martes, 1 de julio de 2014

UE. ¿Nueva política de inmigración europea para el próximo quinquenio, o continuación de la existente? El escenario tras el programa de Estocolmo 2010-2014 (con referencias al marco internacional y español) y II).



5. Paso a continuación al examen de dos textos aprobados en el Consejo de Justicia eInterior celebrado en Luxemburgo los días 5 y 6 de junio, y que dedicó especial atención al control de las fronteras exteriores de la UE ante la difícil situación que se vive en varios países africanos, en el bien entendido que buena parte de los mismos han sido tomados en consideración e incorporados (no de forma literal pero sí en sus grandes líneas programáticas) a las conclusiones del Consejo.  

En primer lugar, me refiero a las conclusiones adoptadas sobre la integración de los nacionalesde terceros países que residen legalmente en la UE, a partir de una propuesta de la Presidencia del Consejo para que los Estados, diez años después, el 19 de noviembre de 2004, de la aprobación de unos principios básicos comunes para la política de inmigración, “reiteraran su compromiso con estos principios, situándolos al mismo tiempo en el contexto político actual”, con apoyo jurídico en el art. 79.4 del TFUE (“4. El Parlamento Europeo y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”) y dejando bien claro que las medidas de integración deben aplicarse de conformidad con el acervo de la UE pero que “son competencia de los Estados miembros y reflejan y tienen en cuenta sus necesidades, historia y marco jurídico”. Por consiguiente, aquello que efectúan los Estados miembros con el texto aprobado es reiterar su compromiso con los principios básicos comunes aprobados en 2004, en el bien entendido que esta será la primera vez que los acojan formalmente los Estados que no eran miembros de la UE cuando se aprobaron (Rumania, Bulgaria y Croacia).

El texto aprobado tiene pocas diferencias sustanciales (incluso alguien más estricto que yo en el análisis del documento podrá decir que prácticamente no existen) con respecto al de 2004. Destaco la petición de que los Estados miembros intensifiquen su actividad y esfuerzos para conseguir “un enfoque más equilibrado” (que supongo que querrá referirse a los valores e intereses tanto de los nacionales UE como los de los terceros países) que permitan salvaguardar “los valores básicos que sustentan las sociedades europeas” (por cierto, el modelo social es uno de esos valores o pilares básicos y no se ha respetado en absoluto durante la crisis, ni para nacionales UE ni para ciudadanos de terceros países residentes en territorio europeo). Se apuesta una vez más por políticas de integración ordenadas, es decir que pasen por la entrada de forma regular en territorio europeo y el conocimiento de las lenguas de los países de acogida, así como también por una incorporación regular al mercado de trabajo que permita optimizar las capacidades y conocimientos. En la línea de implicar al sector privado en las políticas de integración y de gestión de la diversidad, algo suficientemente conocido en la Comunidad Autónoma de Cataluña donde hay buenos ejemplos de acuerdos en sede empresarial, se les pide un esfuerzo por “respetar la diversidad, fomentar la ausencia de discriminación en el lugar de trabajo y cooperar estrechamente con los interlocuotres y la sociedad civil”.

El segundo texto aprobado trata sobre la política de retorno de la UE y pone nuevamente de manifiesto la tensión entre seguridad e integración, así como la relación entre política exterior y política de inmigración, afirmándose por ello en la introducción que aquella está estrechamente relacionada con la readmisión “y que ambas son parte integrante del Enfoque Global de la Migración y la Movilidad …, que es el marco general de los aspectos externos de la política de asilo e inmigración de la Unión Europea”. No se plantean nuevas medidas legislativas, ni tampoco se aconseja su puesta en marcha, sino simplemente se destaca que aquello en lo que conviene centrarse es “en una aplicación más eficaz y  en una consolidación concreta de las normas existentes”, ya que es del parecer que los problemas existentes en punto a su aplicación eficaz no deriva de las normas aprobadas sino que se deben “a la falta de cooperación por parte de los repatriados en el proceso de retorno y a los problemas de la identificación de repatriados y en la obtención de la documentación necesaria de las autoridades de terceros países”.

