Sobre la aplicación de la Directiva UE de 1999 relativa a la contratación de duración determinada a los trabajadores con contratos indefinidos no fijos en las Administraciones Públicas españolas. Una nota al auto del TJUE de 11 de diciembre de 2014.

1. El mes de marzo de 2014 se publicó el primer número del Boletín de actualidadjurídica sindical, editado por la Fundación Cipriano Garcia-CERES de CC OO de Cataluña. Tal como se explica en el número 1 “és un nou servei de documentació del CERES que presenta, valora i dóna accés a una selecció qualitativa d’informacions d’interès jurídic i sindical. El document s’estructura en els apartats següents: Estudis Jurídics, Estudis d’Interès Sindical, Jurisprudència, Laudes Arbitrals, Jornades i Seminaris, Legislació Social, Convenis Col·lectius i Enllaços”.   

Al cumplirse el primer año de su vida pública, no cabe sino felicitar efusivamente a quienes tuvieron la idea de poner en marcha en Boletín, dada la amplitud y la calidad de los materiales publicados (en catalán y castellano), ya se trate de artículos doctrinales, de sentencias o de reflexiones sindicales, y destacando especialmente el poder disponer de acceso a recientes sentencias (muchas de ellas dictadas en litigios en los que ha participado el gabinete de estudios jurídico de la central sindical) aún no publicadas en las bases de datos oficiales. Cabe concretar ahora esta felicitación en los miembros de su Consejo de Dirección: Alfons Labrador, Juan Manuel Tapia, Jesús Martínez, David Monsergas i Antònia Garcia.

2. Hace pocos días recibí el Boletín núm. 12, correspondiente al mes de marzo deeste año, en el que se encuentra un importante Auto dictado por el Tribunal deJusticia de la Unión Europea el 11 de diciembre de 2014, en el que el TJUE resuelve sobre una cuestión prejudicial planteada por el Juzgado de lo Socialnúm. 1 de Granada, mediante auto de 7 de febrero de 2014, que versaba “sobre la interpretación del Acuerdo marco sobre el trabajo de duración determinada, celebrado el 18 de marzo de 1999 (en lo sucesivo, «Acuerdo marco»), que figura en el anexo a la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999,relativa al Acuerdo marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo deduración determinada”, y más concretamente sobre su aplicación, y en qué términos en su caso, a los trabajadores que prestan sus servicios para las Administraciones Públicas españolas con contratos indefinidos no fijos. Junto al auto del TJUE, que no había tenido oportunidad de leer con anterioridad (si bien tras una búsqueda en las redes sociales lo he encontrado publicado tanto en la web de la Unión Europea como en alguna otra de la Administración Local), se publica el informe elaborado por el Gabinete de Estudios de CC OO sobre el mismo.

La lectura del auto del TJUE, y también del dictado por el JS para plantear la petición de decisión prejudicial al amparo del art. 267 del Tratado defuncionamiento de la Unión Europea, me han animado a redactar esta nota sobre el contenido del primero, ya que se trata de una cuestión que cada vez está adquiriendo más relevancia tanto en la práctica como en sede jurídica por la cambiante jurisprudencia del Tribunal Supremo, jurisprudencia que ha merecido una cuidada atención por el profesor Ignasi Bertrán de Heredia, en cuyo muy interesante blog se ha publicado recientemente una selección de sentencias “sobrela evolución de la “amortización simple” de indefinidos no fijos e interinospor vacante”. Como saben los lectores y lectoras del blog, la cuestión también ha merecido atención por mi parte en anteriores entradas del blog a las que ahora me remito.

3. ¿Cuáles son las cuestiones que plantea el JS de Granada? Son las siguientes:

“CUESTIÓN PRIMERA: ¿El trabajador indefinido no fijo tal y como está configurado legal y jurisprudencialmente, es conforme a la definición de la Directiva 1999/70/CE un trabajador con contrato de duración determinada?

CUESTIÓN SEGUNDA: ¿Es compatible con el Derecho comunitario una interpretación y aplicación del Derecho nacional por parte del juez nacional, según la cual cuando se trata de contratos de trabajo de duración determinada fraudulentos en el sector público transformados en indefinidos no fijos, la Administración puede cubrir o amortizar la plaza unilateralmente sin abono de ninguna indemnización al trabajador y sin que estén previstas otras medidas que limiten el uso abusivo de la contratación temporal?

CUESTIÓN TERCERA: ¿Sería compatible con el Derecho comunitario la misma actuación de la Administración si al acordar la cobertura o amortización procediera al abono de la indemnización prevista para la extinción de los contratos temporales regularmente celebrados?

CUESTIÓN CUARTA: ¿Sería compatible con el Derecho comunitario la misma actuación de la Administración si para acordar la cobertura o amortización debiera acudir a los procedimientos y causas previstos para los despidos por causas objetivas con abono de la misma indemnización?”.

