I. Introducción.
Hoy entra en
vigor el Real Decreto-Ley 23/2012, de 24 de agosto, aprobado por el Consejo de
Ministros celebrado este día, “por el que se prorroga el programa de
recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo”, publicado ayer sábado en el Boletín Oficial del Estado.
El propósito de
esta entrada del blog es analizar el programa PREPARA desde su origen hasta las
modificaciones introducidas por el RDL 23/2012 al prorrogarlo por tercera vez.
En la primera parte estudiaré el RDL 1/2011 y sus dos primeras prórrogas, y en
la segunda me centraré en el contenido del RDL 23/2012, sin olvidar ciertamente
algunas menciones al debate social que se ha generado en España durante los
meses de julio y agosto alrededor de esta medida, algo que no es de extrañar si
se repara en la muy difícil situación económica en que se encuentran buena
parte de los españoles que son potenciales perceptores de la ayuda económica
del programa.
I.
El Real Decreto-Ley 1/2011 de 11 de enero. Programa de recualificación
profesional de las personas que agoten su protección por desempleo.
1. La parte
Primera, apartado III, del AcuerdoEconómico y Social suscrito el 2 de febrero de 2011 por el gobierno,
CEOE-CEPYME, CC OO y UGT, incluyó el “Acuerdo sobre políticas activas de empleo
y otras materias de índole laboral”. Entre las medidas de carácter coyuntural
para el período 2011-2012 se incluía la futura regulación de un “Programa de
recualificación profesional de las personas que
hayan agotado su protección por desempleo”. El programa sería de carácter
nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales), e
incluiría de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas
económicas de acompañamiento. Que el programa era de ámbito estatal, al igual
que lo fue el anterior “Programa Temporal de Protección por Desempleo eInserción” (PRODI) quedaba meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el
Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de
estas ayudas económicas de acompañamiento”.
En el acuerdo se
disponía que serían beneficiarias del nuevo programa las personas que agotaran
su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplan
los requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción” (recuérdese que la RAI
va dirigida a desempleados de 45 o más años y en paro de larga duración,
personas con discapacidad, emigrantes retornados con 45 o más años de edad, y
víctimas de violencia de género o violencia doméstica).
El acuerdo
reconocía el derecho de las personas que pudieran participar en el nuevo
programa a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de
inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las
medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla; participar en
medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o
reinserción profesional necesarias para que estas personas puedan incorporarse
a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor
potencial de crecimiento; recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75%
del Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) mensual, hasta un
máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezca de rentas superiores
al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”. Es decir, la cuantía de la
prestación sería ligeramente inferior a
la del PRODI (80 % del IPREM). Para 2011 la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, dePresupuestos Generales del Estado fijó la cuantía del IPREM en 532,51 euros
mensuales, idéntica a la del año 2010.
Dado que había
dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable
del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asumía la obligación de poner
en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que
pudieran acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacía un llamamiento a ambas
para que establecieran (si bien la dicción del texto era más taxativa, ya que
se decía que “establecerán”, no dejaba de ser una petición a las
administraciones para que estas actuaran dentro de sus ámbitos competenciales
respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la
coordinación e intercambio de información” (algo que debe predicarse de
cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos
administraciones con competencias en materia de políticas activas de empleo).
Igualmente era taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que las
Comunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores de
empleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias,
y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que
aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”, aún cuando
seguirían siendo las autoridades autonómicas las que decidirían, en su ámbito
competencial, qué medidas adoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa
en cuanto a la realización de acciones formativas y de búsqueda de empleo por
el sujeto desempleado, pues no se olvide que por mucho que un acuerdo entre el
gobierno estatal y los agentes sociales marque las líneas de actuación en este
campo, ha de ser la normativa, tanto estatal como autonómica y cada una de ella
con estricto respecto a los ámbitos competenciales estatales y autonómicos, la
que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidas adecuadas de
acompañamiento de los sujetos desempleados.
Por último,
quedaba claro en el ASE que el programa era de carácter temporal y
extraordinario, ya que se fijaba su duración en seis meses (igual, por cierto,
que la inicial del PRODI, aunque posteriormente hubo dos prórrogas), si bien
parecía que se quisiera dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que
no cabía entender de otra forma la afirmación de que antes que concluyera la
duración inicial prevista “se procederá a una evaluación de su aplicación”.
2. El desarrollo
normativo de este apartado del ASE se produjo por el artículo 2 del RDL 1/2011,
procediendo a regular el nuevo programa PREPARA. La norma disponía que podrían
acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del 16 de
febrero hubieran agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y no
tuvieran derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la
ley, o bien hubieran agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas.
No podrían acceder ni a la prestación económica ni a las medidas de
acompañamiento quienes ya se hubieran beneficiado del programa anterior
(PRODI), o bien que hubieran agotado, o que tuvieran derecho a solicitarla, la
RAI, la renta agraria o el subsidio por desempleo para los trabajadores
eventuales del REASS.
Se permitía la
compatibilidad con la percepción de las rentas mínimas de inserción, o
similares, que regulan las CC AA hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal,
y en tal caso se deduciría de esta ayuda la cuantía de la prestación abonada
por el SPEE en cuanto que superara el 75 % del SMI mensual.
