5. Paso a
continuación al examen de dos textos aprobados en el Consejo de Justicia eInterior celebrado en Luxemburgo los días 5 y 6 de junio, y que dedicó especial
atención al control de las fronteras exteriores de la UE ante la difícil
situación que se vive en varios países africanos, en el bien entendido que
buena parte de los mismos han sido tomados en consideración e incorporados (no
de forma literal pero sí en sus grandes líneas programáticas) a las
conclusiones del Consejo.
En primer lugar,
me refiero a las conclusiones adoptadas sobre la integración de los nacionalesde terceros países que residen legalmente en la UE, a partir de una propuesta
de la Presidencia del Consejo para que los Estados, diez años después, el 19 de
noviembre de 2004, de la aprobación de unos principios básicos comunes para la
política de inmigración, “reiteraran su compromiso con estos principios,
situándolos al mismo tiempo en el contexto político actual”, con apoyo jurídico
en el art. 79.4 del TFUE (“4. El Parlamento Europeo y el Consejo podrán
establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas para
fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a propiciar la
integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en su
territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y
reglamentarias de los Estados miembros”) y dejando bien claro que las medidas
de integración deben aplicarse de conformidad con el acervo de la UE pero que
“son competencia de los Estados miembros y reflejan y tienen en cuenta sus
necesidades, historia y marco jurídico”. Por consiguiente, aquello que efectúan
los Estados miembros con el texto aprobado es reiterar su compromiso con los
principios básicos comunes aprobados en 2004, en el bien entendido que esta
será la primera vez que los acojan formalmente los Estados que no eran miembros
de la UE cuando se aprobaron (Rumania, Bulgaria y Croacia).
El texto
aprobado tiene pocas diferencias sustanciales (incluso alguien más estricto que
yo en el análisis del documento podrá decir que prácticamente no existen) con
respecto al de 2004. Destaco la petición de que los Estados miembros
intensifiquen su actividad y esfuerzos para conseguir “un enfoque más
equilibrado” (que supongo que querrá referirse a los valores e intereses tanto
de los nacionales UE como los de los terceros países) que permitan salvaguardar
“los valores básicos que sustentan las sociedades europeas” (por cierto, el
modelo social es uno de esos valores o pilares básicos y no se ha respetado en
absoluto durante la crisis, ni para nacionales UE ni para ciudadanos de
terceros países residentes en territorio europeo). Se apuesta una vez más por
políticas de integración ordenadas, es decir que pasen por la entrada de forma
regular en territorio europeo y el conocimiento de las lenguas de los países de
acogida, así como también por una incorporación regular al mercado de trabajo
que permita optimizar las capacidades y conocimientos. En la línea de implicar
al sector privado en las políticas de integración y de gestión de la
diversidad, algo suficientemente conocido en la Comunidad Autónoma de Cataluña
donde hay buenos ejemplos de acuerdos en sede empresarial, se les pide un
esfuerzo por “respetar la diversidad, fomentar la ausencia de discriminación en
el lugar de trabajo y cooperar estrechamente con los interlocuotres y la
sociedad civil”.
El segundo texto
aprobado trata sobre la política de retorno de la UE y pone nuevamente de
manifiesto la tensión entre seguridad e integración, así como la relación entre
política exterior y política de inmigración, afirmándose por ello en la
introducción que aquella está estrechamente relacionada con la readmisión “y
que ambas son parte integrante del Enfoque Global de la Migración y la
Movilidad …, que es el marco general de los aspectos externos de la política de
asilo e inmigración de la Unión Europea”. No se plantean nuevas medidas legislativas,
ni tampoco se aconseja su puesta en marcha, sino simplemente se destaca que
aquello en lo que conviene centrarse es “en una aplicación más eficaz y en una consolidación concreta de las normas
existentes”, ya que es del parecer que los problemas existentes en punto a su
aplicación eficaz no deriva de las normas aprobadas sino que se deben “a la
falta de cooperación por parte de los repatriados en el proceso de retorno y a
los problemas de la identificación de repatriados y en la obtención de la
documentación necesaria de las autoridades de terceros países”.
