UE. Libre circulación de personas; el dinero y la compra de la ciudadanía europea; la prisión y la (no) integración del extranjero. Unas notas sobre Resoluciones del Parlamento Europeo y sentencias del Tribunal de Justicia.

1. En la apretada agenda de la sesión plenaria del Parlamento Europeo celebrada esta semana, y de la que ya he dado cuenta en una anterior entrada al comentar una Resolución de contenido directamente laboral, han tenido cabida dos importantes debates sobre el derecho a la libre circulación de personas (y muy especialmente de trabajadores) en el seno de la UE, y sobre cuáles deben ser las vías de acceso a la adquisición de la ciudadanía europea, es decir el acceso a la nacionalidad de un Estado miembro, ya que recientes decisiones del gobierno de Malta de facilitar la adquisición de su nacionalidad a quienes dispongan de unos determinados ingresos y acrediten unas determinadas inversiones en el pequeño territorio maltés han puesto sobre aviso a las instituciones europeas.

Por otra parte, mientras el Parlamento europeo debatía sobre estas cuestiones, el Tribunal de Justicia dictada también esta semana tres sentencias estrechamente relacionadas con la libre circulación, el derecho de residencia y la expulsión de territorio europeo tras permanecer en prisión por un cierto tiempo. Si fuera un artículo de contenido periodístico, sugeriría este titular a mis amigos de dicha profesión: “los ricos pueden ser europeos, los pobres o menos afortunados son expulsados por no integrarse”. Pero, es un comentario o análisis, como pretendo que sean los que realizo en el blog, y que lo consiga siempre ya es más difícil, de naturaleza esencialmente jurídica, en donde el examen del derecho aplicable no impida ver su encaje y adaptación a la realidad social en la que opera. Aquí van a continuación unas notas sobre las Resoluciones del PE y las sentencias del TJUE.

2.   Las dos Resoluciones del PE fueron aprobadas el pasado jueves 16 de enero.

A) La primera, lleva por título PE527.206“sobre el respeto del derecho fundamental a la libre circulación en laUE”.  En su parte introductoria se manifiesta que ese derecho “es una de las cuatro libertades fundamentales de la UE consagradas en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea como piedra angular de la integración europea directamente vinculada a la ciudadanía de la UE”, así como también que la contribución de los trabajadores de la UE al sistema de protección social del país de acogida “es igual a la de los trabajadores nacionales”, y que las ventajas de la libre circulación de los trabajadores móviles dentro de la UE para el desarrollo del país de acogida “son visibles en toda Europa, en especial en los ámbitos de la atención sanitaria, la agricultura y la construcción”, sin olvidar (y en los debates actuale se echa en falta esta referencia) que el derecho mencionado, de acuerdo a lo dispuesto en la Directiva 2004/38/CE, “…está supeditado a que, transcurridos tres meses, el ciudadano de la UE interesado cumpla las condiciones legales establecidas para no convertirse en una carga para el país de acogida”.

También es muy acertada su referencia en esta parte introductoria de la Resolución a los recientes estudios de la Comisión Europea que muestran que los trabajadores móviles “son contribuyentes netos a las economías y los presupuestos de los países de acogida; que los trabajadores móviles considerados en conjunto aportan más a los presupuestos de los países de acogida mediante impuestos y cotizaciones de seguridad social de lo que reciben en prestaciones, siendo el gasto en atención sanitaria de los ciudadanos móviles de la UE y no activos muy pequeño en relación con el gasto sanitario total (0,2 %) o con las economías de los países de acogida (0,01 % del PIB), y que los ciudadanos de la UE representan una proporción minúscula de los beneficiarios de prestaciones especiales no contributivas”.

