Unión Europea. La puesta en marcha del semestre europeo 2015. Análisis del Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento, y del proyecto de informe conjunto sobre el empleo (I).

1. La Comisión Europea hizo públicos el pasado viernes, 28 de noviembre, los documentos con los que se inicial el ciclo de gobernanza económica correspondiente a 2015 y que he tenido oportunidad de leer, teniendo como punto de referencia principal el Estudio Prospectivo Anual sobre el crecimiento 2015 (EPAC), que se centra, según la nota oficial de presentación, “en el objetivo de volver a afianzar Europa en una senda de creación de empleo y crecimiento económico sostenible”. Para lograr ese objetivo, la nueva Comisión ha presentado el documento “Un plande inversiones para Europa”, con el que se pretende “movilizar, de aquí a finales de 2017, al menos 315.000 millones EUR en inversión pública y privada adicional en la economía real”, y que valora positivamente no sólo por la cantidad que se pondrá en juego sino también, según la Comisión, porque su impacto se multiplicará y rebasará dicha cantidad “a medida que vaya aumentando el número de participantes que aporten contribuciones adicionales voluntarias”. El documento debería ser aprobado en el Consejo europeo de los días 18 y 19 de diciembre, y la adopción de las medidas legislativas necesarias para que el nuevo Fondo propuesto, “Fondo europeo para inversiones estratégicas” debería realizarse durante los primeros meses de 2015 “para asegurar que el Fondo... esté operativo a más tardar en junio de 2015, y a dar seguimiento con celeridad a los otros aspectos del Plan”.

Además, la Comisión ha presentado el Informe sobre el mecanismo de alerta y el Proyecto deInforme Conjunto sobre el Empleo (PICE) de acuerdo este último a lo dispuesto en el art. 148 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), documento que se califica en su introducción como “aportación fundamental a unas orientaciones económicas afianzadas, corrobora los mensajes clave relativos al empleo que figuran en el EPAC”.

El propósito de esta entrada es analizar los contenidos más relevantes del EPAC en materia de empleo y protección social, así como también del Informe sobre empleo que previsiblemente será aprobado en el Consejo Europeo de marzo de 2015. Junto a todos los documentos citados, no conviene olvidar tampoco la reciente Resolución del Parlamento europeo, aprobada el 25 de noviembre, sobre “elempleo y los aspectos sociales de la Estrategia Europea 2020”, en la que se formula una dura crítica a las políticas europeas que se centran en el crecimiento económico y que olvidan otros contenidos de carácter social, con menciones críticas específicas a los anteriores EPAC que se concretan en el apartado 2 y que por su interés reproduzco: “deplora que los Estudios Prospectivos Anuales sobre el Crecimiento y las recomendaciones específicas por país adoptados hasta el momento como parte de los ciclos anuales del Semestre Europeo no tengan la suficiente coherencia con los objetivos en materia de empleo, reducción de la pobreza y educación de la Estrategia Europa 2020; lamenta que no se tenga suficientemente en cuenta la importancia de los regímenes de seguridad social como instrumentos clave para la estabilización de la economía y de la sociedad, así como para la reducción de la pobreza; pide esfuerzos más decididos para orientar y coordinar las políticas de la UE a fin de contribuir a reforzar el mercado único con vistas a afrontar los obstáculos a su ejecución y aprovechar su potencial para impulsar un crecimiento inteligente, sostenible e integrador y la creación de empleo; insta a la Comisión a que vele por que las futuras recomendaciones específicas por país establezcan como prioridad la consecución de los objetivos de la Estrategia Europa 2020”. 

2. Para quien desee comparar los documentos presentados la pasada semana con los presentados hace un año, correspondientes al semestre europeo 2014, remito a la entradapublicada en el blog el 21 de noviembre de 2013. Sólo recupero dos fragmentos de mi análisis, para poder enlazar con la explicación de los documentos del año en curso. 

