martes, 1 de julio de 2014

UE. ¿Nueva política de inmigración europea para el próximo quinquenio, o continuación de la existente? El escenario tras el programa de Estocolmo 2010-2014 (con referencias al marco internacional y español) (I).



1. Hoy se ha constituido el nuevo Parlamento Europeo, resultado de las elecciones celebradas entre los días 22 y 25 de mayo en los Estados miembros de la UE, con lareelección (con mandato temporal de dos años) del parlamentario socialdemócrataalemán Martin Schulz, que en su discurso ha hecho referencia, entre otras materias a tener en consideración durante la nueva legislatura, la política de inmigración.  Hoy también comienza el mandato semestral de Italia en la presidencia europea, con referencias a las políticas de inmigración y a la necesidad (y nadie mejor que este país, por su conocimiento directo del asunto, para proponerlas) de abordar las medidas con responsabilidad y solidaridad entre todos los Estados.  
En el ámbito internacional, los debates sobre las políticas migratorias han obtenido un significativo impulso con la presentación por el Secretario general de la OIT, en su Memoria a la 103ª conferencia anual internacional celebrada del 28 de mayo al 13 de junio, del documento “Migración equitativa. Un programa de la OIT”,en el que Guy Rider llama a dotarse de un programa “que no solo respete los derechos fundamentales de los trabajadores migrantes, sino que también les ofrezca oportunidades reales de obtener un trabajo decente”, poniéndose en práctica criterios de gobernanza “que garanticen un reparto equitativo de la prosperidad que la población migrante contribuye a crear”. Entre las diferentes propuestas de actuación, se llama a la OIT a una actuación firme y dinámica “en sus esfuerzos para corregir las situaciones en que los trabajadores migrantes se encuentran expuestos a condiciones y tratos inaceptables”.

También destaca por el especial interés que a las migraciones internacionales y las políticas de desarrollo ha prestado el Informe 2014 de la OIT sobre el mundo del trabajo, sin que debamos olvidarnos, por su trascendencia, de la llamada “Cumbre sobre elmundo del trabajo”
celebrada durante la Conferencia anual de la OIT, concretamente el 9 de junio, en la que los ponentes dedicaron especial importancia a la inmigración desde realidades económicas y sociales tan distintas como las de México, Luxemburgo, Túnez o Filipinas, interviniendo también la secretaria general de la Confederación Sindical Internacional, Sara Burrow, quién afirmo que la migración “debe ser una elección” y no una obligación, y que deben respetarse los derechos de las personas migrantes, destacando que una buena y ordenada regulación de los flujos migratorios “podría contribuir a subsanar el desajuste entre la oferta y la demanda de competencias profesionales”. No quiero olvidarme tampoco del mensaje dirigido por el PapaFrancisco a la conferencia de la OIT, en el que dedicó especial atención a  las migraciones y manifestó su especial preocupación por la situación de un número importante de hombres y mujeres que se ven obligados a buscar trabajo fuera de sus países de origen, alertando sobre la necesidad de que dispongan de condiciones de vida y de trabajo dignas y de que se acabe con situaciones que atentan a la dignidad humana como la trata de personas y el trabajo forzoso.   

2. El 31 de diciembre llega a su fin el programa plurianual (2010- 2014) en materia de libertad, seguridad y justicia, más conocido como Programa de Estocolmo, y que llevaba por subtítulo “Una Europa abierta y segura que sirva y proteja al ciudadano”. Llega pues el momento de aprobar un nuevo Plan y para ello la Comisión ya se puso manos a la obra en marzo de este año con la presentación de una importante Comunicación el día 11 de dicho mes, cuyo título creo que es suficientemente claro respecto a  aquello que pretendía el Programa de Estocolmo y que no parece que haya logrado: “Una Europa abierta y segura: ha llegado la hora de hacerla realidad”.

Más adelante, el Consejo de Justicia e Interior celebrado los días 5 y 6 de junio aprobó diversos documentos y propuestas en las materias de sus competencias, con especial atención a la política de inmigración, y destaco ahora las conclusiones adoptadas por el Consejo y los representantes de los gobiernos de los Estados miembros “sobre la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en la UE”.

Por fin, el Consejo Europeo celebrado los días 26 y 27 de junio aprobó, de acuerdo con los documentos citados, las líneas maestras del nuevo programa de libertad, seguridad y justicia, en las que se destaca, y hay que esperar a saber cómo se concreta en el nuevo Programa a partir de 2015, que uno de los objetivos clave de la UE es justamente la construcción de un espacio de libertad, seguridad y justicia “sin fronteras interiores y en el que se respeten plenamente los derechos fundamentales”, y que para ello “se deben adoptar medidas coherentes de política relativa al asilo, la inmigración, las fronteras y la cooperación policial y judicial, de conformidad con los Tratados y sus Protocolos correspondientes”.

El interrogante del título de esta entrada responde a que, tras leer y analizar todos los textos citados, tengo bastantes dudas de que se trate de una nueva política que profundice en una auténtica política europea de inmigración sino que más bien sea una continuación de la ya existente con el deseo de llevar a cabo aquello que no se ha podido realizar durante el quinquenio que ahora termina, en la que además parece ponerse especialmente el acento en las políticas de seguridad bastante más que en las de integración.