En el texto del documento, y tras esas consideraciones previas, el PE “manifiesta firmemente su disconformidad con la posición de algunos líderes europeos que solicitan cambios y restricciones de la libre circulación de ciudadanos; pide a los Estados miembros que se abstengan de adoptar medidas que puedan afectar al derecho a la libre circulación, que se basa en legislación fundamental de la UE”, y “rechaza de plano cualquier propuesta de limitar el número de migrantes de la UE por ser contradictoria con el principio de libertad de circulación de las personas recogido en el Tratado de la UE; señala que la movilidad profesional contribuye a la competitividad de la economía europea”, recordando que la libre circulación de los trabajadores “otorga a todos los ciudadanos de la Unión, independientemente de su lugar de residencia, el derecho a desplazarse libremente a otro Estado miembro a fin de trabajar y/o residir a efectos de trabajo”, y pide a los Estados miembros que no discriminen a los trabajadores móviles de la UE, “vinculando erróneamente el derecho a la libre circulación para fines de trabajo con supuestos abusos de los sistemas de seguridad social; hace hincapié en que ninguno de los Estados miembros que afirma soportar esta carga ha presentado pruebas de ello a la Comisión, como se les ha solicitado”.

B) Les decía que parece que los ciudadanos de terceros países podrán tener acceso a la ciudadanía europea (comprarla) si disponen de recursos económicos. Aunque no se trata del único país en que ello puede ocurrir, si me refiero ahora a que así puede suceder en Malta a partir de la reforma de su ley de nacionalidad, aprobada por el Parlamento en noviembre de 2013 con los votos en contra de la oposición y que ha solicitado un referéndum para su derogación. En una de las últimas entradade Wikipedia sobre la adquisición de la nacionalidad de Malta se encuentra este breve y concreto resumen de los cambios normativos, con referencias a la normativa modificada y que los lectores y lectoras del blog podrán consultar a través de los correspondientes enlaces: “Act XV of 2013 introduced amendments to the main ant and made it possible for the Minister responsible for citizenship to assign citizenship by naturalisation to a person and his or her dependants who are contributors to an "individual investor programme". The amendments also provided for the establishment of the post of a Regulator and a Monitoring Committee (composed of the Prime Minister, Leader of the Opposition and Minister responsible for citizenship) of the individual investor programme. The amendment also made it an offence to advertise, publish or disseminate the programme without authorisation. The Government said that it would be accepting applications for a contribution of €650,000 (€20,000 for spouses and dependants)”.

Muy probablemente ha sido esta decisión del gobierno maltés la que ha llevado a la aprobación el pasado jueves de la Resolución que lleva justamente por título “

PE527.205

sobre la ciudadanía de la UE en venta”, ya que en uno de los considerandos previos a la parte dispositiva del documento se expone que “el Gobierno maltés ha adoptado recientemente medidas para introducir un régimen de venta directa de la nacionalidad maltesa, lo que automáticamente implica la venta directa de la ciudadanía de la UE en su conjunto sin estar sometida a ningún requisito de residencia”. En esta parte introductoria, el PE manifiesta que los valores  y logros de la UE “son inestimables y no pueden llevar pegada una etiqueta con el precio”, y critica a los Estados que de forma directa o indirecta han adoptado decisiones que “resultan en la venta de la ciudadanía de la UE a nacionales de terceros países”.  

El PE es consciente de que la competencia de los Estados es exclusiva en materia de regulación de residencia y nacionalidad, pero manifiesta de forma muy clara su preocupación “por la discriminación que estas prácticas de los Estados miembros puedan suponer, en la medida en que solo permiten obtener la ciudadanía de la UE a los nacionales más ricos de terceros países, sin que se tome en consideración ningún otro criterio”.  De ahí que, además de pedir a Malta y otros Estados que armonicen su normativa con los principios y valores de la UE, pida a la Comisión Europea “como guardiana de los Tratados, que manifieste claramente si esos programas respetan la letra y el espíritu de los Tratados y del Código de fronteras Schengen, así como las normas de la UE en materia de no discriminación”, enfatizando que la ciudadanía de la UE debe ir unida a los vínculos de una persona con un Estado miembro, y que “no debe convertirse nunca en una mercancía”, manifestando su preocupación por el impacto de tales medidas en los principios y valores de la UE, solicitando a la Comisión que evalúe los distintos regímenes de concesión de la nacionalidad, “y que formule recomendaciones para impedir que estos regímenes socaven los valores en que se basa la UE y directrices para el acceso a la ciudadanía de la UE por medio de regímenes nacionales”.  

