Análisis de la Estrategia española de activación para el empleo 2014-2016 y del Plan anual de política de empleo 2014. ¿Una nueva reforma o simple adaptación del marco normativo vigente con cambio de palabras? (II)

6. ¿He hablado hasta ahora de la EEAE? En puridad sí, ya que estoy analizando el documento que lleva su nombre, pero en realidad muy poco ya que hemos de esperar, y ya hemos llegado, a la tercera parte para conocer cuáles son sus principios de actuación y objetivos, nuevamente tras pasar por un marco general en el que se nos recuerda algo que ya era sabido por la Ley de Empleo (tras las reformas de 2011) y por la EEE, como es que la Estrategia, llámese española de empleo o ahora de activación para el empleo, es el “primer instrumento de coordinación del Sistema Nacional de Empleo”, y que está configurada como “como el marco normativo plurianual para la coordinación y ejecución de las políticas de activación para el empleo, incluyendo las políticas activas de empleo y de intermediación laboral, en el conjunto del Estado”. Tan sabida y conocida como difícil de instrumentar en la práctica, y mucho más en una situación de crisis y de recortes de plantillas en el sector público, es la tesis de que un aspecto clave del papel vertebrador de las políticas activas de empleo por  la Estrategia es “su capacidad de reforzar la vinculación efectiva entre las políticas activas y pasivas, mejorando el encaje entre las dos vertientes de la protección frente al desempleo”.

Para comparar qué cambia realmente, y no sólo nominativamente, con respecto a la EEE, sugiero a los lectores y lectoras del blog la comparación de ambos documentos, o si quieren una síntesis más resumida de la EEE que acudan a la lectura de mi comentario realizado a finales de 2011. Podrán comprobar que hay bastantes parecidos, y que una de las diferencias, si así se puede denominar, es la insistencia con que aparece la palabra “activación” en el documento actual. Los principios de actuación serán comunes para todas las políticas instrumentadas por los servicios públicos de empleo, “sin perjuicio de las competencias que les corresponden a las Comunidades Autónomas”, una frase que no dice nada más ni nada menos que aquello ya sabido por el texto constitucional y los estatutos de autonomía, por lo que habrá que estar a la aplicación concreta de la EEAE y de sus normas de desarrollo (PAPE 2014 y futuros RD) para saber si se respeta la frase (y lo que hay jurídicamente detrás de ella) o se plantean nuevamente conflictos competenciales.

De los diez principios rectores, y por las hipotéticas modificaciones que pueden implicar respecto a la EEE, destaco el énfasis puesto en “la orientación a resultados”, “la evaluación del resultado de las acciones y del cumplimiento de objetivos”, la “garantía de atención a los jóvenes sin ocupación que no cursan formación en los términos de la garantía juvenil” (¿se diferencia a los jóvenes, me pregunto, según el fichero al que pertenezcan, es decir como desempleados en las oficinas de empleo o como inscritos, sean demandantes de empleo o no, en el fichero del sistema de garantía juvenil?), el reforzamiento, antes ya indicado, de la vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo “como aspectos complementarios de la misma política de protección frente al desempleo”, la atención de las políticas activas de empleo “a la realidad del territorio en que se apliquen” (algo con lo que estoy plenamente de acuerdo dadas las grandes diferencias existentes entre las diferentes Comunidades Autónomas, y dentro de las mismas en distintos ámbitos locales), y la participación de sujetos, tanto públicos como privados, en la aplicación de las políticas activas de empleo, con mención expresa entre esos sujetos a “las agencias de colocación”.