Está por ver como avanzará la elaboración del nuevo programa durante la presidencia italiana de la UE que hoy se inicia, y que viene acompañada de nuevos dramas humanos, de pérdida de vida de muchas personas que intentan acceder a la fortaleza Europa. No debemos extrañarnos, por consiguiente, de la preocupación manifestada por la comisaria de interior en el anterior gobierno europeo, Cecilia Malmström, al afirmar, en una reunión de trabajo celebrada en Barcelona el día 20 de junio, que no ve posible lograr una política común europea de inmigración en los próximos años, afirmando también que “Lo que hacemos es poco, porque el desafío es enorme y no parará, pero la UE no puede resolver todos los problemas. Los Estados miembros están más centrados en construir fronteras que en encontrar soluciones constructivas”. 

Repaso a continuación los contenidos más destacados a mi parecer de la Comunicación de la Comisión, de los textos aprobados en la reunión de ministros de Justicia e Interior, y de las conclusiones del Consejo Europeo, y remito a las personas interesadas a entradas anteriores del blog en las que he ido analizando la política de inmigración europea durante el período 2010-2014. Recomiendo también la lectura de un interesante artículo de Elisabet Collet, directora del Migration Policy Institute Europe, publicado el pasado mes de mayo con el título “Future EU policy development on immigration ans asylum: Understandingthe challenge”. En la presentación del documento de la autora, que se manifiesta crítica con la aplicación efectiva del programa de Estocolmo, se expone que “This MPI Europe policy brief, the first of three on EU immigration and asylum policy, sets out the reasons for increasingly sclerotic policy development, and why policy will be harder to make in the future. It highlights that these challenges will not subside in the future, but EU institutions and Member State governments will have to find different ways of working together to identify common solutions based on the real future needs of Member States, and by focusing on adding value to existing immigration systems”.

3. Pero antes, me detengo en un breve comentario de los datos más relevantes de la inmigración en la UE recogidos en el recientemente presentado V Informe anual de migracióny asilo (2013), hecho publicado por la Comisión Europea el 22 de mayo.

Según el V Informe, en 2013 la población de la UE (datos facilitados por la oficina estadística Eurostat) era de 503 millones, siendo el 4 % de dicha población, es decir 20,4 millones, nacionales de terceros Estados. Respecto a la concesión de permisos de primera residencia, y con datos  ahora sólo disponibles de 2012, estos fueron un total de 2.100.000, siendo mayoritarios los concedidos por razones de reagrupación familiar (32 %), situándose en segunda posición, ambos con un 23 %, los otorgados para llevar a cabo una actividad laboral y por otras razones (que incluye la protección internacional), respectivamente, mientras que los dados para llevar a cabo estudios en países de la UE supusieron el 22 % del total.

Respecto a los datos, nuevamente de 2013, sobre denegación de entrada, detención, devolución o interceptación, el Informe destaca en el primer supuesto que afectó a 317.840 personas, de las que “la gran mayoría (61 %) fueron rechazadas en España”, algo que no debe sorprender ya que somos frontera con el territorio africano. Sobre el segundo, el número fue de 386.230 personas, mientras que la devolución afectó a 166.470 ciudadanos extracomunitarios. Por fin, en relación con la interceptación de personas que pretendían cruzar al margen de la ley las fronteras europeas, el número fue de 7.140 personas según los datos de Frontex, destacándose que esta cifra “a partir de julio se incremento significativamente afectando mucho la costa italiana, debido sobre todo al recrudecimiento de la crisis siria”.  

En fin, otros datos que deben merecer la atención de los gestores de las políticas públicas son los relativos a la situación de los migrantes en el mercado de trabajo europeo, que se caracteriza de manera global por una menor presencia de los mismos entre la población ocupada y una mayor presencia entre las desempleadas, poniéndose de manifiesto que los indicadores de la UE sobre  integración de los inmigrantes “apuntan a un empeoramiento de su situación en relación con los ciudadanos de la UE”, afirmación que se concreta en datos como los del desempleo (22 % de nacionales de terceros países frente al 11 % de nacionales UE) y los de riesgo de pobreza y exclusión social (44,3 % de nacionales de terceros países frente al 24,8 % de nacionales UE).  

4. Como ya he indicado, la Comunicación de la Comisión de 11 de marzo lleva por título “Una Europa abierta y segura: ha llegado la hora de hacerla realidad”, y en su introducción se pone de manifiesto que los objetivos marcados en el Programa de Estocolmo eran “ambiciosos” y que se han realizado importantes avances en materia de libertad, seguridad y justicia, pero que aún queda “mucho por hacer para asegurar la plena aplicación y el cumplimiento de los instrumentos existentes”, poniendo de manifiesto que la legislación en materia de asilo “debe ser traspuesta de forma coherente” y  que el marco jurídico para una política común de inmigración “aun no se ha finalizado y se necesitan mayores esfuerzos en el ámbito de la integración”.

