martes, 20 de agosto de 2013

Análisis y comentario del contenido laboral, de empleo y de protección social, del Real Decreto-Ley 11/2013, de 2 de agosto (I).



I. Introducción.

1. El último Consejo de Ministros, celebrado el 2 de agosto, aprobó el Real Decreto-ley 11/2013, de 2 de agosto, para laprotección de los trabajadores a tiempo parcial y otras medidas urgentes en elorden económico y social. La norma fue publicada al día siguiente en el BOE y entró en vigor el 4 de agosto, una fecha que los laboralistas asociamos al Real Decreto Legislativo 5/2000, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, texto que el RDL no ha perdido la oportunidad de modificar nuevamente.
La norma modifica en materia laboral la Ley del Estatuto de los trabajadores (artículos 40, 41,47, 51 y 82), Ley concursal (art. 64), Ley reguladora de la jurisdicciónsocial (artículos 124 y 247) y Real Decreto 1483/2012 por el que se aprueba el Reglamentode los procedimientos de despido colectivo y de suspensión de contratos yreducción de jornada (artículos 3,4, 6, 17, 19, 26, 27 y 28). En el ámbito del empleo, protección por desempleo y Seguridad Social, modifica la Ley General dela Seguridad Social (disposición adicional séptima, artículos 207, 209, 212, 213, 215, 231 y 233), Ley de Empleo (artículo 27), Ley sobre infracciones ysanciones del orden social (artículos 22, 24, 25, 47y 48), Real Decreto 1796/2010, de 30 dediciembre, por el que se regulan las agencias de colocación (artículo 5), y Real Decreto 625/1985, de 2 de abril, por el que se desarrolla la Ley 31/1984,de 2 de agosto, de protección por desempleo (art. 28). En fin, no debemos olvidarnos de la modificación de la Ley Concursal (art. 64). 

A modo de justificación del cumplimiento de los requisitos regulados en el art. 86.1 de la Constitución, el penúltimo párrafo del preámbulo dispone (cosa bien distinta es que lo haya fundamentado debidamente, como más adelante explicaré, en su argumentación anterior) que “En el conjunto y en cada una de las medidas que se adoptan, concurren, por su naturaleza y finalidad las circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad que exige el artículo 86 de la Constitución Española como presupuestos habilitantes para la aprobación de un real decreto-ley”.

2. Tras su publicación, leí con atención la norma, muy especialmente su contenido laboral, y publiqué en el blog un texto de comparación con la normativa que modificaba yderogaba. Quizás hubiera sido interesante realizar en ese momento, justo con ocasión de la entrada en vigor, un primer análisis y comentario de su contenido, pero estoy seguro que los lectores y lectoras del blog comprenderán que durante el período vacacional jugar con los nietos es más gratificante que realizar el examen de un texto normativo, por mucha que sea su importancia. Además, celebrar el día de mi cumpleaños estudiando la norma que entraba en vigor ese día tampoco era muy gratificante.

En conclusión, dejé el comentario del RDL para más adelante, no sólo por los motivos familiares citados sino también porque el concepto de extraordinaria y urgente necesidad que utiliza, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 86.1 de la CE, quizás pueda ser válido en términos constitucionales en algunos de sus apartados al amparo de la doctrina del Tribunal Constitucional, pero desde luego no me lo parece si nos fijamos en algunos de sus contenidos. Y desde un punto de visto muy práctico, no debía ser tan “extraordinario y urgente” cuando partes de su contenido hubieran podido aprobarse al regreso del período vacacional y con los mismos efectos.

No quiero pensar, por otra parte, que el gobierno aprovechara la oportunidad de regular algunos contenidos resultado del diálogo social con otros que en modo alguno habían sido negociados, y en algunos casos ni siquiera consultados (al menos con las organizaciones sindicales), pero desde luego me lo pone muy difícil, ya que mezclar la protección del trabajo a tiempo parcial para dar cumplimiento a resoluciones judiciales con “mejoras” en la regulación del procedimiento de expedientes de regulación de empleo y con otras “mejoras” o “ajustes” en la protección por desempleo tiene muy difícil justificación; desde luego, tampoco es que lo intente mucho el redactor o redactores del preámbulo del RDL, salvo en el énfasis que ponen en el concepto de “seguridad jurídica”, algo que no deja de ser curioso, por decirlo de forma suave, si se repara que la hipotética inseguridad jurídica que se pretende corregir fue creada por el propio legislador que ahora pretende corregirla, aunque me temo que su concepto de seguridad jurídica no es el de igualdad de armas para las dos partes (ya sean  individuales o colectivas) de las relaciones de trabajo, y que sí ha tomado en consideración las observaciones, sugerencias, propuestas (cada persona que lea este texto puede utilizar la palabra que considere más apropiada) que la han hecho llegar al Ministerio de Empleo y Seguridad Social desde los más importantes bufetes que han asesorado a las más importantes empresas que han presentado ERES desde la entrada en vigor de la reforma laboral el 12 de febrero de 2012.