Respecto a los objetivos, el documento los separa por razón de su carácter global o específico. El global, repitiendo con una cierta tediosidad argumentos ya expuestos con anterioridad, es el de “la coordinación, para identificar y canalizar de forma ordenada los esfuerzos que realizan los distintos agentes del sistema para mejorar la eficacia y eficiencia de las políticas a favor de la activación para el empleo. En definitiva, la Estrategia tiene por objeto la modernización de los Servicios Públicos de Empleo y del propio marco institucional del Sistema Nacional de Empleo”. En cuanto a los específicos se recogerán en los PAPE (al examinar el de 2014 me detendré con más detalle), podrán ser de carácter estratégico  o estructurales, siendo los primeros los que se aplican en un momento (período anual) determinado y en razón de las circunstancias concretas del mercado de trabajo, mientras que los segundos son los considerados como permanentes y que se mantendrán, con mayor o menor intensidad a lo largo del tiempo. Los primeros, para el período de la EEAE, son cinco: en primer lugar, poner el acento en la mejora laboral de los jóvenes, mejorando su empleabilidad (acciones formativas) y cumplir con lo dispuesto en la normativa sobre la garantía juvenil, algo no ciertamente fácil si se repara en el importante número de jóvenes que cumplen los requisitos para poder acceder a las medidas contempladas; en segundo término, favorecer que puedan reincorporarse al mercado de trabajo personas desempleadas que requieren de una mejora de su empleabilidad, tales como los desempleados de larga duración , las personas mayores de 55 años y quienes son beneficiarios del Plan Prepara (dicho sea incidentalmente, cada vez es más necesario ordenar y reconstruir el sistema de protección social en cuanto a la cobertura de las personas desempleadas); aunque se cite en cuarto lugar, el objetivo de vincular más estrechamente políticas activas y pasivas guarda estrecha relación con los dos primeros, no siendo tampoco ajeno a los tres anteriores el de mejorar la calidad de la formación profesional para el empleo, siendo el quinto y último, tan querido por los responsables del MEySS, impulsar el emprendimiento.

Respecto a los objetivos estructurales se han determinado un total de 29, agrupados (en la EAAE y también en el PAPE 2014) en seis grandes ejes, ya recogidos en la reforma de la LE operada por el RDL 8/2014 y que ahora se concretan algo más, pero no mucho, en el documento examinado, cuales son los de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades de acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional del Sistema nacional de Empleo.

¿Hay novedades con respecto a documentos y normas anteriores que he analizado en el blog? Pocas con sinceridad, al menos en el terreno teórico. De la lectura detallada de los contenidos de cada eje me quedo con estos apuntes: en la orientación, la importancia de la gestión de itinerarios individuales personalizados; de la formación, la promoción de un mejor ajuste a las necesidades del mercado laboral y la de una atención especial a los colectivos que tienen “mayores dificultades de inserción laboral”; en el eje de las oportunidades de empleo, y en estrecha relación con lo anterior, una específica atención a algunos colectivos, tales como las personas con discapacidad, las personas en situación de exclusión social, las víctimas del terrorismo y las mujeres víctimas de violencia de género, e igualmente una atención especial a la inserción de los perceptores de prestaciones por desempleo “antes del agotamiento de las prestaciones”, siendo loable la intención pero que en cualquier caso debería extenderse a mi parecer a todas las personas desempleadas; en el eje de igualdad de oportunidades para el acceso al empleo se incluyen, de una forma un tanto inconexa a mi entender las medidas que faciliten el acceso al trabajo de la mujer, con detallada atención a las políticas de conciliación, y las que deberían remover los obstáculos que facilitar la movilidad funcional y geográfica de los trabajadores; en cuanto al emprendimiento, pasa por potenciar el trabajo autónomo y  la economía social, prestando especial atención a los territorios donde puede desarrollarse en mayor medida; por último, en cuanto a la mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo, que guarda estrecha relación con los cinco restantes, cabe destacar la mejora de la gestión, colaboración, coordinación y comunicación en su seno, y en especial el impulso de la colaboración público- privada (no es ajeno en absoluto a esta tesis el mayor ámbito de actuación reconocido en normas recientes a las empresas de trabajo temporal para que puedan actuar no sólo como agencias de selección sino también llevando a cabo tareas de formación y asesoramiento).