Para mejorar la
aplicación de la normativa vigente, el Consejo recomienda revisar el
funcionamiento de los acuerdos de readmisión con terceros Estados para que sean
plenamente eficaces en cuanto a su aplicación, así como también establecer
marcos de cooperación en materia de retorno que pueden ser territorialmente más
amplios, es decir de carácter no sólo bilateral sino también regionales y
multilaterales, tomando ciertamente en consideración que “la puesta en práctica
de la cooperación entre la UE y terceros países debe ser flexible y adaptarse a
las particularidades de cada caso”. Y para ello, se necesitan recursos
económicos, se necesita dinero por los terceros países para poder aplicar esas
políticas de retorno, pidiendo el Consejo que se utilicen el recientemente
creado Fondo de asilo, migración e integración, para facilitar el cumplimiento
de los objetivos. Conviene recordar aquí que el art. 2 del Reglamento por el
que se crea el Fondo, dispone que entre sus objetivos se encuentran los de “b) apoyar
la migración legal hacia los Estados miembros de conformidad con sus
necesidades económicas y sociales, tales como las necesidades de sus mercados
de trabajo, salvaguardando a la vez la integridad de los sistemas de
inmigración de los Estados miembros, y fomentar la integración efectiva de los
nacionales de terceros países c) desarrollar unas estrategias de retorno
equitativas y eficaces en los Estados miembros que contribuyan a la lucha
contra la inmigración ilegal, haciendo hincapié en la sostenibilidad del
retorno y la readmisión efectiva en los países de origen y de tránsito; d) aumentar
la solidaridad y el reparto de responsabilidades entre los Estados miembros, en
particular hacia los más afectados por los flujos de migración y asilo, también
mediante la cooperación práctica”.
En suma, más
recursos a cambio de que los países de los que provienen los inmigrantes en
situación irregular cumplan con las obligaciones fijadas en los acuerdos de readmisión
o en las asociaciones de movilidad y readmitan a los ciudadanos devueltos
mediante el procedimiento de retorno forzoso. En cuanto a la elaboración de un
“manual sobre retorno”, propuesto por la Comisión para mejorar la aplicación de
la normativa vigente, el Consejo es muy claro y terminante en cuanto a marcar
los límites de esta posible acción: debe prestar atención a la eficacia de los
procedimientos administrativos, limitarse a los asuntos ya cubiertos por el
acervo comunitario, respetar las competencias de los Estados miembros, y evitar
“cualquier mensaje que pueda ser entendido como incentivo a la inmigración o
residencia ilegales” (¿se incluyen aquí las periódicas medidas de
regularización adoptadas por algunos Estados para dar respuesta al flujo
importante de personas en situación irregular, ya sea de origen o sobrevenida,
en sus territorios?)
6. Paso ya con
brevedad, a fin de no ser reiterativo de lo expuesto con anterioridad, al
examen de las conclusiones del Consejo europeo de los días 26 y 27 de junio en
las que se insiste, y mucho, en las estrechas relaciones entre las políticas
“internas y externas” de la UE para dar adecuada respuesta a los retos cada día
más importantes planteadas en los ámbitos de la libertad, seguridad y justicia,
por lo que se considera necesario mejorar los vínculos entre ellas y reflejarse
“en la cooperación entre instituciones y organismos de la UE”.
La apuesta por
políticas que refuercen las migraciones legales, con una estrecha implicación
del mundo empresarial y sindical, y que potencien políticas de integración que
fomenten la cohesión social y el dinamismo económico están en la base del
programa del próximo quinquenio, llamando el Consejo una vez más a que las
medidas que se adopten tengan en consideración y se guíen por los principios de
solidaridad y distribución equitativa de la responsabilidad recogidos en el
art. 80 del TFUE (“Las políticas de la Unión mencionadas en el presente
capítulo y su ejecución se regirán por el principio de solidaridad y de reparto
equitativo de la responsabilidad entre los Estados miembros, también en el
aspecto financiero. Cada vez que sea necesario, los actos de la Unión adoptados
en virtud del presente capítulo contendrán medidas apropiadas para la
aplicación de este principio”).