3. El preámbulo del RDL explica el contenido del texto articulado y justifica las razones que han obligada a su aprobación a inicio del mes de agosto, un mes, por si alguien se ha olvidado, en donde el ritmo de funcionamiento de todas las Administraciones Públicas y de buena parte de la ciudadanía (al menos de aquella que todavía puede disfrutar de vacaciones) es extraordinariamente lento. Buena parte de su contenido está dedicado, como ya he apuntado, a contenidos laborales y de protección social, tratándose de reformas que deben adoptarse para contribuir “a la recuperación del crecimiento económico y la creación de empleo, en el plazo más corto posible”, argumento que es válido tanto para este RDL como para cualquier otra medida que desee instrumentar el gobierno para mejorar la situación, pero que desde luego deja al Parlamento relegado, cada vez más, a un papel de comparsa de las decisiones adoptadas por el ejecutivo, teniendo en cuenta la mayoría parlamentaria absoluta de la que goza el partido político que da su apoyo al gobierno; pero además, incluso en RDL que se han tramitado como proyectos de ley, y el ejemplo del dedicado al apoyo al emprendedor y suinternacionalización, tampoco los resultados son positivos en términos de cambio de un RDL a la ley finalmente aprobada, por la aceptación únicamente, salvo escasas excepciones, de las enmiendas presentadas por el grupo popular en el Congreso y de forma mucho más residual en el Senado.

Sin embargo, aunque el contenido sea mayoritariamente laboral, da la sensación que ello no se ha tenido en cuenta al redactar el preámbulo , quizás porque se haya hecho “a muchas manos” y especializadas en cada parcela de su contenido, y en tal caso ya encajaría mejor que el “el impulso de las reformas” que se predica como eje del RDL sólo parezca dedicado a aquellas que se producen “en los sectores de infraestructuras, de transportes aéreo, terrestre, ferroviario y marítimo y en el sector de la vivienda, para incrementar su competitividad y su eficiencia”.

El bloque I del preámbulo está dedicado a explicar su capítulo I, las “Modificaciones normativas en materia de infraestructuras y del transporte”. Hay algunos argumentos que me llaman la atención y que dejo apuntados de forma sucinta, ya que no constituyen el eje de mi comentario. La urgencia de la medida se justifica con respecto a una modificación en la necesidad de dar cumplimiento a una sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 28 de febrero de 2013, y para otras en la necesidad de modificar la normativa para garantizar una mejora de los mecanismos de asistencia y apoyo a las necesidades de las víctimas de accidentes y sus familiares, necesidad que se ha puesto de manifiesto, según el Preámbulo, por “el trágico accidente acaecido en Santiago de Compostela el pasado 24 de julio”. Con esta reforma, se afirma, se aprueba una medida “que pretende ir más allá de los mínimos regulados en el Reglamento Europeo 1371/2007 sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril y que servirá de base para avanzar en todos los sistemas de protección y aseguramiento de los viajeros”, y las modificaciones legales se articulan a través del RDL, que permitirá, y así ha sido, su desarrollo reglamentario, “puesto que, aunque la cobertura a través de los seguros es suficiente, debe producir sus efectos de forma inmediata”.

Permítanme que me pregunte qué hubiera ocurrido si el TJUE no hubiera dictado dicha sentencia, por cierto del mes de febrero, es decir cinco meses antes de la aprobación del RDL, y si no se hubiera producido (y ojala que hubiera sido así) el trágico accidente ferroviario: ¿no se hubiera adecuado la normativa española a la europea? ¿No se hubieran articulado medidas de mayor protección para accidentados y familiares? ¿Legislamos en España a golpe de sentencia? (ya les adelanto que así es en materia de ERES como explicaré en otro momento) ¿Hemos de legislar a golpe de accidente? Son preguntas que me surgen como jurista pero también, y muy especialmente, como ciudadano interesado en la realidad política, económica y social española, y que les dejo abiertas a debate.  

Otra modificación de la que se da cuenta en el preámbulo es la dedicada a autorizar a ADIF para incrementar el importe para concertar operaciones de crédito. Que los mercados financieros también pueden constituir una razón para la adopción de un RDL queda plenamente reflejado en el ahora comentado, ya que hay que “aprovechar los cambios favorables producidos en los últimos meses en la situación de los mercados financieros para intentar captar liquidez para la entidad, de forma que se cubran las necesidades de financiación no satisfechas para las inversiones comprometidas en el año 2012 y las correspondientes a los compromisos de inversión adquiridos para el año 2013”.  Como ven, el derecho, y sus normas, condicionadas en el tiempo y en los contenidos, por el devenir de la economía.