7. La cuarta parte de la EEAE versa sobre los instrumentos a través de los que se lleva a la práctica, siendo sin duda el más importante el de los planes anuales de política de empleo, cuya regulación se contempla en la Ley de Empleo, en concreto en el art. 4 ter y en la redacción modificada por el RDL 8/2014 (“1. Los Planes Anuales de Política de Empleo concretarán, con carácter anual, los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer y evaluar anualmente el grado de cumplimiento de los mismos. Asimismo, para alcanzar estos objetivos, contendrán la previsión de los servicios y programas de políticas activas de empleo y de intermediación laboral que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, como el Servicio Público de Empleo Estatal en su ámbito competencial. Los servicios y programas incluidos en cada Plan Anual podrán ser excepcionalmente modificados por el Servicio Público de Empleo Estatal, a petición justificada de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando necesidades de carácter extraordinario sobrevenidas lo hagan necesario para la adecuada gestión y ejecución del Plan. 2. Los Planes Anuales de Política de Empleo se elaborarán por el Ministerio de Empleo y Seguridad Social, teniendo en cuenta las previsiones formuladas por las Comunidades Autónomas y el Servicio Público de Empleo Estatal en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, se informará por el Consejo General del Sistema Nacional de Empleo, regulado en el artículo 7.b), y se aprobará por el Consejo de Ministros).  

Quedamos a la espera de la aprobación del Reglamento de servicios de los SPE para conocer cuáles serán los “servicios comunes o compartidos”, esto es aquellos que compartirán todos los miembros del SNE, y cuáles serán los “aspectos básicos de los servicios propios” (cada vez que aparece esta terminología me suscita duda respecto a la invasión de competencias autonómicas) que se prestarán en su ámbito propio por cada uno de los miembros del SNE. También habrá que esperar a la aprobación de dos Reglamentos más, los de empleo y formación, cuáles serán “los aspectos esenciales de los «programas comunes», que podrán ser aplicados, y en, su caso, desarrollados en sus aspectos no esenciales, por todos los integrantes del Sistema Nacional de Empleo”.

Para el documento, y no me consta que sean del mismo parecer Comunidades Autónomas tan importantes como Cataluña y el País Vasco, “la estructura en Ejes, junto con las posibilidades de financiación establecidas en la respectiva normativa, conforman un marco flexible que, permite a las Comunidades Autónomas adaptar el diseño de sus programas y servicios a sus necesidades propias”. No obstante, la EEAE ya avanza una parte importante del contenido de los tres futuros reglamentos, con una mención expresa para el Reglamento  de Empleo (y que demuestra la importancia e incidencia del sector sobre el gobierno) a la inclusión de un marco normativo de programas estatales de políticas activas de empleo para las personas con discapacidad y que “establecerá los contenidos mínimos que serán de aplicación en el conjunto del Estado”.

Sobre la gestión por competencias, hay una remisión al reglamento de formación para el empleo pero ya partiendo de la base de que las competencias profesionales deben ser un elemento central de los servicios y programas instrumentados por los SPE, y que en el caso concreto de aquellas que estén debidamente acreditadas y registradas deberán recogerse “en la cuenta formación de los trabajadores”.

Los conflictos acaecidos recientemente sobre el uso de los fondos destinados a la formación tiene acogida indirecta en la Estrategia, que insiste, al igual que se recoge en el acuerdo entre el gobierno y losagentes sociales de 29 de julio, que aquella estará abierta “a todos los proveedores de formación y evaluación acordados en la Mesa del Diálogo Social, con objeto de permitir a los ciudadanos tener conocimiento del destino y uso de los fondos utilizados”.

En cuanto a los “elementos vertebradores”, o más bien a mi entender medidas de apoyo para obtener los resultados previstos, el documento cita los programas de buenas prácticas inspirados en el proceso de aprendizaje mutuo existente en el ámbito europeo, el acuerdo marco con los agencias de colocación para la colaboración con los SPE, el portal único de empleo (no me consta que hayan desaparecido los portales de empleo propio de las comunidades autónomas, o como mínimo de un importante número de ellas), y la puesta en marcha del sistema de información necesario para la implantación de la garantía juvenil.

8. La quinta parte del documento está dedicada al seguimiento y evaluación de la EEAE, con explicación de las grandes líneas de actuación respecto a la evaluación del cumplimiento de objetivos y al seguimiento y evaluación de los servicios y programas, destacando que los indicadores elaborados en 2013, y que se recogen de forma muy detallada en el PAPE 2014, han sido “determinantes” para el reparto de un 40 % de los fondos distribuidos en la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales, porcentaje que se incrementará hasta el 60 % en el reparto de los fondos de 2015 una vez que se haya procedido a la evaluación del cumplimiento de los objetivos del año en curso.