En fin, una de
las prioridades que se acuerda establecer para los próximos cinco años en la UE
es la de “mejorar de la gestión de la migración en todos sus aspectos”. ¿En qué
consiste esa mejora? Quien espere encontrar propuestas concretas para facilitar
la migración regular se decepcionará rápidamente, salvo que confíe en el
desarrollo del marco normativo ya vigente y de la aprobación de las propuestas
que aún se encuentran en fase de debate en el seno del Parlamento y del
Consejo. En efecto, si bien hay una mención genérica a la potenciación de la
inmigración cualificada, en cuanto que las políticas comunitaria deberían
mejorar la gestión de la inmigración “abordando las carencias de competencias
específicas y atrayendo talento”, las restantes apuestan sustancialmente por
“más seguridad”, pues no de otra manera creo que deben entenderse las
siguientes propuestas: mejora de la gestión de la inmigración “abordando con
mayor determinación la migración irregular, también mediante la mejora de la cooperación
con terceros países, por ejemplo en materia de readmisión; protegiendo a
aquellos que lo necesitan mediante una firme política de asilo; reforzando y
modernizando la gestión de las fronteras exteriores de la Unión”.
7. Es decir,
habrá que seguir actuando, añado yo ahora, para el desarrollo y efectiva
aplicación de las normas ya aprobadas y transpuestas a los ordenamientos
jurídicos nacionales, así como también para las mucho más recientemente
aprobadas y las que aún se encuentran en fase de debate y discusión entre los
Estados. De las primeras, la Comisión efectúa un periódico seguimiento de la
aplicación y formula, en su caso, propuestas de modificación. Durante los meses
de abril y mayo se ha hecho públicas tres Comunicaciones sobre Directivas ya en
plena aplicación: en primer lugar, la relativa a las líneas directivas para laaplicación de la Directiva 2003/86/CE relativa al derecho a la reagrupaciónfamiliar, de la que destaco que debe ser interpretada y aplicada, según la
Comisión (que toma en consideración la jurisprudencia comunitaria), “conforme a
los derechos fundamentales y, más concretamente, al derecho al respeto de la
vida privada y familiar, al principio de no discriminación, a los derechos del
menor y al derecho a un recurso efectivo, consagrados por la Convención Europea
de Derechos Humanos… y por la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión
Europea”.
En segundo
término, la Comunicación sobre la aplicación de la Directiva 2009/52/CE, queestablece normas mínimas en materia de sanciones y medidas aplicables a losempleadores de nacionales de terceros países en situación irregular, en la que
se incluye el dato facilitado por Eurostat de que el pasado año se encontraban
en situación irregular en la UE un total de 386.230 nacionales de terceros
países, una cifra sensiblemente inferior a la de 680.870 de 2008. La Comisión
no propone de momento modificaciones de la Directiva, si bien entre los
contenidos concretos que deben mejorarse en algunos Estados se encuentran tanto
las inspecciones propiamente dichas como el contenido de las mismas, dado que
la falta de un sistema adecuado y eficaz de inspecciones “pone seriamente en
duda la aplicación eficaz de la prohibición del empleo ilegal y de los
esfuerzos de los Estados miembros para reducir las diferencias existentes en la
aplicación de la Directiva”.
Por fin, hay que
referirse a la Comunicación sobre la aplicación de la Directiva 2009/50/CE,relativa a las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros paísespara fines de empleo altamente cualificado (“Tarjeta azul UE”), cuyo plazo de
trasposición finalizó el 19 de junio de 2011. Los datos disponibles reflejan
que en 2012 (con poco tiempo de aplicación de la norma por el retraso en su
entrada en vigor en algunos Estados), se concedieron en toda la UE 3.644
tarjetas azules, con admisión de 1.107 familiares, aumentando sensiblemente en
2.013 el número de concesiones hasta 15.261, y en los dos años la mayoría de
las mismas se concedieron en Alemania, siendo los inmigrantes asiáticos
altamente cualificados los más beneficiados por la nueva Directiva ya que, con
datos disponibles de 2012 fueron un total de 1.186, con preferencia de India y
China. Después del estudio de su aplicación, la Comisión no propone de momento
modificación en la normativa aplicable, ya que el poco tiempo transcurrido
desde su entrada en vigor no permite aún disponer de una visión amplia de
conjunto, si bien sí ha manifestado ya su preocupación “por los fallos de
transposición, el bajo nivel de coherencia, lo limitado de los derechos y los obstáculos a la movilidad en el
territorio de la Unión”.
