sábado, 27 de septiembre de 2014

Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras? ( y III)



12. Regreso al PAPE 2014, estructurado en ocho bloques y acompañado de cinco anexos. La introducción reitera lo ya explicado y recogido en la EEAE sobre las PAE y las “nuevas líneas” marcadas a partir de 2013 (remito a mi comentario del PAPE 2013 para el análisis de documentos del SPEE que fueron tenidos presentes en su redacción y que siguen inspirando el plan del año en curso). Desde la perspectiva de las competencias autonómicas en materia de empleo y formación sí me interesa destacar la afirmación, que parece validar y reforzar tales competencias, eso sí dentro del marco general o paraguas de las normas de ámbito estatal, dado que afirma que las CC AA “han podido optar por realizar servicios (acciones) y programas (medidas) de ámbito estatal reguladas en la normativa estatal vigente o bien realizar servicios (acciones) y programas (medidas) de políticas activas de empleo propias, distintas de las anteriores, adaptadas a la realidad de las personas desempleadas y del tejido productivo de su ámbito territorial, que establezcan las Comunidades Autónomas”.

Tras la introducción se procede al análisis de la situación actual del mercado de trabajo, siendo obligada repetir la crítica formulada a la EAEE, es decir una cierta desconexión de los datos utilizados, con referencias a fechas distintas según cuál sea la materia de atención a la que se dirige (cuarto trimestre de 2013, julio 2014, segundo trimestre 2014,…). A continuación se procede a la explicación del marco estratégico en el que se ubica el PAPE 2014, es decir el PNR, la EEAE y el Plan nacional de implantación de la garantía juvenil, con repetición de lo ya dicho en el segundo documento citado. Sobre el PNR realicé un análisis crítico en una anterior entrada del blog, de la que ahora recupero el apartado dedicado a las PAE.

“D) La cuarta línea prioritaria de actuación es la más importante a efectos de mi comentario y lleva por título “luchar contra el desempleo y las consecuencias sociales de la crisis”, más concretamente su Eje 1, dedicado a l mercado de trabajo y las políticas activas de empleo, mientras que el eje 2 se dedica a las políticas de inclusión social.

… Se nos informa de un texto de próxima aprobación y en el que se plasmarán la experiencia y los resultados obtenidos en los planes anuales de políticas de empleo de 2012 y 2013, que lleva por título “Estrategia española de activación para el empleo 2014- 2016” y con la que, según los redactores del Programa que parecen ser amantes de las grandes frases, “culminará la transición hacia un sistema de evaluación y orientación a resultados de las políticas activas de empleo”. Para conocer con más detalle la valoración gubernamental de los PAPE 2012 y 2013 y de las medidas a incorporar en la nueva Estrategia me permito remitir a los lectores y lectoras del blog a la intervención de la Secretaria de Estado de Empleo, Sra. Engracia Hidalgo, en su comparecencia ante la Comisión de Empleo y Seguridad Social del Congreso de los Diputados el 24 de septiembre de 2013, intervención que no mereció precisamente los parabienes de los grupos parlamentarios, con la lógica excepción del grupo popular.

Los objetivos estratégicos comunes que se marcan a largo plazo  no me parece que difieran de aquellos que ya están presentes desde hace muchos años en las políticas de empleo estatales y autonómicas, ya que se está actuando desde hace mucho tiempo (con resultados dispares según las medidas adoptadas y el ámbito territorial de afectación) para mejorar la empleabilidad de los jóvenes, aunque no se dispusiera de la nueva garantía para el empleo juvenil; para mejorar la empleabilidad de colectivos especialmente afectados por el desempleo como son los mayores de 55 años y las personas desempleadas de larga duración; la mejora de la calidad de la formación profesional para el empleo; el reforzamiento de la vinculación entre las políticas activas y pasivas (con nombres de las dos que siguen sin gustarme, y lo digo desde hace mucho tiempo, porque parecen compartimentos separados cuando debe haber una estrecha relación entre ambas); en fin, el impulso del emprendimiento.