Respecto al EPAC, “El estudio prospectivo anual sobre el crecimiento realiza de una parte un balance de cuál es la situación económica y social de Europa, y de otra fija las políticas a desarrollar durante 2014. Como punto de partida pone de manifiesto la existencia de “signos de lenta recuperación en la UE”, la elaboración del estudio en relación con las nuevas reglas de coordinación de las políticas presupuestarias de la zona euro (recordemos que la Comisión cumple el papel de guardiana de la ortodoxia presupuestaria de los presupuestos de los Estados miembros), y el hecho de que 2014 será el primer año en el que se aplicará el nuevo marco financiero plurianual europeo, que ha sido objeto de especial atención, y aprobación de varias Resoluciones, en el pleno de esta semana del Parlamento Europeo, con una mención expresa, que hay que destacar por su importancia, a que está previsto dedicar más de 400 millones de euros “para potenciar el crecimiento y la creación de puestos de trabajo a nivel nacional y regional con cargo a los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos ESI)”. Para la Comisión, la máxima prioridad para el próximo año es “construir crecimiento y competitividad” en el marco de una recuperación duradera, y para ello es necesario además “proseguir un saneamiento presupuestario diferenciado que favorezca el crecimiento, restablecer las condiciones normales de préstamo a la economía; luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis, y modernizar la Administración Pública”.

Sobre el PICE, “Por primera vez, el Informe acompaña un cuadro de indicadores sociales y de empleo, tal como se propuso por la propia Comisión en su Comunicación sobre “Reforzar la dimensión social de la unión económica y monetaria”, a la que dediqué un comentario monográfico en otra entrada del blog. Del análisis de dichos indicadores, se confirman las importantes diferencias existentes entre los Estados miembros y también en el seno de cada Estado, y no repito algunos de los datos ya mencionados en otros documentos, pero sí me quedo con una reflexión general del documento que es muy clara y diáfana: “La desigualdad de la renta está creciendo entre los Estados miembros y dentro de ellos, especialmente en el sur y la periferia de la UE. Estos son también los Estados miembros que registraron los mayores aumentos del desempleo. En muchos países, la crisis ha intensificado las tendencias a largo plazo de polarización salarial y segmentación del mercado laboral, que junto con unos sistemas fiscales y de prestaciones menos redistributivos, han impulsado el aumento de las desigualdades. Unas tasas de desempleo elevadas (con los mayores aumentos en la parte inferior del mercado de trabajo) y, en algunos casos, un impacto del saneamiento presupuestario, también explican los grandes aumentos de las desigualdades en los países más afectados por la crisis”.

3. Según puede leerse en la introducción de la Comunicación presentada por la Comisión el 28 de noviembre “Estudio prospectivo anual sobre el crecimiento 2015”, el EPAC, junto con los restantes documentos que lo acompañan, “establece el paquete de medidas a favor del empleo, el crecimiento y la inversión, anunciado como primera prioridad en las Orientaciones políticas de la nueva Comisión”, y en el que se propone que la política económica y social de la UE para el próximo año se sustente en tres pilares: en primer lugar, “impulso coordinado de la inversión”, con la utilización de los ya reseñados 315.000 millones de euros del plan de inversiones durante 2015-2017; en segundo lugar, “compromiso renovado de emprender reformas estructurales”, haciendo hincapié en la necesidad de adoptar medidas que estimulen el crecimiento y el empleo, y sobre la necesidad de que Europa sea hecha más suya por los gobiernos y parlamentos nacionales (y supongo que también querrá decir, aunque no lo haga expresamente, de la ciudadanía, buena parte de la cual no mira precisamente con buenos ojos a las instancias europeas por considerarlas culpables de las políticas de austeridad y recortes de derechos sociales); en fin, “perseverancia en la responsabilidad presupuestaria”, con propuestas para mejorar la eficiencia del gasto y para dar prioridad a la inversión productiva, con una mención específica, y que sería muy de agradecer que se concretara de forma eficaz, a que la lucha contra el fraude y la evasión fiscales “es esencial para garantizar la equidad y permite a los Estados miembros recaudar los ingresos fiscales que se les adeudan”.