La tensión permanente entre más seguridad, más crecimiento económico y mayor aportación de la inmigración (cualificada) se observa perfectamente en la manifestación efectuada en la Comunicación de que, de cara a los próximos años, “resultará esencial aprovechar al máximo las ventajas que puedan aportar las políticas de interior para fomentar el crecimiento económico y atraer a Europa a personas con las capacidades adecuadas y a viajeros legítimos” (curiosa traducción dicho sea de paso, de la referencia a personas que deben acceder de forma legal al territorio europeo). 

El texto de la Comisión dedica una buena parte de su contenido a la política de inmigración, calificada como una de las prioridades políticas para los próximos años, planteándose la necesidad de poner en marcha efectivamente una política de migración y movilidad “eficaz”, maximizar los beneficios de la inmigración y la integración, adoptar un enfoque “creíble” de la inmigración irregular y el retorno, gestionar de manera integrada las fronteras exteriores de la UE y proceder al reforzamiento de la aplicación de la política común de visados, poner en marcha efectivamente el sistema europeo común de asilo, con un adecuado ejercicio de responsabilidad y solidaridad por parte de los Estados miembros, y reforzar (en estrecha relación con la política exterior europea) “el planteamiento global de la migración y la movilidad (GAMM)”.

Tras la lectura del documento no he encontrado modificaciones de relevancia con relación a la política aplicada hasta este momento y a los objetivos perseguidos, y las “alertas” sobre el decremento de la población europea por el proceso de envejecimiento y la subsiguiente necesidad de abrir canales de adecuados de inmigración para atraer a personal extranjero cualificado, en el marco de una intensa competición a escala internacional, se han reforzado. Que las propuestas van en la línea de reforzar y consolidar lo hecho hasta ahora, junto con la adopción de nuevas medidas que atiendan a las necesidades económicas a corto y largo plazo es algo que también se observa con nitidez en el texto. En cuanto a la política del quinquenio que termina este año, se destaca la adopción de un enfoque sectorial de la migración legal, es decir dirigido no a todos los extranjeros sino a determinadas categorías de personas, y la promoción del “compromiso compartido de los Estados miembros en cuanto a la integración y el retorno”, compromiso llevado a cabo de manera muy desigual en especial por lo que respecta a la integración, habiendo afirmado Cecilia Malmströn en la reunión antes citada que hay unos principios comunes fijados por la UE y en los que cada Estado debe profundizar, si bien hay Estados “que reciben a estas personas (inmigrantes) y no saben qué hacer”.

La relación entre inmigración y mercado de trabajo sigue bien presente en las políticas comunitarias, proponiéndose por parte de la Comisión la puesta en marcha de diálogos estructurales (ese diálogo social tan poco practicado, por cierto, en España en los últimos años, y no sólo en materia de política de inmigración) en los que deberían participar los Estados, las empresas y los sindicatos, y que deberían girar “acerca de la demanda de migración laboral y la movilidad relacionada con el comercio”. No se plantea una política común de inmigración (recuérdense las limitaciones al respecto establecidas en el Tratado de la UE), pero sí una cierta articulación de la normativa de acceso a cada Estado miembro que pudiera llevar a una codificación y racionalización  de las condiciones de admisión y de los derechos de los ciudadanos de terceros Estados, dado que ello permitiría, y dentro del minimalismo de la propuesta considero que sería ciertamente un paso adelante, avanzar hacia “un único ámbito de inmigración, con el objetivo de facilitar la movilidad dentro de la Unión de los nacionales de terceros países, en particular mediante el reconocimiento mutuo de los permisos”.

Con respecto a las políticas de retorno, nada nuevo, o al menos así me lo parece, sobre el marco normativo vigente y que es fundamentalmente la Directiva de  2008, ya que la prioridad oficial sigue siendo la del retorno voluntario pero al mismo tiempo se recuerda que la UE debe conseguir la plena aplicación de los acuerdos de readmisión suscritos con terceros países y por ello que estos acepten “el retorno efectivo de los nacionales de terceros países sin derecho a permanecer legalmente en la UE”, al mismo tiempo que llama la atención sobre la necesidad de formalizar nuevos acuerdos con otros Estados de los que provengan flujos importantes de migrantes, debiendo recordarse ahora que en 2013 se suscribieron acuerdos con Armenia, cabo Verde y Turquía, y que existen negociaciones con Azerbaiyán y Bielorrusia.

En este punto, la relación con la política exterior europea es clara y evidente, y ante la difícil situación que se vive en muchos países africanos y de la Europa del Este se plantea la necesidad de reforzar las asociaciones en materia de movilidad, con especial atención a la aplicación de las suscritas en 2013 con Marruecos y en 2014 con Túnez. Los acuerdos deben ir de la mano con políticas que traten de mitigar las causas de la emigración forzosa e irregular, afirmando (con frase que puede leerse en documentos de años anteriores, si no con el mismo texto sí con el mismo espíritu) que la UE “debe continuar ayudando a los países de origen y tránsito a reforzar su capacidad de prevenir la migración irregular y luchar contra el tráfico de emigrantes y la trata de seres humanos, mejorar la gestión de las fronteras y la capacidad de acogida”.