9. Por último, y no menos importante desde luego, llegamos al marco presupuestario, en el bien entendido que en la EEAE se fijan las fuentes de financiación y no las cantidades concretas, que sí aparecen en el PAPE 2014 y que obviamente se incluyen en los presupuestos generales del Estado, por lo que habrá que estar muy atentos al contenido del proyecto de presupuestos aprobados el viernes 26 de septiembre para 2015. Las citadas fuentes de financiación son precisamente los fondos procedentes de los PGE, además de los propios que se aporten por las Comunidades Autónomas y los que procedan del Fondo Social Europeo, tanto de los remanentes del período 2007-2013 como de los previstos para el período de programación 2014-2020. Por último, se regula la gestión de los fondos procedentes de los PGE por las CC AA, y la determinación y repercusión de responsabilidades por incumplimientos en el ámbito del Fondo Social Europeo. Conviene recordar que cuando de la actuación autonómica se derive la imposibilidad para el MEySS o el SPEE de recibir importes procedentes del FSE, “se podrá limitar el abono de cantidades a favor de la Comunidad Autónoma que haya dado origen a esta situación, aplicando en todo caso el principio de proporcionalidad”. .

10. En desarrollo de la EEAE y de acuerdo a lo previsto en el art. 4 ter de la Ley de Empleo se aprobó el PAPE 2014 en el mismo Consejo de Ministros en que se aprobó la EEAE, para posteriormente la Resolución de del día 16 de la Secretaría General de Empleo acordar su publicación en el BOE, circunstancia que se produjo el día 24.

El punto de referencia normativo es el art. 4 ter de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo (modificada en numerosas ocasiones, la última por el RDL 8/2014), en el que se dispone que el PAPE establecerá “los objetivos de la Estrategia Española de Activación para el Empleo a alcanzar en el conjunto del Estado y en cada una de las distintas Comunidades Autónomas, así como los indicadores que se utilizarán para conocer el grado de cumplimiento de los mismos”, y que contendrá “los servicios y programas de políticas activas de empleo que se proponen llevar a cabo, tanto las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias de ejecución en el ámbito del trabajo, el empleo y la formación profesional para el empleo, como el Servicio Público de Empleo Estatal en su ámbito competencial”, añadiendo a continuación (¿control estatal de las competencias autonómicas?) que los servicios y programas incluidos en cada PAPE “podrán ser excepcionalmente modificados” por el SPEE “a petición justificada de la correspondiente Comunidad Autónoma, cuando necesidades de carácter extraordinario sobrevenidas lo hagan necesario para la adecuada gestión y ejecución del Plan”.

Las diferencias con respecto al PAPE 2013 radican en el cambio terminológico de “acciones y medidas” por “servicios  y programas”, y en la inclusión expresa de esa posibilidad (¿limitación?) de petición de modificación por una o más CC.AA. Por cierto, quien lea el texto del Acuerdo por el que se aprueba el PAPE 2014 se sorprenderá, si ha leído antes la reforma de la Ley de Empleo y la EEAE, con el énfasis que ambos textos ponen en la importancia de los “servicios y programas” a través de los que deberán instrumentarse las PAE, porque en el primer y tercer párrafo se sigue hablando de la “herencia recibida”, es decir de las “acciones y medidas”, no siendo hasta el cuarto párrafo, y se repite en otros posteriores, que la referencia concreta a las “acciones” se acompaña de un paréntesis en donde se incluye el término “servicios”, y la mención expresa a las medidas también se acompaña de otro paréntesis en el que se incorpora la palabra “programas”. ¿Cambios de fondo en las PAE o cambios nominales? Mi sensación, después de haber leído con detenimiento todos los textos referenciados, es la segunda y de ahí el título de la presente entrada.

