Despidos colectivos y suspensiones de contratos. Nuevamente sobre ERES en las Administraciones Locales, y también sobre la saga UNIPOST. Notas a las sentencias del TS de 2 de diciembre y 26 de noviembre de 2014 (I)

1. Son objeto de anotación en esta entrada dos nuevas sentencias dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Supremo, de fechas 2 de diciembre y 26 de noviembre, de las que han sido ponentes los magistrados Fernando Salinas y Miguel Ángel Luelmo respectivamente. Ambas sentencias desestiman, en los mismos términos que los informes del Ministerio Fiscal, los recursos de casación interpuestos por el Comité de Empresa del Ayuntamiento murciano de Totana y la Confederación General del Trabajo contra las sentencias dictadas por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de 10 de junio de 2013 y por la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional de 19 de marzo de 2013.

2. Las sentencias del TSJ de Murcia y de la AN fueron objeto de comentario detallado en entradas anteriores, de las que recupero ahora los contenidos más relevantes de cada una de ella para enmarcar adecuadamente las resoluciones judiciales del alto tribunal.  

“La sentencia dictada el 10 de junio por el TSJ de Murcia, de la que fue ponente el magistrado Joaquín Ángel de Domingo, resuelve el litigio planteado con ocasión de la demanda interpuesta por el Comité de empresa de Totana en proceso de despido colectivo, en la que solicitaba la declaración de nulidad de la decisión empresarial de despedir a 35 trabajadores de la plantilla, y subsidiariamente la condición de no ajustado a derecho. La sentencia desestima el recurso.

A) Según queda recogido en los antecedentes de hecho, la demanda versó sobre defectos formales y de fondo. Respecto a los primeros, la alegación de falta de buena fe negocial por no haber tomado en consideración la corporación local ninguna de las propuestas formuladas por la representación de los trabajadores durante el período de consultas (por ejemplo, recuperar servicios externalizados, reducir personal eventual o asignar a la plantilla municipal el asesoramiento externo contratado a una empresa); con relación a las causas, se alegaba la inexistencia de las mismas por no haber tomado en consideración las circunstancias concurrentes en años anteriores en los que los presupuestos del ayuntamiento “estaban inflados por las operaciones urbanísticas”, por el carácter “insignificante” del ahorro que la empresa podía obtener en la reducción de su déficit con la medida extintiva, o porque la externalización de servicios producía un ahorro de costes menor del defendido por el Ayuntamiento. Es muy interesante la lectura del tercer párrafo del antecedente de hecho primero, en el que se detallan, siempre según la parte demandante, los “disparates” cometidos por la parte demandada en años anteriores.

B) En el acto de juicio, celebrado el 7 de marzo, la demandada se opuso a la demanda y justificó el ERE en razones de insuficiencia presupuestaria sobrevenida y persistente, no habiendo sido suficientes los ajustes realizados con anterioridad (que quedan bien recogidos), y sobredimensionamiento de la plantilla por disminución de la carga de trabajo en los diversos departamentos (unido al incremento de la jornada laboral semanal). Desde el punto de vista de la relación entre la normativa laboral y la presupuestaria (algo de especial interés en las corporaciones locales) me interesa resaltar que la corporación alegó que su situación de déficit no le había permitido acogerse al mecanismo previsto en el RDL 4/2012 de financiación para pago a proveedores, y que tampoco podía cumplir, si no se adoptaban las medidas planteadas, los requisitos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera exigidos por la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril.

  

Según queda debida constancia en los hechos probados, el ERE fue presentado el 17 de octubre de 2012, con la previsión inicial de extinción de 40 contratos de personal laboral de la plantilla del ayuntamiento, y el período de consultas finalizó sin acuerdo, acordándose no obstante diversos acuerdos parciales, como por ejemplo la extinción de 35 contratos o la no amortización de las plazas que quedaran vacantes en los próximos dos años. En los hechos cuarto y quinto se recoge la situación presupuestaria de la Corporación y su endeudamiento de más de 91 millones de euros a 31 de agosto de 2012, con una detallada explicación del contenido del plan de ajuste aprobado el 2 de febrero de 2012. A destacar, por la muy diferente valoración que realiza la corporación, la representación de los trabajadores (y después la que hará la Sala), que el cálculo del impacto de la extinción de 35 contratos, en términos de reducción de gastos del personal, era de 881.000 euros anuales.