A la espera de la aprobación de la Estrategia, el gobierno ya nos “amenaza” con sus desarrollos normativos, tanto en el terreno de esa mayor vinculación de ambas políticas (y al que habrá que prestar mucha atención para saber si se dirige en el sentido de mejorar el acceso al empleo y la formación de los desempleados o bien en el de establecer más restricciones y limitaciones al acceso a las prestaciones económicas mientras dure su situación), como en el de reordenación más general de las políticas de empleo y que me lleva a pensar que quizás aquí también el gobierno pretenda introducir las medidas recentralizadoras propuestas por la CORA, aunque de momento se queden en un desarrollo normativo muy borroso e impredecible, ya que en el Programa sólo se habla de los desarrollos reglamentarios de la Ley de Empleo para “para concretar los instrumentos y programas a utilizar para alcanzar los objetivos comunes de los distintos servicios públicos de empleo mejor los objetivos comunes de los diversos servicios públicos de empleo, y las medidas e instrumentos prioritarios para conseguir tales objetivos”. Para poner en marcha las “nuevas” políticas de empleo el gobierno dispondrá, además de las partidas presupuestarias propias, de los 3.901 millones de euros del Fondo Social Europeo, y en el marco del objetivo temático número 8 cuál es el de “promover la sostenibilidad y la calidad del empleo y favorecer la movilidad laboral”, para el que también podrá disponer de una dotación de 62,8 millones de euros del FEDER”.

13. Tampoco hay, lógicamente, diferencias entre la EEAE y el PAPE con respecto a la estructura y objetivos del Plan, conteniendo este último los cinco objetivos estratégicos a los que deben dirigirse las servicios y programas (acciones y medidas) del segundo, a desarrollar, y que deberán estar permanente actualizados, enmarcados en los seis ejes ya conocidos de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. Las pocas, si las hay, diferencias con el Plan anterior se ponen de manifiesto en la afirmación contenida en el apartado 5, dedicado a los criterios de elaboración, de que “con el fin de reforzar la coherencia interna del Plan anual de política de empleo 2014, el marco conceptual utilizado es el mismo que el del Plan 2013 y que sistematiza la Estrategia Española de activación para el empleo 2014-2016”, e igualmente se mantienen en el PAPE 2014 “los criterios de idoneidad definidos el pasado año, que debían cumplir las acciones y medidas para su inclusión en el Plan”, ya poniéndose de manifiesto que una parte de los programas o medidas deben ejecutarse este año (sería poco coherente asignar partidas presupuestarias para el año en curso que no pudieran ejecutarse) y sin perjuicio, añado yo ahora si hay disponibilidad presupuestaria, “de que la medida pueda continuar desarrollándose en años posteriores”.  

Todas las acciones y medidas dirigidas al logro y cumplimiento de los objetivos estratégicos se enmarcan dentro de los seis ejes enunciados con anterioridad y se recogen de forma detallada en este apartado 4 al mencionar cada eje. Sin ningún ánimo de exhaustividad, ya que remito a las personas interesadas a la lectura íntegra del documento, apunto que en el eje 1 de orientación se incluye el ámbito de orientación profesional; en el eje 2 de formación se incluyen los ámbitos de formación y recualificación, y los de oportunidades de empleo y formación; en el eje 3 de oportunidades de empleo se incluyen los ámbitos de oportunidades de empleo y fomento de la contratación, de oportunidades para colectivos con especiales dificultades, y de proyectos integrados; en el eje 4 de igualdad de oportunidades en el acceso al empleo se incluyen los ámbitos de fomento de la igualdad de oportunidades en el empleo, y de fomento de la movilidad; en el eje 5 de emprendimiento se incluyen los ámbitos de autoempleo y creación de empresas, y de promoción del desarrollo y la actividad económica; en fin, el eje 6, de mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, se considera “un eje de carácter transversal que afecta a todos los ámbitos”.

Las acciones y medidas, o servicios y programas, son un total de 422 para el año 2014, distinguiendo entre los servicios y programas comunes de aplicación a todo el Estado y compartido por todos los integrantes del SNE, y los servicios y programas propios que serán los aquellos instrumentados y aplicados en una Comunidad Autónoma y dirigidos “a su ámbito propio de aplicación”.     