Por último, hay
que referirse a una nueva Directiva muy recientemente aprobada, la número2014/66/UE de 15 de mayo, “relativa a las condiciones de entrada y residenciade nacionales de terceros países en el marco de traslados intraempresariales”.
La norma, publicada en el DOUE L 157 de 27 de mayo, entró en vigor al día
siguiente de su publicación y fija un período de transposición a los
ordenamientos jurídicos nacionales que finaliza el 29 de noviembre de 2.016. La
norma, en cuya introducción se formula expresa mención al principio de
preferencia de los nacionales de los Estados miembros, tiene por objeto, según
dispone su artículo 1, regular “a) las condiciones de entrada y residencia por
más de 90 días en el territorio de los Estados miembros y los derechos de
nacionales de terceros países y de los miembros de sus familias en el marco de
un traslado intraempresarial; b) en Estados miembros distintos del primer
Estado miembro que les concede un permiso por traslado intraempresarial sobre
la base de la presente Directiva”, y se aplicará, con las excepciones listadas
en el art. 2, a “los nacionales de terceros países que residan fuera del
territorio de un Estado miembro en el momento de la solicitud y que soliciten
la admisión o hayan sido admitidos en el territorio de un Estado miembro, con
arreglo a lo dispuesto en la presente Directiva, en el marco de un traslado
intraempresarial en calidad de directivo, especialista o trabajador en
formación”. Por traslado intraempresarial se entiende “el desplazamiento
temporal con fines de empleo o de formación de un nacional de un tercer país
que, en el momento de la solicitud de un permiso de traslado intraempresarial,
resida fuera del territorio del Estado miembro, desde una empresa establecida
fuera del territorio de un Estado miembro y a la cual está vinculado por un
contrato de trabajo, antes y durante el traslado, hacia una entidad
perteneciente a la empresa o al mismo grupo de empresas establecidos en dicho
Estado miembro y, en su caso, la movilidad entre entidades receptoras
establecidas en uno o varios segundos Estados miembros”, y entre los criterios
de admisión que deberá acreditar el solicitante de un tercer Estado destaca a
mi parecer el de “acreditar un empleo dentro de una misma empresa o grupo de
empresas durante un período de al menos tres a doce meses ininterrumpidos
inmediatamente anteriores a la fecha del desplazamiento, en lo que respecta a
directivos y especialistas, y de al menos de tres a seis meses ininterrumpidos,
en lo que respecta a los trabajadores en formación”. La duración máxima del
traslado no será superior a tres años para directivos y especialistas, y a un
año en el supuesto de trabajadores en formación, quedando obligados los
trabajadores una vez finalice el plazo pactado a salir del Estado de acogida, “a
no ser que obtengan un permiso de residencia por otro motivo, de conformidad
con la legislación nacional o de la Unión”.
8. Concluyo este
análisis de la futura política europea de inmigración, ya sea continuación de
la existente en el último quinquenio o bien renovada, remitiendo a la lectura
de tres reciente informes de ámbito estatal español.
En primer lugar,
las cifras de población a 1 de enero de 2014, facilitadas por el INE el 30 de junio, en las
que se constata que “el número de extranjeros descendió (en 2013) en un 7,8 %,
debido a la emigración y a la adquisición de la nacionalidad española, hasta
situarse en 4.676.022”. La población española (41.831.739 personas) se
incrementó en 176.529 personas sobre el año anterior, debido exclusivamente al
aumento de ciudadanos con nacionalidad española y nacidos en el extranjeros
(190.357), mientras que el descenso de la población extranjera en número de
396.658 se debió fundamentalmente al descenso de quienes nacieron en el
extranjero (- 407.989).