La mayor parte del acuerdo por el que se aprueba el PAPE reproduce el mismo contenido que la EEAE sobre la realidad económica y laboral de España que presenta el gobierno, por lo que me remito a los comentarios efectuados con anterioridad, no sin dejar de señalar que parece que con este Plan y con la EAEE el gobierno haya “cumplido los deberes” que se marcó al inicio de la legislatura, ya que manifiesta que “a partir de la experiencia y resultados obtenidos de los Planes Anuales de Política de Empleo para 2012 y 2013, culmina la transición hacia un nuevo modelo basado en la programación, evaluación y financiación de las políticas activas de empleo orientado hacia la consecución de objetivos, siguiendo directrices y ejes prioritarios de actuación”. Quien no conozca la historia de las políticas de empleo en España podría llegar a pensar que lo único que se ha hecho en la etapa histórica anterior al anterior gobierno (incluidos todos los gobiernos, y por tanto también los del Partido Popular desde 1996 a 2004) ha sido gastar y gastar sin ningún control, evaluación ni efectividad. La realidad es mucho más compleja, con aciertos y errores por parte de todos esos gobiernos, pero desde luego muy alejada de ese “blanco o negro” con el que se plantea por parte del gobierno actual, y esto es bueno, y necesario, recordarlo.

11. Dado que la EEAE y el PAPE 2014 encuentran su punto de referencia en la Ley de Empleo, y más concretamente en las modificaciones incorporadas por el RDL 8/2014, conviene recordar sus contenidos más relevantes, ya que no han sido modificados en la tramitación parlamentaria que llevará en pocos días a convertir el RDL en Ley, por lo que únicamente habría que proceder al cambio de la denominación de la norma.  Hay que recordar además que ha sido presentado, y admitido ya a trámite por el TC, un recurso deinconstitucionalidad (n.º 5099-2014), promovido por más de cincuenta Diputados de los Grupo Parlamentarios Socialista; IU, ICV-EUiA, CHA: La Izquierda plural; y Unión Progreso y Democracia.

El capítulo II del Título IV lleva por título “medidas en materia de políticas activas de empleo” y significa una modificación sustancial de la Ley de Empleo. La modificación se justifica en el preámbulo por la próxima aprobación y puesta en marcha de la EEAE, y requiere, según los redactores de la norma, modificar la LE “básicamente en tres aspectos”: en primer lugar se considera necesario “llevar a cabo la reorganización y sistematización de las actuaciones de políticas activas”; en segundo término, hay que cambiar “la terminología de las «medidas» y «acciones» de políticas activas, distinguiéndose ahora entre «servicios» y «programas»”; en tercer y último lugar, con la reforma ahora aprobada “se da forma y contenido a la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo contenida en la ley, pero no desarrollada”.

¿Cuál es, según el preámbulo la extraordinaria y urgente necesidad que justifica acudir a un RDL para modificar la LE? Es “la importancia de que el nuevo modelo de políticas activas de empleo despliegue cuanto antes todos sus efectos”, y dicha circunstancia “hace imprescindible que, con carácter previo, su marco normativo deba, obligatoriamente, ser coherente y se adapte a las previsiones contenidas en ella”. Repárese en que con esta fundamentación cualquier reforma mínimamente relevante de la normativa de empleo puede hacerse por la vía del RDL y hurtar el debate en sede parlamentaria, no contribuyendo precisamente a la calidad democrática del sistema, pero esta no deja de ser una opinión personal, y aquí la única que vale es la del TC y su extraordinaria amplitud a la hora de aceptar que el gobierno utilice la vía del RDL.

EL RDL suprime el art. 3.3, da nueva redacción a los  arts 4 bis, 4 ter, letras d) y e) del apartado 1 del art. 6, 7 bis, letras d) y h) del art. 13, apartado 2 del art. 14, apartados 3 y 4 del art. 17, 19 bis, 19 ter, suprime los arts. 19 quater i 19 quinquies, da nueva redacción al apartado 1 del art. 19 sexies, apartado 1 del art. 19 octies, 23 y 25 de la LE.