A) En el EPAC se encuentran referencias concretas, aunque no distintas a mi parecer de las existentes en documentos de años anteriores, sobre la necesidad de abordar reformas en las políticas de empleo y de protección social, con frases muy repetidas en los documentos comunitarios, como por ejemplo que “es preciso modernizar nuestros sistemas de protección social de modo que puedan hacer frente al desafío que supone el rápido envejecimiento de la población”, o que en el ámbito estatal los esfuerzos realizados en sede comunitaria deben complementarse “con una ambiciosa aplicación de reformas estructurales en los mercados de productos y servicios y en el mercado laboral”.

Es en el bloque segundo del documento, en el que se recogen las propuestas de reformas estructurales, un “compromiso renovado” de la nueva Comisión que ha iniciado su mandato el 1 de noviembre, donde encontramos aquellas que afectan al ámbito laboral y que deben ser emprendidas, de acuerdo a la distribución de competencias, por los Estados miembros, aunque algunas que se adoptan a escala UE tienen indudable importancia sobre el mundo laboral, como por ejemplo la continuación del “programa de adecuación y eficacia de la reglamentación(REFIT), sobre cuya finalidad no habría nada que cuestionar en principio, en cuanto que se trataría de “aligerar y simplificar la legislación de la UE y hacer menos costoso su cumplimiento en beneficio de los ciudadanos y las empresas”, pero en cuya puesta en marcha hay que estar muy atentos, como ya señaló en su día la Confederación Europea de Sindicatos, para evitar una disminución de la protección laboral y social, en especial en las pequeñas empresas, habiendo señalado los riesgos de esa “adecuación” sobre la aplicación de la normativa de prevención de riesgos laborales y de derechos de información y consulta de los representantes de los trabajadores.

B) La Comisión pide avanzar en reformas “adicionales” en los Estados miembros, en el bien entendido que pueden varias en razón de la situación económica y social de cada Estado. Con una cierta “neolengua”, aunque de la lectura de sus propuestas se entiende fácilmente qué tesis se defienden, propone diversos ámbitos que deben ser objeto de reformas, y tres guardan directa relación con el empleo y la protección social, apostando por “mejora de la dinámica de los mercados laborales y medidas frente al elevado nivel de desempleo”, “reforma de las pensiones”, y “modernizar los sistemas de protección social”. Junto a estas propuestas, hay otras de carácter más general pero cuya puesta en marcha tendría un indudable efecto sobre el empleo (en qué términos, de cantidad y calidad, es discutible): “mejora de la flexibilidad de los mercados de bienes y de servicios”, “mejora de las condiciones generales de la inversión empresarial”, “mejora de la calidad de la inversión en investigación e innovación”, y “aumento de la eficiencia en la administración pública (en la que, por cierto, se apuesta por fomentar mecanismos alternativos para la resolución de litigios, y  la “independencia” (¿?) de los sistemas judiciales, tesis que parece gozar de apoyo en sede europea ya que también se plantea de forma indirecta en el bloque dedicado  a asuntos laborales cuando se apuesta por “reformar los sistemas de resolución de litigios en el ámbito laboral”). La tesis principal del documento, en el que no se encuentran referencias a la calidad de empleo ni tampoco a las condiciones laborales (que sí aparecerán en el PICE) es que hay que corregir “las rigideces del mercado laboral” para reducir el desempleo, y a ello debe contribuir también la reforma de la protección social.