La petición de decisión prejudicial se plantea en el marco de un litigio del que debió conocer el JS entre una trabajadora contratada inicialmente con un contrato de duración determinada y que posteriormente pasaría a la condición de trabajadora con contrato indefinido no fijo, tras dictarse resolución judicial que estimaba la  petición de la trabajadora por no concurrir las causas que justificaban la existencia de un contrato temporal.

El conflicto se plantea más adelante cuando el Ayuntamiento decide extinguir el contrato de trabajo de la trabajadora, y de ello se da debida cuenta en el auto en los siguientes términos: “En fecha 17 de diciembre de 2012, el Ayuntamiento de ...  aprueba una modificación de la relación de puestos de trabajo existentes en esa entidad local, suprimiendo algunos de ellos, entre los cuales se encuentra el de la demandante Dª.... Ello es consecuencia del cierre de la radio local y de la reducción de personal en el periódico municipal. 4. Por comunicación del día 18 de diciembre, se informa a la demandante que causaría baja como trabajadora del Ayuntamiento con efectos del día 31 de diciembre de 2012 al haberse amortizado su puesto de trabajo. La entidad demandada no contempla el pago de cantidad alguna a la trabajadora en concepto de indemnización de cualquier tipo derivada de la extinción de la relación. 5. El día 5 de febrero de 2013 se presentó demanda ante el Juzgado Decano de Granada por la que la demandante reclamaba contra el despido acordado solicitando la declaración de improcedencia del mismo...”.

Razona el juzgador, y es muy importante recordar que el auto es de fecha anterior al cambio de doctrina jurisprudencial del TS operada por la sentencia de 18 de junio de 2014, que  “5. En el ordenamiento español parece por tanto no existir ninguna norma que evite el uso abusivo o fraudulento de la contratación temporal por parte de las Administraciones Públicas. Independientemente de cuál sea la vía por la cual un trabajador adquiera la condición en la Administración de personal laboral indefinido no fijo, por aplicación de la DA 15ª del Estatuto de los Trabajadores o de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo, cabe la extinción no indemnizada del contrato por una decisión exclusiva de la propia Administración, que no sufre consecuencia negativa alguna y queda libre para efectuar una nueva contratación irregular, pues en el caso de que haya declaración de fraude por los Tribunales, le basta con acordar la amortización de la plaza para romper su vínculo de nuevo con el trabajador. La conversión del contrato en indefinido no fijo, no es una medida eficaz conforme a la Directiva para evitar la contratación fraudulenta”.

4. El TJUE analiza en primer el marco jurídico comunitario y el español, para pasar después a responder a las cuestiones prejudiciales, resolviendo el litigo mediante Auto al amparo de la posibilidad que ofrece el art. 99 de su Reglamento de Procedimiento, esto es “cuando la respuesta a una cuestión prejudicial pueda deducirse claramente de la jurisprudencia o cuando la respuesta a tal cuestión no suscite ninguna duda razonable”.

A) EL TJUE rechaza en primer lugar las alegaciones de la Comisión Europea sobre la falta de cobertura jurídica comunitaria de las cuestiones planteadas por el JS y del carácter meramente hipotético de la tercera y cuarta cuestión por considerar la CE que “dado que el ordenamiento español no contempla el resarcimiento del trabajador indefinido no fijo en el sentido de dicho Derecho, en circunstancias como las del litigio principal no procede pronunciarse sobre estas cuestiones prejudiciales”.

El rechazo deriva en primer lugar del hecho de que el JS plantea cuestiones que, si bien no contienen mención expresa a la normativa europea, sí tratan directamente sobre el concepto de trabajador con contrato de duración determinada (cláusula 3.1 del Acuerdo Marco) y las sanciones a establecer para sancionar el uso abusivo de la contratación temporal (cláusula 5.1), y de ahí que considere que dispone de información suficiente para poder responder a las cuestiones planteadas, aplicando su doctrina de la sentencia Huet (C-255/11), es decir que “...ante cuestiones formuladas de forma imprecisa, el Tribunal de Justicia se reserva la facultad de deducir de la totalidad de los elementos proporcionados por el órgano jurisdiccional nacional y de los autos del litigio principal los elementos de Derecho de la Unión que precisan una interpretación, habida cuenta del objeto del litigio”.  