Para mejorar la aplicación de la normativa vigente, el Consejo recomienda revisar el funcionamiento de los acuerdos de readmisión con terceros Estados para que sean plenamente eficaces en cuanto a su aplicación, así como también establecer marcos de cooperación en materia de retorno que pueden ser territorialmente más amplios, es decir de carácter no sólo bilateral sino también regionales y multilaterales, tomando ciertamente en consideración que “la puesta en práctica de la cooperación entre la UE y terceros países debe ser flexible y adaptarse a las particularidades de cada caso”. Y para ello, se necesitan recursos económicos, se necesita dinero por los terceros países para poder aplicar esas políticas de retorno, pidiendo el Consejo que se utilicen el recientemente creado Fondo de asilo, migración e integración, para facilitar el cumplimiento de los objetivos. Conviene recordar aquí que el art. 2 del Reglamento por el que se crea el Fondo, dispone que entre sus objetivos se encuentran los de “b) apoyar la migración legal hacia los Estados miembros de conformidad con sus necesidades económicas y sociales, tales como las necesidades de sus mercados de trabajo, salvaguardando a la vez la integridad de los sistemas de inmigración de los Estados miembros, y fomentar la integración efectiva de los nacionales de terceros países c) desarrollar unas estrategias de retorno equitativas y eficaces en los Estados miembros que contribuyan a la lucha contra la inmigración ilegal, haciendo hincapié en la sostenibilidad del retorno y la readmisión efectiva en los países de origen y de tránsito; d) aumentar la solidaridad y el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros, en particular hacia los más afectados por los flujos de migración y asilo, también mediante la cooperación práctica”.

En suma, más recursos a cambio de que los países de los que provienen los inmigrantes en situación irregular cumplan con las obligaciones fijadas en los acuerdos de readmisión o en las asociaciones de movilidad y readmitan a los ciudadanos devueltos mediante el procedimiento de retorno forzoso. En cuanto a la elaboración de un “manual sobre retorno”, propuesto por la Comisión para mejorar la aplicación de la normativa vigente, el Consejo es muy claro y terminante en cuanto a marcar los límites de esta posible acción: debe prestar atención a la eficacia de los procedimientos administrativos, limitarse a los asuntos ya cubiertos por el acervo comunitario, respetar las competencias de los Estados miembros, y evitar “cualquier mensaje que pueda ser entendido como incentivo a la inmigración o residencia ilegales” (¿se incluyen aquí las periódicas medidas de regularización adoptadas por algunos Estados para dar respuesta al flujo importante de personas en situación irregular, ya sea de origen o sobrevenida, en sus territorios?)          

6. Paso ya con brevedad, a fin de no ser reiterativo de lo expuesto con anterioridad, al examen de las conclusiones del Consejo europeo de los días 26 y 27 de junio en las que se insiste, y mucho, en las estrechas relaciones entre las políticas “internas y externas” de la UE para dar adecuada respuesta a los retos cada día más importantes planteadas en los ámbitos de la libertad, seguridad y justicia, por lo que se considera necesario mejorar los vínculos entre ellas y reflejarse “en la cooperación entre instituciones y organismos de la UE”.

La apuesta por políticas que refuercen las migraciones legales, con una estrecha implicación del mundo empresarial y sindical, y que potencien políticas de integración que fomenten la cohesión social y el dinamismo económico están en la base del programa del próximo quinquenio, llamando el Consejo una vez más a que las medidas que se adopten tengan en consideración y se guíen por los principios de solidaridad y distribución equitativa de la responsabilidad recogidos en el art. 80 del TFUE (“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la aplicación de este principio”).    

En fin, una de las prioridades que se acuerda establecer para los próximos cinco años en la UE es la de “mejorar de la gestión de la migración en todos sus aspectos”. ¿En qué consiste esa mejora? Quien espere encontrar propuestas concretas para facilitar la migración regular se decepcionará rápidamente, salvo que confíe en el desarrollo del marco normativo ya vigente y de la aprobación de las propuestas que aún se encuentran en fase de debate en el seno del Parlamento y del Consejo. En efecto, si bien hay una mención genérica a la potenciación de la inmigración cualificada, en cuanto que las políticas comunitaria deberían mejorar la gestión de la inmigración “abordando las carencias de competencias específicas y atrayendo talento”, las restantes apuestan sustancialmente por “más seguridad”, pues no de otra manera creo que deben entenderse las siguientes propuestas: mejora de la gestión de la inmigración “abordando con mayor determinación la migración irregular, también mediante la mejora de la cooperación con terceros países, por ejemplo en materia de readmisión; protegiendo a aquellos que lo necesitan mediante una firme política de asilo; reforzando y modernizando la gestión de las fronteras exteriores de la Unión”.  

7. Es decir, habrá que seguir actuando, añado yo ahora, para el desarrollo y efectiva aplicación de las normas ya aprobadas y transpuestas a los ordenamientos jurídicos nacionales, así como también para las mucho más recientemente aprobadas y las que aún se encuentran en fase de debate y discusión entre los Estados. De las primeras, la Comisión efectúa un periódico seguimiento de la aplicación y formula, en su caso, propuestas de modificación. Durante los meses de abril y mayo se ha hecho públicas tres Comunicaciones sobre Directivas ya en plena aplicación: en primer lugar, la relativa a las líneas directivas para laaplicación de la Directiva 2003/86/CE relativa al derecho a la reagrupaciónfamiliar, de la que destaco que debe ser interpretada y aplicada, según la Comisión (que toma en consideración la jurisprudencia comunitaria), “conforme a los derechos fundamentales y, más concretamente, al derecho al respeto de la vida privada y familiar, al principio de no discriminación, a los derechos del menor y al derecho a un recurso efectivo, consagrados por la Convención Europea de Derechos Humanos… y por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea”.