3. Recomiendo la lectura de tres sentencias hechas publicas esta semana por el TJUE, que he podido leer en la página web de la UE, previo conocimiento de su existencia por medio de las síntesis que nos envía el profesor José María Miranda Boto a su lista de distribución sobre jurisprudencia de contenido social del TJUE. En una, se plantea una interesante cuestión sobre el posible acceso al trabajo en el Estado miembro como circunstancia que pudiera llevar a la denegación de la residencia. En las otras dos, la síntesis sería que la estancia en prisión no es válida para el cómputo de los períodos de tiempo necesario para adquirir el acceso al derecho de residencia permanente, y que tampoco puede considerarse que con ese período se alcance el objetivo de integración que debe considerarse necesario para acceder a determinados derechos. Sin cuestionar las decisiones del TJUE desde el plano estrictamente jurídico formal de la aplicación de la normativa vigente, señaladamente de la Directiva de 2004, me pregunto si dicha normativa trata por igual a todas las personas, y si la respuesta es formalmente sí, la realidad nos demuestra que afecta negativamente a quienes tienen menos recursos. No descubro nada nuevo ¿verdad? pero por lo menos lo dejo bien claro y expuesto.

A) Aquí están unas breves notas sobre estas sentencias. La primera es la dictada en el asunto C-423/12. La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del art. 2.2 c) de la Directiva 2004/38/CE sobre el derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, y el litigio concreto versa sobre la denegación del permiso de residencia a una ciudadana de nacionalidad filipina.

Las cuestiones debatidas versan sobre la petición de permiso de residencia en calidad de miembro de la familia, a cargo de la madre (nacida en Filipina y con adquisición posterior de la nacionalidad alemana) y de su pareja noruega. La denegación de la solicitud se basó en que la solicitante no había podido probar, según la autoridad sueca, estar a su cargo. Para el TJUE “el hecho de que, en circunstancias como las del asunto principal, un ciudadano de la Unión proceda regularmente, durante un período considerable, al pago a dicho descendiente de una cantidad de dinero necesaria para que éste cubra sus necesidades básicas en el Estado de origen demuestra que existe una situación de dependencia real de ese descendiente con relación a dicho ciudadano”, y en tales circunstancias “no puede exigirse a dicho descendiente que, además, demuestre haber intentado conseguir un empleo, una ayuda de subsistencia de las autoridades de su país de origen y/o alguna otra forma de subsistencia, sin lograrlo”.

La situación de dependencia “debe existir en el país de procedencia del miembro de la familia de que se trate en el momento en el que solicita establecerse con el ciudadano de la Unión del que está a cargo”, y por ello “las eventuales perspectivas de conseguir un empleo en el Estado miembro de acogida, que permitan, en su caso, al descendiente directo mayor de 21 años de un ciudadano de la Unión dejar de estar a su cargo, una vez que disfruta del derecho de residencia, no inciden en la interpretación del requisito de estar «a cargo» establecido en el artículo 2, número 2, letra c), de la Directiva 2004/38”, acogiendo además, con buen criterio a mi parecer, la tesis de la Comisión Europea de que “la solución contraria prohibiría en la práctica a dicho descendiente buscar un trabajo en el Estado miembro de acogida, e infringiría de este modo el artículo 23 de la citada Directiva, que autoriza expresamente a ese descendiente, si tiene derecho de residencia, a trabajar por cuenta propia o ajena”.

B) Las dos sentencias restantes se dictan en los asuntos C-400/12 y 378-12.

a) En la primera, la decisión prejudicial versa sobre la interpretación del art. 28.3 a) de la Directiva 2004/38/CE, y encuentra su origen en la decisión adoptada por las autoridades británicas de proceder a la expulsión del país de una ciudadana de nacionalidad portuguesa que había cometido diversos delitos e ingresado en prisión, y durante la permanencia en la misma solicitó la tarjeta de residencia permanente, siéndole denegada y ordenada la expulsión “por razones de orden público y de seguridad pública”.