Por lo demás, y a la vista del contenido del auto del JS, el TJUE entiende que las cuestiones tercera y cuarta no tienen un contenido meramente hipotético y que por ello debe entrar a conocer de las mismas. No estamos, insisto, ante cuestiones de naturaleza hipotética como sostenía la CE, ya que se debate sobre el derecho de la trabajadora a percibir, o no, una indemnización (20 días de salario por año de servicio, con un máximo de 12 mensualidades, la cantidad que la empresa debe abonar en caso de una extinción por causas objetivas) como consecuencia de la extinción de la relación laboral, con alegación por aquella de que en caso de no percibirla su extinción sería tratada de peor condición, en el plano económico, que la de un trabajador con contrato de duración determinada.

Pues bien, el TJUE entrará a conocer de estas cuestiones nada hipotéticas, argumentando previamente que “procede señalar que, aunque la normativa española, tal y como la expone el juzgado remitente, no prevé indemnización alguna para un trabajador indefinido no fijo, en el sentido de dicha normativa, en circunstancias como las del litigio principal, ningún documento presentado al Tribunal de Justicia permite excluir que en virtud de su Derecho interno, el juzgado remitente pueda —lo que, no obstante, le corresponde comprobar— estimar la pretensión de la demandante en el litigio principal de que se le abone una indemnización por daños y perjuicios”, y de ahí que para el TJUE “no parece manifiesto que la interpretación del Derecho de la Unión que solicita el juzgado remitente mediante sus cuestiones tercera y cuarta no sea útil para resolver el litigio principal. Por lo tanto, no se puede considerar que estas cuestiones sean de naturaleza hipotética”.  

B) Desestimadas las alegaciones formales de inadmisibilidad de la petición, o de no resolución sobre cuestiones puramente hipotéticas, el TJUE entra en el fondo del asunto.

a) La primera cuestión es sin duda la más relevante a mi parecer, y versa en síntesis sobre la inclusión, o no, de los trabajadores con contratos indefinidos no fijos, en el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco, ya que en caso afirmativo deberán preverse por el legislador las medidas oportunas para evitar la utilización abusiva de sucesivos contratos de duración determinada en el seno de las Administraciones Públicas.

Pues bien, el TJUE es claro y contundente al respecto, en estricta aplicación de la doctrina contenida en anteriores sentencias en las que ha debido pronunciarse sobre la aplicación de la Directiva de 1999 y del Acuerdo marco, recordando que ambos, con carácter general, “se aplican a todos los trabajadores cuyas prestaciones sean retribuidas en el marco de una relación laboral de duración determinada que los vincule a su empleador”. Esa vinculación, y no ha sido objeto de debate en el juicio en el JS, existe claramente en el caso analizado como se desprende de todos los datos aportados, con la formalización de dos contratos de duración determinada y la posterior conversión de la relación laboral “en una «relación laboral de carácter indefinido no fijo», con arreglo a la normativa nacional”. O dicho de otra forma, no importa la denominación del contrato sino la existencia de relaciones temporales previas que han llevado, por incumplimiento de la normativa legal del Estado, a su conversión; por decirlo con las propias palabras del auto del TJUE,  “carece de importancia a este respecto que el contrato de trabajo se denomine tras su conversión «contrato indefinido no fijo», dado que, como se desprende del auto de remisión, tal conversión es una sanción por el recurso abusivo a sucesivos contratos de trabajo de duración determinada y no modifica la propia naturaleza de estos contratos”. En definitiva, la trabajadora que presta sus servicios para una Administración Pública en los términos que lo hace la del ayuntamiento granadino “está incluida en el ámbito de aplicación del Acuerdo Marco”.  

b) Resuelta la primera cuestión, el TJUE se pronuncia sobre la segunda, que versa sobre la conformidad a la normativa europea de una normativa interna, como se alega que es la española (el auto es de febrero de 2014, insisto) que no prevé medidas tendentes a evitar la utilización abusiva de la contratación temporal, en la medida en que una relación laboral indefinida no fija “puede extinguirse por decisión unilateral del empleador de proveer o amortizar la plaza del trabajador de que se trata, sin abonarle indemnización alguna, dado que no existe ninguna otra medida efectiva en el ordenamiento jurídico interno para sancionar tales abusos”.

EL TJUE insiste en su conocida doctrina de la obligación de los Estados miembros, cuando el ordenamiento comunitario no establezca sanciones específicas si se comprueba la existencia de abusos, en este caso en el uso de contratos de duración determinada, y efectivamente la Directiva de 1999 no las contempla de forma expresa, de adoptar medidas que pongan freno a tal actuación contraria a derecho, medidas que, afirma, “no sólo deben ser proporcionadas, sino también lo bastante efectivas y disuasorias como para garantizar la plena eficacia de las normas adoptadas en aplicación del Acuerdo marco”.  Las modalidades de aplicación de tales medidas “no deben ser menos favorables que las aplicables a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) ni hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad)”.  