En segundo término, la Comunicación sobre la aplicación de la Directiva 2009/52/CE, queestablece normas mínimas en materia de sanciones y medidas aplicables a losempleadores de nacionales de terceros países en situación irregular, en la que se incluye el dato facilitado por Eurostat de que el pasado año se encontraban en situación irregular en la UE un total de 386.230 nacionales de terceros países, una cifra sensiblemente inferior a la de 680.870 de 2008. La Comisión no propone de momento modificaciones de la Directiva, si bien entre los contenidos concretos que deben mejorarse en algunos Estados se encuentran tanto las inspecciones propiamente dichas como el contenido de las mismas, dado que la falta de un sistema adecuado y eficaz de inspecciones “pone seriamente en duda la aplicación eficaz de la prohibición del empleo ilegal y de los esfuerzos de los Estados miembros para reducir las diferencias existentes en la aplicación de la Directiva”.

Por fin, hay que referirse a la Comunicación sobre la aplicación de la Directiva 2009/50/CE,relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros paísespara fines de empleo altamente cualificado (“Tarjeta azul UE”), cuyo plazo de trasposición finalizó el 19 de junio de 2011. Los datos disponibles reflejan que en 2012 (con poco tiempo de aplicación de la norma por el retraso en su entrada en vigor en algunos Estados), se concedieron en toda la UE 3.644 tarjetas azules, con admisión de 1.107 familiares, aumentando sensiblemente en 2.013 el número de concesiones hasta 15.261, y en los dos años la mayoría de las mismas se concedieron en Alemania, siendo los inmigrantes asiáticos altamente cualificados los más beneficiados por la nueva Directiva ya que, con datos disponibles de 2012 fueron un total de 1.186, con preferencia de India y China. Después del estudio de su aplicación, la Comisión no propone de momento modificación en la normativa aplicable, ya que el poco tiempo transcurrido desde su entrada en vigor no permite aún disponer de una visión amplia de conjunto, si bien sí ha manifestado ya su preocupación “por los fallos de transposición, el bajo nivel de coherencia, lo limitado de los derechos y  los obstáculos a la movilidad en el territorio de la Unión”.

Por último, hay que referirse a una nueva Directiva muy recientemente aprobada, la número2014/66/UE de 15 de mayo, “relativa a las condiciones de entrada y residenciade nacionales de terceros países en el marco de traslados intraempresariales”. La norma, publicada en el DOUE L 157 de 27 de mayo, entró en vigor al día siguiente de su publicación y fija un período de transposición a los ordenamientos jurídicos nacionales que finaliza el 29 de noviembre de 2.016. La norma, en cuya introducción se formula expresa mención al principio de preferencia de los nacionales de los Estados miembros, tiene por objeto, según dispone su artículo 1, regular “a) las condiciones de entrada y residencia por más de 90 días en el territorio de los Estados miembros y los derechos de nacionales de terceros países y de los miembros de sus familias en el marco de un traslado intraempresarial; b) en Estados miembros distintos del primer Estado miembro que les concede un permiso por traslado intraempresarial sobre la base de la presente Directiva”, y se aplicará, con las excepciones listadas en el art. 2, a “los nacionales de terceros países que residan fuera del territorio de un Estado miembro en el momento de la solicitud y que soliciten la admisión o hayan sido admitidos en el territorio de un Estado miembro, con arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva, en el marco de un traslado intraempresarial en calidad de directivo, especialista o trabajador en formación”. Por traslado intraempresarial se entiende “el desplazamiento temporal con fines de empleo o de formación de un nacional de un tercer país que, en el momento de la solicitud de un permiso de traslado intraempresarial, resida fuera del territorio del Estado miembro, desde una empresa establecida fuera del territorio de un Estado miembro y a la cual está vinculado por un contrato de trabajo, antes y durante el traslado, hacia una entidad perteneciente a la empresa o al mismo grupo de empresas establecidos en dicho Estado miembro y, en su caso, la movilidad entre entidades receptoras establecidas en uno o varios segundos Estados miembros”, y entre los criterios de admisión que deberá acreditar el solicitante de un tercer Estado destaca a mi parecer el de “acreditar un empleo dentro de una misma empresa o grupo de empresas durante un período de al menos tres a doce meses ininterrumpidos inmediatamente anteriores a la fecha del desplazamiento, en lo que respecta a directivos y especialistas, y de al menos de tres a seis meses ininterrumpidos, en lo que respecta a los trabajadores en formación”. La duración máxima del traslado no será superior a tres años para directivos y especialistas, y a un año en el supuesto de trabajadores en formación, quedando obligados los trabajadores una vez finalice el plazo pactado a salir del Estado de acogida, “a no ser que obtengan un permiso de residencia por otro motivo, de conformidad con la legislación nacional o de la Unión”.   