C) Pasamos a los fundamentos de derecho. La Sala analiza, en primer lugar, la alegación de falta de buena fe negocial, pero no la toma en consideración por entender que del conjunto de las actas de las reuniones, de los acuerdos parciales alcanzados, y de algunas otras medidas adoptadas por la empresa que coincidían con las propuesta de la parte empresarial, se deduce con claridad que sí se negoció y con voluntad de llegar a un acuerdo, aunque finalmente no se alcanzara.

Sobre la argumentación de fondo, es decir sobre la existencia de las causas alegadas, con importancia fundamental de las económicas, la Sala realiza una interpretación formalista de la normativa vigente y de aplicación a los ERES en el sector público (disposición adicional vigésima de la Ley del Estatuto de los trabajadores), y constata, a partir de los hechos probados, la situación gravemente deficitaria del ayuntamiento, achacándole la responsabilidad en parte a “la herencia recibida”, es decir a los consistorios anteriores al actual, ya que el endeudamiento de 91 millones de euros no puede calificarse sólo de consecuencia del déficit de los últimos años, “sino también “del resultado negativo de ejercicios económicos anteriores, fruto de las políticas presupuestarias de endeudamiento financiero adoptadas por muchas administraciones públicas”.

Ahora bien, después de esta crítica a medio camino entre el análisis jurídico y la reflexión política, la Sala entra a valorar la situación concreta que ha justificado la presentación del ERE y razona que los datos aportados, y la obligación de cumplir con la normativa presupuestaria, avalan la justificación de la medida adoptada. De forma indirecta, la Sala apunta que la cuantía de la reducción de gastos derivada de la extinción de 35 contratos es muy menor en relación con el total del déficit del ayuntamiento, pero sitúa la medida en el conjunto de todas las adoptadas por el ayuntamiento y de esta manera la valora globalmente como adecuada, o dicho más técnicamente como “razonable y proporcionada” (cuestión distinta, me parece, podría ser la valoración jurídica si no hubieran existido esas medidas complementarias, entre las que por ejemplo se cita “la amortización de plazas de funcionario”).

El argumento principal de la sentencia...... es que la empresa es la responsable de adoptar las medidas que considere más adecuadas para resolver los problemas existentes, y como la reducción de gastos de personal es adecuada si se suma a las restantes adoptadas no debe ser la justicia la que sustituya una decisión que “corresponde a las facultades de gestión y dirección de quien asume la condición de empresario”. Insisto, donde hay que poner el acento en es la razonabilidad y proporcionalidad de la medida adoptada, y es aquí donde pueden realizarse alabanzas o críticas a la decisión de la Sala, pareciendo, del conjunto de hechos probados que la empresa sí adoptó muchas medidas complementarias, aunque muchas de ellas no fueran las planteadas por la representación del personal.

Visto “desde fuera”, sí me parece escaso el ahorro de costes logrado por las extinciones contractuales, y supongo que la Sala ha valorado el conjunto de esfuerzos llevados a cabo por el ayuntamiento, integrando esta medida extintiva, para darle su conformidad, ya que en caso de no existir las mismas la entendería francamente desproporcionada, o no razonable, con respecto al objetivo perseguido. Por cierto, hay una cuestión que debería ser analizada con más detalle, no digo en esta sentencia (que también se refiere a ella) sino en general, cual es el impacto del incremento de la jornada de trabajo (semana de 37,5 horas) en las propuestas de extinción de contratos por “sobredimensionamiento de la plantilla”, pues no deja de ser curioso que una medida planteada, al menos en teoría, para mejorar la eficiencia y productividad del trabajo del personal de la función pública lleve aparejada como consecuencia, en cuanto que causa organizativa, una posible reducción del número de personas que prestan sus servicios, es decir “trabajar más unos y (no) trabajar otros” (yo creía que el slogan era “trabajar menos para trabajar todos”)”.