La adopción, obligatoria, de tales medidas que garanticen debidamente la protección de los trabajadores afectados por el uso abusivo de la contratación de duración determinada no obliga, no obstante, a la conversión de tales contratos en otros de duración indefinida, sino que deja  a cada Estado la decisión de si adopta una medida como la ahora planteada, no debiendo el TJUE, por no corresponderle con arreglo a la normativa vigente, “pronunciarse sobre la interpretación del Derecho nacional, ya que esta tarea incumbe exclusivamente al órgano jurisdiccional remitente o, en su caso, a los tribunales nacionales competentes”. Debe ser, en suma, el órgano jurisdiccional remitente el que aprecie “en qué medida los requisitos de aplicación y la ejecución efectiva de las sanciones establecidas por el Derecho nacional constituyen una medida apropiada para sancionar el uso abusivo por parte de la Administración pública de sucesivos contratos o relaciones laborales de duración determinada”.

Pues bien, como queda debidamente expuesto y argumentado en el auto del JS, el juzgador considera que la normativa española (al menos en la interpretación efectuada por el TS en la fecha en que se dictó el auto) no era eficaz para proteger al trabajador indefinido no fijo cuando la Administración empleadora decide amortizar la plaza, en cuanto que permitía extinguir el contrato sin abono alguno de indemnización o compensación económica alguna, aun cuando esa contratación indefinida no fija derive de una conversión de contratos temporales celebrados de forma abusiva por no cumplir los requisitos requeridos por la normativa laboral española. Dado que es obligado prever medidas que pongan coto al uso abusivo de los contratos temporales, no importando que se trate del sector privado o público, la conclusión del TJUE, a partir de la argumentación del juzgador español que ha planteado la cuestión prejudicial, es que el Acuerdo marco “debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, que no incluye ninguna medida efectiva para sancionar los abusos, en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, de dicho Acuerdo marco, resultantes del uso de sucesivos contratos de trabajo de duración determinada en el sector público, dado que en el ordenamiento jurídico interno no existe ninguna medida efectiva para sancionar tales abusos”.

La pregunta que surge inmediatamente a continuación es si el cambio jurisprudencial operado por el TS permite ya considerar sancionados tales abusos (al obligar al abono de una indemnización por tratar tales extinciones como equivalentes a las producidas por causas objetivas) o bien sólo se corregirían si la decisión empresarial contraria a derecho tuviera la sanción de la misma indemnización debida en los casos de despidos improcedentes (en la actualidad 33 días de salario por año trabajado y un máximo de 24 mensualidades) o la readmisión del trabajador, algo que en el sector público se antoja ciertamente muy difícil por la diferente regulación entre trabajadores “fijos” y trabajadores “indefinidos no fijos” en punto a cómo han accedido a la Administración, diferenciación además que se contempla expresamente por el legislador, por ejemplo, en las prioridades que fija de permanencia en caso de procedimientos de despidos colectivos (disposición adicional vigésima de la Ley del Estatuto de los trabajadores”).

c) Por último, el TJUE resuelve de forma conjunta la tercera y cuarta cuestión planteadas, en las que  el juzgado remitente “desea saber, en esencia, qué naturaleza ha de tener la indemnización concedida a un trabajador como la demandante en el litigio principal para que esa indemnización constituya una medida suficientemente efectiva para sancionar los abusos, en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco”. EL TJUE recuerda que el principio de interpretación conforme exige que los órganos jurisdiccionales nacionales, “tomando en consideración la totalidad de su Derecho interno y aplicando los métodos de interpretación reconocidos por éste, hagan todo lo que sea de su competencia a fin de garantizar la plena efectividad de la directiva de que se trate y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por ésta”. En definitiva, debe ser el propio juzgador que remitió la petición de decisión prejudicial el que interprete y aplique la normativa interna (legal y convencional), debiendo, al amparo de lo dispuesto en la misma, sancionar los abusos “y eliminar las consecuencias de la infracción del Derecho de la Unión”. 

Ciertamente, a mi parecer no  se cumpliría lo dispuesto en el Acuerdo Marco si la extinción puede producirse sin abono de indemnización alguna (recuérdese la respuesta dada por el TJUE a la segunda cuestión planteada), pero si existe tal indemnización (y a partir del cambio de la jurisprudencia del TS así ocurrirá) creo que la situación jurídica cambia y cobra mayor sentido la respuesta dada  por el TJUE a las dos últimas preguntas, esto es que el juzgado interprete y aplique “qué naturaleza ha de tener la indemnización concedida a un trabajador como la demandante en el litigio principal para considerar que esa indemnización constituye una medida suficientemente efectiva para sancionar los abusos, en el sentido de la cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo marco”.  O lo que es lo mismo, y enlazando con el interrogante antes planteado, si esta indemnización de 20 días de salario por año de servicio es “una medida suficientemente efectiva”.

Buena lectura del Auto del TJUE.