a) Como digo, un primer ámbito de reformas “adicionales” que propone la Comisión se centra en aquello que califica de “mejora de la dinámica de los mercados laborales y medidas frente al elevado nivel de desempleo”, aunque en puridad creo que más que adicionales son punto y seguido de las contenidas en documentos anteriores, salvo una mayor concreción en la puesta en marcha del sistema de garantía juvenil. La Comisión apuesta por el desarrollo permanente de los conocimientos y de la innovación, y por facilitar la movilidad laboral entre “diferentes empleos, sectores y/o regiones”, tesis que no  encuentra especial buena acogida, por decirlo de forma suave, en algunas de las recientes propuestas presentadas por el gobierno británico; movilidad, en cualquier caso, que para ser efectiva requiere de un pleno reconocimiento de la posible transferencia de derechos de pensión en toda la UE. Según los datos facilitados en el PICE, un 25 % de los ciudadanos europeos afirma que se ha planteado trabajar en otro país de la UE en los próximos diez años, pero la realidad pone de manifiesto que “tan solo el 3,3 % de la población europea económicamente activa residía en otro Estado miembro”.   

No sé muy bien que quiere decir la Comisión al referirse a “condiciones adecuadas que favorezcan la contratación”, ofrecer “niveles modernos de protección social”, o “eliminar los obstáculos que impiden la creación de empleo”, aunque después de leer bastantes de sus últimos documentos entiendo que apuesta mucho más, en la aplicación de la “flexiguridad”, por la flexibilidad que por la seguridad. Sí hay propuestas concretas sobre reducción de los impuestos que gravan el trabajo (destacando que existen diferencias de hasta un 40 % entre los Estados miembros en la carga impositiva del trabajo, “en lo que atañe al coste de emplear un trabajador a un salario medio y al sueldo neto de los trabajadores”) y sobre reducción de la “segmentación del mercado laboral”, siendo esta última recurrente y en la que parece apostarse por medidas que faciliten la mejora del empleo, o el acceso al mismo, de trabajadores temporales y desempleados, aún cuando no se haga mención expresa esta vez de la necesidad o conveniencia de “equiparar” los niveles de protección de los trabajadores con contratos indefinidos y temporales, algo que habitualmente se ha identificado con la reducción de la protección de los  primeros, tanto en cuanto a la protección jurídica de la extinción de su relación contractual como de reducción de la cuantía indemnizatoria en caso de extinción no ajustada a derecho.

Nuevamente se insiste sobre la importancia de la formación permanente y de la mejora de las cualificaciones profesionales, en cuanto que hay sectores en expansión que demandan personal con alta cualificación, entre los que se cita a la economía digital, los sectores ecológicos y la sanidad. Especial importancia, y es la parte más novedosa del documento con respecto al del año anterior, se dedica a la problemática de los jóvenes, y en concreto a la aplicación de la garantía juvenil, con una llamada de urgencia a los Estados miembros para que utilicen todos los fondos disponibles “con mayor diligencia y eficiencia”, y que los completen con recursos nacionales, poniendo de manifiesto con preocupación que hasta el momento de elaborar el documento sólo tres países, (Francia, Italia y Lituania) “han adoptado programas operativos por  un importe de 1.600 millones EUR, lo que permite efectuar pagos de prefinanciación a esos países”.  Dicho sea incidentalmente, sobre la problemática del empleo y el desempleo de los jóvenes, y sus condiciones de trabajo, tuvimos un animado debate el pasado viernes durante la celebración de la jornada de trabajo organizada por el Instituto de Estudios de Trabajo de la UAB, quedándome ahora por su especial interés con la aportación de las profesoras Agnés Pardell y Mª Àngels Cabassés, de la Universitat de Lleida,  que realizaron una brillante presentación de su libro “Una visión crítica del plan de implementacion de la garantía juvenilen España”, editado recientemente por la Ed. Bomarzo y que las autoras han tenido la amabilidad de pedirme su presentación en Barcelona el próximomiércoles, en la Fundació Ferrer i Guárdia.  