Como complemento del apartado 5, el siguiente número 6 incluye las acciones y medidas de PAE, estatales y autonómicas, desglosadas en los anexos. Baste indicar ahora que en el eje 1 (orientación) hay 69 servicios y programas  (7 comunes o estatales y 62 no comunes o autonómicas, destacando en las primera los programas de colaboración con las agencias de colocación); en el eje 2 (formación) hay un total de 101 (9 comunes y 92 no comunes, en cuyo primer bloque destacaría los programas dirigidos a personas “con necesidades formativas especiales o que tengan dificultades para su inserción o recualificación profesional); el eje 3 (oportunidades de empleo), incluye 100 (6 comunes y 94 no comunes), el eje 4 (igualdad de oportunidades en el acceso al empleo), tiene 29 acciones y medidas (3 comunes y 26 no  comunes, y destaco de las primeras el apoyo a programas de formación o de prácticas en otros países); el eje 5 (emprendimiento), ha reducido el número de servicios y programas con respecto al año anterior, pasando de 79 a 67 (5 comunes y 62 no comunes, incluyendo en los primeros a los agentes de empleo y promoción local); por último, el eje 6 (mejora del mercado institucional del Sistema Nacional de Empleo)  incluye un total de 56 (sólo 5 comunes, y las restantes 51 de carácter autonómico, y entre las primeras cabe destacar, por su importancia, la formalización conjunta del Acuerdo Marco “para la contratación de servicios que faciliten la intermediación laboral”).

14. Sobre la financiación se manifiesta el apartado 7, y se detalla en el anexo IV, siendo la partida presupuestada para distribución a las CC AA de manera territorializada de un total de 1.260.960,85 euros (en 2013 fue de 1.342.581,25 euros). La dotación total asignada en los PGE 2014 ha sido de 4.104.552.21 miles de euros, que incluye la cuota de formación profesional para el empleo (1.777.650,00 miles de euros), las aportaciones del FSE (500.000,00 miles de euros) y las del Estado (1.826.902,21 miles de euros). La especificación de la cuantía global por ámbitos se incluye en el anexo 4. Tales cantidades no incluyen las aportaciones de la UE para el nuevo período de programación 2014-2015, “ya que se estima que los primeros reembolsos se recibirán en el año 2015”. En el PAPE 2014 se destacan como novedades respecto a años anteriores, y dentro de la partida territorializada, las cantidades de 24.650,00 miles de euros  destinados a la ejecución de programas para el fomento del empleo autónomo y las entidades de economía social, “que no se financian con cargo al presupuesto del Servicio Público de Empleo Estatal, como venía siendo habitual en años anteriores, sino con cargo a fondos procedentes de los presupuestos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social”, y la  inclusión de 25.000,00 miles de euros “para financiar la colaboración de los Servicios Públicos de Empleo Autonómicos con agencias de colocación”. La partida total asignada en los Presupuestos generales del Estado para 2013 fue de 3.803.958,44 miles de euros.  

15. El apartado 8 está dedicado a la evaluación que será necesario realizar, y con qué criterios e indicadores, de los 29 objetivos estructurales y 5 estratégicos del PAPE 2014, insistiéndose mucho en el documento, al igual que ya se hacía en el Plan de 2013, en la importancia de “la orientación a resultados”. Han sido objeto de selección 26 indicadores (Anexo 5), buena parte de los cuales están constituidos por varios componentes, de tal manera que se proponen un total de 57 de ellos, curándose en salud el documento, en previsión de la dificultad de obtener todos los datos necesitados para dicha evaluación, al afirmar que “es necesario continuar avanzando en la mejora de los sistemas de información comunes para todo el Estado, tanto en el ámbito del empleo como de la formación”.

Remito a la lectura del citado anexo V para quien desea conocer y analizar con exhaustividad los distintos componentes de los indicadores. Destaco dos que me han llamado la atención entre los objetivos estructurales.  

En el indicador D, sobre mejora de la vinculación de las políticas activas y pasivas de empleo, un primer componente es “Valorar el esfuerzo en la sanción de incumplimientos que no tengan su origen en la no renovación de la demanda”, si bien se ha “matizado” la redacción del Plan actual con respecto al del año 2013, ya que en este último se afirmaba que “ Dado que el número de sanciones que se imponen en la actualidad por estas causas es muy inferior al que correspondería, se estimula la realización de un esfuerzo que podría producir mejoras significativas”, mientras que en el del 2014 se argumenta que aquello que se pretende es impulsar mejoras “tanto en aquellas áreas en las que se parte de cifras inicialmente bajas como en aquellas otras en las que estas son actualmente satisfactorias”.