El segundo
informe, también del INE, de 24 de junio, trata sobre el movimiento natural de la población delaño 2013, en el que se pone de manifiesto un descenso de la natalidad que
afecta tanto a ciudadanas españolas como extranjeras, siendo el número medio de
hijos de 1,21 para las primeras y de 1,50 para las segundas, con la edad medida
de maternidad en 32,2 años para las españolas y 29,7 para las extranjeras,
debiendo destacarse que el 18’6 % de los nacimientos que tuvieron lugar en
España durante 2013, un total de
425.390, fueron de madre extranjera, con un descenso de seis décimas del
porcentaje del año anterior.
Por último, y
con especial interés para las personas estudiosas del mercado de trabajo, cabe
referirse al “Informe del mercado de trabajo de los extranjeros 2014”, con
datos cerrados a finales de 2013,
elaborado por el Observatorio de las ocupaciones del Servicio Público de Empleo
Estatal, del que reproduzco estas conclusiones:
“A 31 de
diciembre de 2013, el número de trabajadores extranjeros afiliados al sistema
de la Seguridad Social era de 1.525.702, registrando un descenso del 6,11%,
superior al alcanzado en la variación anterior 2012/2011, que fue del 5,27%”.
“El total de contratos registrados en el año
2013 a trabajadores extranjeros es de 2.565.800, lo que supone el 17,35% del
total. La contratación en este colectivo se ha reducido paulatinamente desde
2007, año en que se alcanzó la cifra máxima de contratos (3.957.327), debido a
la mayor ocupación de este colectivo en el sector Construcción.
El perfil del
contratado extranjero responde en un 62,56% a un hombre, que a su vez, en un
porcentaje del 70,92% pertenece a la Agrupación No Unión Europea. Con
diferencia son mayoritarios los trabajadores que tienen entre 25 y 45 años, son
el 73,46% del total. Estos trabajadores presentan un nivel formativo de Sin
Estudios o no acreditados y ESO sin titulación de porcentajes más elevados,
siendo originarios de Rumania, que es el país que más nacionales aporta
(17,87%) junto con Marruecos (17,80%), Ecuador (7,89%) y Colombia (4,30%).
Respecto a 2012
la contratación extranjera desciende un 7,41%, porcentaje mucho más elevado que
el registrado en la variación 2012/2011, momento en el que el decremento de la
contratación fue del 0,36%.”.
“El número de
demandantes de empleo extranjeros, a 31 de diciembre de 2013 es de 555.728,
cuyo porcentaje, sobre el total de demandantes del Estado es de 11,82%.
Conviene señalar que la variación 2013/2012 arroja un saldo de -9,20%
demandantes extranjeros menos, lo que contrasta con la variación entre el total
de parados que fue del 3,03%. Esta diferencia no responde a un incremento de
contratación que absorbiera la diferencia, si no que se debe en gran parte a la
salida de extranjeros a otros países de Europa, en busca de ocupación, y al
retorno a sus países de origen, como se ha señalado, facilitado en parte por el
programa APRE”.
“Como síntesis
se puede afirmar que en 2013 se registra un trasvase entre sectores de
trabajadores extranjeros que, si bien a lo largo de un tiempo prestaban
servicios en el sector de la Construcción, tras la crisis intentan ubicarse en Servicios
y como segunda opción en Agricultura. Por otro lado, se acusa un descenso en el
número de parados, que sin embargo no responde a un incremento de la contratación,
si no que se explica por una doble vía. Por un lado, por la salida de
extranjeros a otros países europeos buscando nuevas opciones de empleo, y por
otro, por el retorno a sus países de origen, que se contempla principalmente
entre los nacionales de Ecuador, Colombia y Perú, lo que explica también el
descenso en afiliación y en población”.
Buena lectura de
los documentos.
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