3. Contra la sentencia de instancia se interpuso recurso de casación por el Comité de Empresa, que fue desestimado por la sentencia del TS de 2 de diciembre de 2014. El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Despido colectivo.- Ayuntamiento de Totana.- Sector público: Administraciones públicas.- Definición específica de las causas despido colectivo y la necesidad de ajuste al marco de mecanismos preventivos y correctivos regulados en normativa estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de Administraciones Públicas.- Causas económicas ("insuficiencia presupuestaria", "persistente", "sobrevenida", afectar a "la financiación de los servicios públicos correspondientes"): procedencia.- Causas organizativas: procedencia.- Adecuación y proporcionalidad de medidas adoptadas”.  

El único motivo del recurso se basa en la infracción de normativa aplicable (art. 207 e de la LRJS), por considerar los recurrentes que la sentencia de instancia infringió la disposición adicional 20ª de la LET y la LO 2/2012. La síntesis del recurso, que lógicamente reitera la argumentación expuesta en la demanda y en el acto del juicio, se recoge con precisión en el fundamento jurídico segundo de la sentencia del TS, alegando los recurrentes que la insuficiencia presupuestaria alegada por el ayuntamiento no era sobrevenida sino producto del “despilfarro y derroche” de años anteriores; que tampoco era persistente, ya que no había quedado probado que se hubiera producido en el período al que se refiere la Disp. Ad. 20ª de la LET, esto es “en el período inmediato anterior reciente en tres trimestres consecutivos”; que la LO 2/2012 no obligaba a despedir trabajadores como “fórmula más eficaz para reducir el gasto”; en fin, que no existía proporcionalidad en la medida porque la medida no resolvía los problemas del ayuntamiento, y tampoco existían las demás causas (técnicas y organizativas) alegadas, concluyendo en síntesis, con un planteamiento muy válido a mi parecer para la etapa anterior a la reforma laboral de 2012 pero mucho más difícil de mantener, al menos en el plano estrictamente jurídico, tras la misma,  que debía hacerse una interpretación “muy restrictiva de la posible aplicación de los despidos colectivos a los ayuntamientos”. Obviamente, la parte recurrida solicitó la desestimación del recurso con argumentos semejantes a los expuesto en el acto del juicio, insistiendo en su graves dificultades económicas y que aún cuando los despidos no acabarían con el déficit presupuestario “al menos propiciarían su reducción”.

La Sala analiza la normativa vigente en el momento en que se produjeron los despidos, es decir la Disp. Adic. 20ª de la LET, así como también, por su indudable relación, la reforma efectuada en el art. 135, apartados 1, 2 5, de la Constitución y su desarrollo legislativo por la LO 2/2012, de fijación de un techo de déficit, aplicable también a las Administraciones Locales. No era de aplicación el RD 1483/2012 de 29 de octubre, ya que el inicio del período de consultas se produjo poco antes de su entrada en vigor, concretamente el 17 de octubre, por lo que era de aplicación el RD 801/2011 de 10 de junio que no contenía normas específicas sobre los despidos colectivos en las AA PP, a diferencia de la regulación contenida en el Título III del RD 1483/2012.

Sobre la aplicación, y en qué términos, del RD 801/2011 a despidos en las AA PP, la Sala remite a su doctrina contenida en la sentencia de 18 de febrero de 2014, relativa a los despidos acaecidos enel Ayuntamiento canario de La Oliva. Del comentario anterior de esta última sentencia recupero ahora dos fragmentos de interés para la que estoy analizando: “la Sala se pronuncia sobre qué documentación debe presentar el ayuntamiento, en su condición de empleador (“antes incluso de que comience el período de consultas”) y también sobre el contenido de las consultas. Para el TS estas dos cuestiones son de apariencia formal pero tienen una clara incidencia “tanto en el posterior estudio y determinación de las causas materiales que podrían justificar la medida de fondo, como en el proceso previo de consultas y de posible negociación que incluso cabría que concluyera con algún acuerdo con los afectados”. La Sala reitera en primer lugar su tesis ya defendida en anteriores sentencia de la vigencia “ya sea parcial” (en aquel momento) del RD 801/2011 y hasta la entrada en vigor del RD 1483/2012.d) A continuación, y en cierta medida como si se tratara de un artículo doctrinal sobre cómo debe interpretarse la normativa aplicable, que no es ciertamente un artículo pero que sí tiene mucho de doctrina en cuanto que fija la posición del alto tribunal (y recuérdese que hay pendientes varios recursos de casación contra otras sentencias de TSJ dictadas con ocasión de despidos colectivos en otras corporaciones locales), la Sala procede a explicar  las novedades más importantes operadas por la reforma laboral de 2012 en materia de despidos colectivos en general, en donde se ha suprimido la autorización administrativa, y en el sector público en particular, con la delimitación de su concepto, las causas por las que pueden operarse los despidos, y su obligado respeto a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con indicación de la obligación del empleador público de llevar a cabo un período de consultas y de aportar la documentación requerida por la normativa legal y de negociar de buena fe”.