8. Concluyo este análisis de la futura política europea de inmigración, ya sea continuación de la existente en el último quinquenio o bien renovada, remitiendo a la lectura de tres reciente informes de ámbito estatal español.

En primer lugar, las cifras de población a 1 de enero de 2014, facilitadas por el INE el 30 de junio, en las que se constata que “el número de extranjeros descendió (en 2013) en un 7,8 %, debido a la emigración y a la adquisición de la nacionalidad española, hasta situarse en 4.676.022”. La población española (41.831.739 personas) se incrementó en 176.529 personas sobre el año anterior, debido exclusivamente al aumento de ciudadanos con nacionalidad española y nacidos en el extranjeros (190.357), mientras que el descenso de la población extranjera en número de 396.658 se debió fundamentalmente al descenso de quienes nacieron en el extranjero (- 407.989).

El segundo informe, también del INE, de 24 de junio, trata sobre el movimiento natural de la población delaño 2013, en el que se pone de manifiesto un descenso de la natalidad que afecta tanto a ciudadanas españolas como extranjeras, siendo el número medio de hijos de 1,21 para las primeras y de 1,50 para las segundas, con la edad medida de maternidad en 32,2 años para las  españolas y 29,7 para las extranjeras, debiendo destacarse que el 18’6 % de los nacimientos que tuvieron lugar en España durante  2013, un total de 425.390, fueron de madre extranjera, con un descenso de seis décimas del porcentaje del año anterior.

Por último, y con especial interés para las personas estudiosas del mercado de trabajo, cabe referirse al “Informe del mercado de trabajo de los extranjeros 2014”, con datos cerrados a finales de  2013, elaborado por el Observatorio de las ocupaciones del Servicio Público de Empleo Estatal, del que reproduzco estas conclusiones:

“A 31 de diciembre de 2013, el número de trabajadores extranjeros afiliados al sistema de la Seguridad Social era de 1.525.702, registrando un descenso del 6,11%, superior al alcanzado en la variación anterior 2012/2011, que fue del 5,27%”.

 “El total de contratos registrados en el año 2013 a trabajadores extranjeros es de 2.565.800, lo que supone el 17,35% del total. La contratación en este colectivo se ha reducido paulatinamente desde 2007, año en que se alcanzó la cifra máxima de contratos (3.957.327), debido a la mayor ocupación de este colectivo en el sector Construcción.

El perfil del contratado extranjero responde en un 62,56% a un hombre, que a su vez, en un porcentaje del 70,92% pertenece a la Agrupación No Unión Europea. Con diferencia son mayoritarios los trabajadores que tienen entre 25 y 45 años, son el 73,46% del total. Estos trabajadores presentan un nivel formativo de Sin Estudios o no acreditados y ESO sin titulación de porcentajes más elevados, siendo originarios de Rumania, que es el país que más nacionales aporta (17,87%) junto con Marruecos (17,80%), Ecuador (7,89%) y Colombia (4,30%).

Respecto a 2012 la contratación extranjera desciende un 7,41%, porcentaje mucho más elevado que el registrado en la variación 2012/2011, momento en el que el decremento de la contratación fue del 0,36%.”.
“El número de demandantes de empleo extranjeros, a 31 de diciembre de 2013 es de 555.728, cuyo porcentaje, sobre el total de demandantes del Estado es de 11,82%. Conviene señalar que la variación 2013/2012 arroja un saldo de -9,20% demandantes extranjeros menos, lo que contrasta con la variación entre el total de parados que fue del 3,03%. Esta diferencia no responde a un incremento de contratación que absorbiera la diferencia, si no que se debe en gran parte a la salida de extranjeros a otros países de Europa, en busca de ocupación, y al retorno a sus países de origen, como se ha señalado, facilitado en parte por el programa APRE”.

“Como síntesis se puede afirmar que en 2013 se registra un trasvase entre sectores de trabajadores extranjeros que, si bien a lo largo de un tiempo prestaban servicios en el sector de la Construcción, tras la crisis intentan ubicarse en Servicios y como segunda opción en Agricultura. Por otro lado, se acusa un descenso en el número de parados, que sin embargo no responde a un incremento de la contratación, si no que se explica por una doble vía. Por un lado, por la salida de extranjeros a otros países europeos buscando nuevas opciones de empleo, y por otro, por el retorno a sus países de origen, que se contempla principalmente entre los nacionales de Ecuador, Colombia y Perú, lo que explica también el descenso en afiliación y en población”.

Buena lectura de los documentos.