Algunas modificaciones son de cambio de denominación del marco en el que incardina la política de empleo, que hasta ahora era la EEE (terminología coherente con la europea, “Estrategia Europea de Empleo”) y que ahora pasa a denominarse EEAE.  Por ello, todas las referencias a las políticas activas de empleo pasan ahora a ser a las “políticas de activación para el empleo”, y en varios preceptos se hace expresa mención a las políticas de intermediación laboral (si bien no estaba expresamente recogida dicha mención en los artículos modificados, no tengo duda de que una interpretación integradora de cada uno de ellos permitía incluir tales políticas en sus contenidos).

Otras, son de contenido aparentemente más sustancial, como la del art. 4 bis y la concreción de qué elementos incluirá la EEAE, en el bien entendido que los ejes sobre los que asentará no son distintos, en términos generales, de los incorporados a la EEE, ya que se trata de los ejes de orientación, formación, oportunidades de empleo, igualdad de oportunidades en el acceso al empleo, emprendimiento y mejora del marco institucional, y tampoco me parece especialmente novedoso que se pretenda prestar mayor atención, al objeto de disponer de oportunidades de empleo, a los colectivos con mayores dificultades para acceder o permanecer en el mercado laboral, con cita expresa de “la situación de las personas con discapacidad, de las personas en situación de exclusión social, de las personas con responsabilidades familiares, de las víctimas del terrorismo y de las mujeres víctimas de violencia de género”. 

Está por ver si se trata de un cambio sólo cosmético o realmente sustancial la modificación de todo lo relativo al “catálogo de servicios a la ciudadanía” recogido en el texto anteriormente vigente de la LE por la nueva regulación de una “Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo”, en el bien entendido que el RDL 8/2014 remite la regulación de dicha Cartera a un posterior desarrollo reglamentario, que parece inminente, por lo que será prudente esperar a conocer el Real Decreto que se apruebe definitivamente. No obstante, y de la lectura del borrador de RD que he podido efectuar no creo que los cambios sean de calado con respecto al marco normativo anterior. En su art. 1 se dispone que “se regulan los principios y requisitos mínimos a los que deben ajustarse los servicios que conforman la Cartera, con el fin de asegurar el cumplimiento de sus funciones y garantizar condiciones de calidad e igualdad en la atención a los usuarios de los Servicios Públicos de Empleo en el conjunto del territorio nacional y se establecen los requisitos y procedimientos necesarios para el adecuado seguimiento de la prestación de los servicios de la Cartera por los Servicios Públicos de Empleo y para su evaluación”. Por otra parte, se dispone en su art. 13 que “1. Los Servicios Públicos de Empleo, en el ámbito de sus competencias, podrán aprobar sus respectivas Carteras de Servicios, que incluirán, en todo caso, la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, la cual debe garantizarse a todos los usuarios. 2. Los Servicios Públicos de Empleo podrán incorporar en sus carteras de servicios aquellos servicios complementarios y actividades no contemplados en la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, para lo cual establecerán los recursos adicionales necesarios. En todo caso, estos servicios complementarios deberán cumplir los principios de la prestación de servicios establecidos en el artículo 4 de este real decreto y en la Estrategia Española de Activación para el Empleo vigente”.

Sí es cierto que parece observarse en algunas de las modificaciones propuestas un espíritu recentralizador, también observado a mi parecer en algunas recientes sentencia del TC dictadas en conflicto entre el Estado y la CC AA de Cataluña (núm. 27/2014, de 12 defebrero y 22/2014 de 13 de febrero  sobre la normativa de empleo, como es por ejemplo la modificación incorporada al art. 23, que regula el “concepto de políticas activas de empleo” (y también en el art. 25 que regula su desarrollo), en cuanto que se hace mención expresa, no recogida en la normativa anterior, a que las políticas activas de empleo deberán desarrollarse en todo el Estado teniendo en cuenta “los contenidos comunes establecidos en la normativa estatal de aplicación”. Con sinceridad, no sé que aporta esta frase, salvo que se trata de una clara demostración de que las CC AA deben respetar en la elaboración de sus políticas de empleo esos contenidos comunes, algo que por otra parte ya se venía haciendo sin necesidad de tal “aclaración”, en cuanto que el problema no es la existencia de esos contenidos comunes sino hasta dónde pueden llegar a los efectos de no vaciar las competencias autonómicas en materia de empleo.