Por consiguiente, se tomará en consideración, a los efectos de valorar si se han alcanzado o no los objetivos marcados, el “número total de resoluciones sancionadoras dictadas por el SPEE y la Comunidad Autónoma durante el período considerado, por incumplimientos de compromisos adquiridos al participar en medidas de políticas activas de empleo, dividido por el número de beneficiarios de prestaciones”, redacción diferente de la de 2013 en la que sólo se hacía referencia al incumplimiento de compromisos adquiridos “distintos de la no renovación de la demanda”.  En lenguaje más claro, un mayor control y más sanciones tendrán premio económico para la administración competente (al igual que se ha previsto una medida semejante para las agencias de colocación que suscriban acuerdo con las administraciones y detecten irregularidades en los desempleados para los que gestiones formación, asesoramiento, orientación y contratación).

En cuanto al indicador de fomento y apoyo a colectivos en dificultad, en concreto a personas con discapacidad, mayores de 45 años y menores de 30, que se consideran conjuntamente “dada la dificultad que tendría intentar desagregarlos” (¿) tendrá la consideración de inserción el supuesto de que la persona afectada “hubiera firmado un contrato durante el año actual o los dos años anteriores, sin que hubiera vuelto a inscribirse como demandante en ninguno de los tres años”. Creo que sería necesario referirse a la duración del contrato, porque presumo que el redactor del texto da por sentando que el hecho de que no se vuelva a inscribir como demandante de empleo significa que sigue en el mercado de trabajo, pero dado que se trata de colectivos desfavorecidos no necesariamente, ni mucho menos, será siempre así.  

16. Concluyo aquí estos comentarios de la EEAE y del PAPE 2014, pero no la explicación de las políticas activas de empleo incorporadas en los mismos, ya que será necesario en su momento conocer si los objetivos marcados en el primer documento pueden llevarse a cabo con las partidas presupuestarias de los años 2015 y 2016, y para este último tras elecciones legislativas, y también los futuros Reglamento de concreción y desarrollo de la Ley de Empleo, EEAE y PAPE 2014. De momento sólo disponemos, cuando redacto esta entrada, de las líneas generales del proyecto de ley parael próximo año, presentadas ayer en el Consejo de Ministros por los responsables de las carteras ministeriales de economía y competitividad, Luis de Guindos, y de hacienda y administraciones públicas, Cristóbal Montoro, muy optimistas respecto a la creación de empleo y la reducción del desempleo.

Habrá que esperar al próximo martes para conocer todos los datos del presupuesto, pero mucho menos optimista que los ministros es la UGT que realiza una valoración negativa del descenso del presupuesto destinado al SPEE (3.671 millones de euros, un 10,8 % sobre el del año en curso), y muy en especial de la importante disminución de la partida destinada originariamente al pago de prestaciones por desempleo, reducida en 4.426 millones de euros, un 15,04 % respecto al presupuesto inicial de 2014, reducción que encuentra buena parte de su razón de ser, señalo, en el dato de la progresiva reducción del número de personas que han agotado las prestaciones contributivas y asistenciales, y que pone nuevamente sobre la mesa el debate sobre la necesidad de establecer mecanismos de cobertura de las personas carentes de recursos,  así como también el de reorganizar todo el mapa de las prestaciones para lograr el objetivo de garantizar cobertura a toda aquella persona que lo necesite.

La UGT es igualmente crítica con respecto a la composición del gasto destinado a políticas activas de empleo, que ciertamente se incrementa en un 16,8 % hasta llegar a 4.764 millones pero con el aumento concentrado en dos partidas, las destinadas a agencias de colocación (de 30 millones de 2014 pasa a 140 en 2015) y la dedicada a incentivos a la contratación por bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social con un crecimiento de 22,75 %, medidas que a su juicio ponen de manifiesto que el presupuesto “no está orientado a itinerarios de inserción y a mejorar la empleabilidad de las personas, sino a subvencionar al sector privado”.

Buena lectura de los documentos. Continuará…