Tampoco encuentro novedades en materia de política salarial , ya que se pide su evolución “de forma acorde con el desarrollo de la productividad”, tanto a nivel de sector como de empresa, y con petición de una mayor flexibilidad para poder pactar salarios diferenciados, más exactamente “aumentos salariales”, según los sectores, e incuso dentro de cada uno de ellos, en función de cómo haya evolucionado la productividad, reconociendo, y me parece importante, que para ello “la función de los interlocutores es crucial”. Dicha flexibilidad, incluso exacerbada, ya existe en España desde la reforma laboral de 2012, como lo confirman tanto las estadísticas oficiales del MEySS como los periódicos informes sobre negociación colectiva (es decir la parte “oficial” de la vida laboral, ya que existe una parte real, en especial en las pequeñas empresas, que difícilmente aparece en los mismos) que realizan las organizaciones sindicales y empresariales.

b) Otras propuestas de contenido laboral versan, como ya he indicado con anterioridad, sobre la reforma de las pensiones y la modernización de los sistemas de protección social. Sobre la reforma, se insiste en seguir profundizando en las emprendidas por la mayor parte de Estados miembros en años anteriores (España es “una buena alumna” en este terreno) para aumentar “la eficiencia y la sostenibilidad financiera de las pensiones”. La “neolengua” sobre la conveniencia de alargar la edad de jubilación se convierte en no hacer mención expresa a la edad, sino a la adopción de “un enfoque más dinámico de la edad a la cual las personas puedan jubilarse”, y ello llevaría (hay varios documentos de la Comisión que van en esta línea y que se pretende que se incorporen a la normativa de los Estados miembros) a vincular la edad legal de jubilación y esperanza de vida (en España, con datos del INE, se situaría alrededor de los 78 años para los hombres y 84 para las mujeres), con objeto, se dice, “de alcanzar un equilibrio adecuado entre el tiempo de vida laboral y el tiempo de vida en situación de jubilación”., aunque, afortunadamente a mi parecer, se reconoce en el PICE que “varios estados miembros todavía tienen serias reservas con respecto a esta idea”. Igualmente, el PICE subraya que en 25 de los 28 Estados UE “ya han legislado o tienen previsto legislar retrasos en la edad de jubilación”

En fin, no hay novedades en cuanto a la modernización de los sistemas de protección social, con referencias genéricas a políticas de atención de las necesidades de los colectivos más desprotegidos, aun cuando hay una frase que pudiera dar a entender  un “ajuste” de la protección, sin mayor concreción, en cuanto que se plantea que las políticas sociales ·deben simplificarse y dirigirse más a objetivos específicos”.

De obligada referencia para el caso español es el  VII Informe FOESSA, presentado a finales del mes de octubre. En el texto, se subraya que desde el anterior informe hasta 2013 “ha quedado plenamente constatado el enorme deterioro que la cohesión social está experimentando en nuestro país durante los últimos 7 años, con un incremento notable de los procesos de exclusión social, que se hacen además más graves y con una expansión significativa también de las situaciones de precariedad y vulnerabilidad social”. Deterioro de la cohesión social que se manifiesta, entre otros, en el hecho de que disponer de un empleo no garantiza la integración social (el fenómeno de los trabajadores pobres adquiere relevancia en España) para alrededor de un 15 % de la población, de tal manera que ciertamente el desempleo expande la exclusión social, “pero la ocupación precaria también hace que aumente”, con un llamamiento a reforzar tanto las políticas activas de empleo, “aportando a las personas más excluidas oportunidades vitales, de ocupación y empleo”, como las políticas de protección social y más concretamente “reformar profundamente y ampliar la cobertura del sistema de garantía de ingresos mínimos”, una reforma que se considera necesaria, planteamiento con el que coincido, y para cuya “puesta en escena” hay que partir de la consideración previa de que hay distintos sectores de la política social implicados (no sólo, pues, las prestaciones por desempleo) y de que las lógicas protectoras son “heterogéneas”, y piénsese, y así se recoge en el documento, en cuáles son las condiciones de acceso a cada prestación, qué características tiene la prestación, y cuales son “las obligaciones y contraprestaciones asociadas a su percepción”.