El TS analiza en esta sentencia de 2 de diciembre la concurrencia o no de la causa económica alegada por la corporación local, y lo hace a partir de la redacción del texto vigente, es decir la Disp. Adic. 20ª de la LET, del que subraya los “importantes problemas aplicativos que plantea”, tales como el concepto de insuficiencia presupuestaria (habiendo sido necesario acudir al desarrollo reglamentario del RD 1483/2012 para su concreción); el concepto de persistencia referido a “tres trimestres consecutivos”, también necesitado de concreción por el RD de desarrollo, y el concepto de “sobrevenida”, siendo aún más relevante la duda relativa a que la insuficiencia debe afectar “a la financiación de los servicios públicos correspondientes”, poniendo de manifiesto la Sala la difícil aplicabilidad de esta regla en cuanto que se trata “de servicios que legalmente debe suministrar la Corporación local y los que, como regla, en términos estrictamente económicos suelen ser deficitarios”.

Planteadas estas dudas, no meramente doctrinales ya que hemos podido comprobar la necesidad de su concreción por el RD 1483/2012, en algún caso con dudas de legalidad por su posible regulación “ultravires”, la Sala se adentra en el estudio del caso concreto para confirmar la tesis de la sentencia de instancia ya que ha quedado debidamente acreditada la insuficiencia presupuestaria a la que debía hacerse frente por imperativo de lo dispuesto en la normativa presupuestaria, sin que a efectos de la respuesta jurídica a la decisión empresarial tuviera relevancia en este momento la actuación del ayuntamiento en años anteriores “y sin perjuicio de las acciones que incumban con tal fin al Comité de Empresa” (parece que se deja una puerta abierta al Comité para accionar ante otros órdenes jurisdiccionales). Destaca también la tesis de que la decisión no afectó sólo a trabajadores que prestan sus servicios en aquellos que debe asumir de forma obligatoria la Administración, con independencia de su posible carácter deficitario, sino que afectó “a toda la actividad municipal”, siendo además una medida que pretendía paliar la gravedad de la situación, dejando claro además que no era la única adoptada para resolver los problemas existentes.

La cuidada argumentación de la corporación local sobre la gravedad de la situación económica y la necesidad de adoptar medidas que corrijan las dificultades económicas, que conllevan a su vez la adopción de medidas de índole organizativas, es validada por el TS tras el análisis de todas ellas a partir de los hechos declarados probados en instancia. Remito al apartado 2 del fundamento jurídico sexto para conocer con mayor detalle la tesis del TS, siendo lo más relevante a mi parecer la constatación de haber adoptado una serie de medidas por parte del Ayuntamiento, tanto de índole cuantitativa como cualitativa, para corregir la situación, siendo una de ellas, proporcionada a la gravedad de la situación, el despido de 35 trabajadores “como medida para reducir una plantilla que en dicha situación derivaba sobredimensionada”. No existe tampoco una externalización de servicios que pudiera hacer pensar en una decisión empresarial que no respondiera a las causas organizativas alegadas, en cuanto que se puede deducir de todo lo expuesto en el litigio que “las labores realizadas por los despedidos pasarán a ser realizadas por el personal ya existente en la Corporación local demandada como consecuencia de la reestructuración llevada a cabo”.