabajo de
nuestros trabajadores”.
En esta misma línea
insistió el Senador Sr. Martínez-Aldama Sáenz al afirmar, tras criticar la nula
sensibilidad del grupo popular a las enmiendas del grupo socialista, que la ley
aprobada ayer “hubiera sido el vehículo ideal para perfeccionar aquellos
mecanismos que nos permitan una mejor planificación de la lucha contra el
fraude laboral”, y poner de manifiesto que buena parte de lo que ocurre en la
actualidad en las relaciones laborales cotidianas guarda relación con la
normativa laboral y de protección social aprobada desde 2012, “más de 20
cambios legales, más de 20, en el ámbito laboral, no para provocar más
regulación todo lo contrario, para provocar más desregulación y, por
consiguiente, más riesgos de fraude laboral y de fraude a la Seguridad Social..”.
G) En el turno de
rechazo de las enmiendas presentadas la senadora del grupo popular Sra. Romero
Bañón, mantuvo la negativa ya expresada en la Comisión de Empleo y Seguridad
Social de la Cámara Alta, a aceptar alguna de las enmiendas presentadas, no sin
dejar de reconocer (¿cómo premio de consolación?) “mi agradecimiento por su
trabajo y el esfuerzo por la aportación de las mismas”, y manifestar con
anterioridad la importancia decisiva de la ITSS en la contribución “.. al
mantenimiento de los derechos de los trabajadores y al sostenimiento del
sistema de protección social” (estoy seguro de que más de uno, y más de dos,
inspectores, hubieran preferido que no se hubieran aprobado, o modificado,
normas que han hecho bastante más difícil en los últimos años su tarea de velar
adecuadamente por la protección de los trabajadores y por el cumplimiento de
toda la normativa laboral y de Seguridad Social).
Resulta curioso,
por decirlo de alguna manera, que tras ese canto a la actuación inspectora se
rechacen enmiendas del grupo mixto (y también del socialista) que pretendían
reflejas más expresamente esa actividad protectora de la ISS con el argumento
de que su incorporación “iría en contra del principio de objetividad e
imparcialidad de la inspección en el ejercicio de su función”.
Otro argumento que
me llama poderosamente la atención es el de rechazo a las enmiendas que
solicitaban la supresión del carácter vinculante de los criterios técnicos por considerar que cuestionaban indebidamente
la independencia de la actuación inspectora, porque según la senadora popular
de no tener ese carácter vinculante “no se garantizaría de una manera homogénea
la aplicación de la normativa social”. En fin, me quedo algo más tranquilo
cuando el rechazo de las enmiendas que pedían la publicación de tales criterios
técnicos, es decir que sean accesibles a la ciudadanía, se justifica porque esa
transparencia “ya viene exigido por la ley de transparencia y de buen gobierno”.
Ahora, sólo falta que se cumpla esa ley, porque al menos hasta mi conocimiento
alcanza tales criterios técnicos sólo se publican en la página web de la ITSS cuando
la autoridad laboral competente considera oportuno y conveniente, y así se
afirma de manera expresa en la página web de la ITSS: “La Dirección General de
la ITSS (como Autoridad Central) considera oportuno y conveniente ofrecer a
todas las empresas y ciudadanos interesados, determinados Criterios Técnicos
con el objetivo de informar sobre cuáles son las interpretaciones que realiza
este órgano directivo, sobre determinadas cuestiones relativas a la normativa
laboral en el ejercicio de sus funciones”. Aquello que no sabemos es por qué
unos criterios son más importantes que otros a efectos de su publicación, pero
en cualquier caso soy del parecer que deberían publicarse todos, ahora que
tanto se predica la transparencia en las actuaciones de las Administraciones
Públicas.
A modo de cierre
de su intervención la Sra. Romero Bañón
destacó que estábamos en presencia de “un proyecto no político sino técnico,
que tiene que estar al servicio de todas las Administraciones”, idea esta, la
de carácter técnico y no político del proyecto, también recogida en alguna
intervención de portavoces de otros grupos y que me suscita muchas dudas, dado
que el carácter técnico de una norma no excluye casi nunca, y menos en el ámbito
laboral, una opción determinada de política de derecho sobre cuáles han ser los
objetivos perseguidos por aquella, y desde luego la actuación de la ITSS tiene
mucho que ver, y se ve muy afectada, por el intenso proceso de cambio normativo
producido en los últimos años y que ha provocado un debilitamiento de la
posición del trabajador en el seno de la relación jurídica contractual
individual y de debilitamiento de las organizaciones sindicales en el ámbito de
las relaciones colectivas y señaladamente en el del derecho de negociación colectiva.
En fin, la misma tesis, y con una llamada de atención a un futuro gobierno que
no sea del mismo color político que el actual, se defendió por el portavoz del
grupo popular Sr. Fernández Sánchez al concluir su intervención afirmando que “Creo
que este es un buen proyecto de ley y que el Cuerpo de Inspectores puede salir
reforzado en unos momentos de gran dificultad por el desempleo y las
condiciones sociolaborales de este país, y estoy convencido de que será una ley
muy buena que no debería reformarse porque hoy la hemos reformado en
profundidad”.
4. Y colorín
colorado, la tramitación del proyecto de ley ordenadora del sistema de la ITSS
ha finalizado. Ahora tocar esperar, y no es poco, a su efectiva aplicación. Pero,
más allá de una norma u otras, las tareas y funciones de la ITSS siguen estando
muy vivas porque la vida laboral no se detiene durante la tramitación
parlamentaria de una norma. Quizás sea muy optimista esperar que la nueva norma
puede contribuir a un reforzamiento de la actuación contra el incumplimiento de
toda la normativa laboral y de Seguridad Social, pero tampoco creo que cierre
la puerta a esa posibilidad con un gobierno y un parlamento más sensible a la protección,
verdadera, de las personas que se encuentran en situación de desigualdad en el
mercado de trabajo y que requieren especialmente de dicha protección.
Mientras tanto,
buena lectura de la nueva ley cuando sea publicada en el Boletín Oficial del
Estado.
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