A los efectos de mi exposición, me interesa destacar que el TJUE interpreta la norma debatida en el sentido de que el período de diez años “exigido para la concesión de la protección reforzada prevista en el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38 debe calcularse hacia atrás, a partir de la fecha de la decisión de expulsión de esa persona”, y tratarse de un período continuado, a diferencia de cómo se computa el período exigido para la adquisición de la residencia permanente “que comienza con la residencia legal de la persona interesada en el Estado miembro”.  

Por otra parte, para el TJUE la pena de prisión parece dar a entender que la persona no cumple con la normativa del país de residencia y por ello no contribuye a su integración, de tal manera que ese período no se computará a los efectos del período de protección reforzada en caso de expulsión, y por ello interrumpirían el período de tiempo necesario para poder solicitar la residencia permanente. Por consiguiente, el TJUE declara que “el artículo 28, apartado 3, letra a), de la Directiva 2004/38 debe interpretarse en el sentido de que, en principio, un período de permanencia en prisión de la persona interesada puede interrumpir la continuidad de la residencia, en el sentido de dicha disposición, y afectar a la concesión de la protección reforzada que ésta prevé, incluso en el caso de que esa persona haya residido en el Estado miembro de acogida durante los diez años anteriores a su ingreso en prisión. No obstante, tal circunstancia puede tomarse en consideración al realizar la apreciación global exigida para determinar si se han roto o no los vínculos de integración establecidos anteriormente con el Estado miembro de acogida”.

b) La otra sentencia se dicta en el asunto C-378/12 y la decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del art.16, apartados 2 y 3 de la Directiva 2004/38/CE, versando el litigio sobre la denegación de la autoridad británica de la tarjeta de residencia permanente a un ciudadano nigeriano en su calidad de miembro de la familia de un ciudadano de la UE, ya que estaba casado con una ciudadana irlandesa que residía en el Reino Unido y con la que tenía dos hijos.

En términos similares a los de la sentencia anterior, se plantea el valor jurídico de los períodos de estancia en prisión del solicitante de la residencia permanente a los efectos de poder ser considerados como “períodos de residencia legal”, y en el supuesto de que no fuera declarado así si podrían sumarse los períodos anteriores y posteriores al encarcelamiento “a efectos de calcular el período de cinco años necesario para adquirir un derecho de residencia permanente en virtud de la Directiva”. El TJUE reitera los argumentos ya utilizados en la sentencia anteriormente comentada sobre la imposibilidad de considerar que una persona cumple con el requisito de integración en un Estado si no respeta sus normas y es condenado a pena de prisión, y desde el plano más concreto de la aplicación de la norma objeto de la cuestión prejudicial afirma que “se desprende de la letra misma y de la finalidad del artículo 16, apartado 2, de la Directiva 2004/38 que los períodos de estancia en prisión no pueden computarse a efectos de la adquisición del derecho de residencia permanente, en el sentido de esta disposición”, y que el ciudadano solicitante de la residencia permanente debe haber residido de forma legal y continuada  con los miembros de la familia.

Por consiguiente, si los períodos de prisión  no pueden computarse a efectos de la adquisición del derecho de residencia permanente, también interrumpirán el cómputo del período requerido para solicitarla ya que se trata de una residencia legal y este requisito “responde a la obligación de integración que preside la adquisición del derecho de residencia permanente, recordada en los apartados 24 y 25 de la presente sentencia, y al contexto global de la Directiva 2004/38, que ha previsto un sistema gradual en materia de derecho de residencia en el Estado miembro de acogida, que recoge en sustancia las etapas y las condiciones previstas en los diferentes instrumentos del Derecho de la Unión y en la jurisprudencia anteriores a dicha Directiva, hasta llegar al derecho de residencia permanente”.

Buena lectura de las resoluciones del PE y de las sentencias del TJUE.