La norma
reprodujo el texto del ASE sobre los derechos de las personas beneficiarias a
realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar
en medidas de política activa de empleo y que potenciaran su reincorporación al
mercado laboral, en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y
al percibo de la ayuda económica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. La norma
se ajustó a los términos de la anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto
en la Ley General de la Seguridad Social, y concretó que el sujeto tendría
derecho a la percepción económica en el supuesto de carecer de rentas
superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, con exclusión de dos pagas
extras. Además, concretó cómo debía entenderse la carencia de rentas cuando la
persona posible beneficiaria de la ayuda formara parte de una unidad familiar,
de tal manera que se produciría el supuesto tipificado de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los
integrantes de la unidad familiar, incluida la persona solicitante, dividida
por el número de miembros que la componen, no superara el 75% SMI, excluida la
parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para la determinación de que
debían considerarse rentas había que estar a lo dispuesto en el artículo
215.3.2 de la LGSS.
Para dar
cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa,
la norma estipuló que era el Servicio Público de Empleo Estatal el que asumía la obligación del pago de las
ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las CC AA las que ponen en marcha las medidas de PAE,
la norma estableció la necesidad de que las mismas dispusieran del número de
orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada
de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de
recualificación y/o reinserción profesional que asegurara el acceso y
participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma hizo un llamamiento
a las dos administraciones competentes para que establecieran los mecanismo
necesarios de coordinación e intercambio de información que facilitaran e
hicieran posible el éxito del programa.
Como conclusión,
a mi parecer el nuevo programa era necesario por la difícil situación económica
en que se encontraban en el momento de su aprobación (y se siguen encontrando
en la actualidad) muchas personas desempleadas, y por la necesidad de poner en
marcha medidas tendentes a facilitar la reincorporación al mercado de trabajo
de estos colectivos. Pero, no podían esperarse milagros en cuanto a las tasas
de éxito del programa, dada la difícil situación del empleo no sólo para
colectivos más desfavorecidos sino también para gran parte de personas que
consideramos “no desfavorecidas” y que se encontraban expulsadas del mercado
laboral por la crisis. Sus sucesivas prórrogas demuestran que sigue siendo
grave, y cada vez más, la situación de muchas personas que están fuera del
mercado de trabajo y han agotado las prestaciones por desempleo.
3. Por
Resolución de 15 de febrero, del SPEE, se determinó la forma y plazos de
presentación de solicitudes y de tramitación para la concesión las de ayudas
económicas de acompañamiento por la participación en el programa PREPARA.
La norma
procedió a desarrollar el procedimiento de concesión y pago de las ayudas
previstas en el programa de recualificación profesional regulado en el Real
Decreto-Ley 1/2011, reproduciendo sustancialmente los términos de la citada
norma. El artículo 2 reguló el régimen de concesión de las ayudas económicas
por acompañamiento; el artículo 3 concretó qué personas eran las beneficiarias
de las ayudas, en concreto aquellas que hubieran agotado las prestaciones y, en
su caso, subsidios por desempleo, y carecieran de rentas, por sí solas o como
miembros de una unidad familiar, superiores al 75 % del SMI (con exclusión de
dos pagas extras), con la indicación expresa de que sólo podrían percibirse por
una vez mientras estuviera vigente el programa; el artículo 4 trataba sobre las
obligaciones de las personas beneficiarias, de las que cabe destacar la de
participar en “un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que
contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como en las acciones de
políticas activas y de búsqueda de empleo que les propongan los Servicios
Públicos de Empleo y aceptar la colocación adecuada que les sea ofrecida”.
El artículo 5
concretaba la cuantía de la ayuda económica, el 75 % del IPREM vigente y por un
máximo de 6 meses; el artículo 6 abordaba la solicitud de la citada ayuda, que
debía producirse en un plazo máximo de 2 meses desde que se hubiera agotado el
derecho a prestaciones y subsidios por desempleo; el artículo 7 fijaba la
documentación que debía presentarse para poder obtener la ayuda, siendo
básicamente la de los ingresos obtenidos en el mes anterior a la solicitud (del
solicitante y, en su caso, del cónyuge e hijos), con una cláusula abierta que
permitía solicitar “cualquier otra documentación que pueda requerir el Servicio
Público de Empleo Estatal”; el artículo 8 se refería a la instrucción y
resolución del procedimiento, que correspondería a la dirección provincial del
SPEE, debiendo dictarse y notificarse la resolución en un plazo máximo de 3
meses a partir de la fecha de solicitud de la ayuda, y en caso de no hacerlo se
entendería desestimada.
El pago de la
subvención (nóminas mensuales por meses vencidos de 30 días), la pérdida del
derecho en caso de incumplimiento injustificado de las obligaciones, y el
reintegro de las cantidades se regulaban en los artículos 9, 10 y 11. Por fin,
la disposición adicional única versaba sobre el control, seguimiento y
evaluación del programa, debiéndose destacarse (dada la estrecha relación entre
las competencias estatales y autonómicas en materia de empleo, en sus
vertientes de políticas pasivas y activas) que el SPEE establecería “los
mecanismos necesarios de coordinación e intercambio de información con los Servicios
Públicos de Empleo de las Comunidades Autónomas”.
4. La primera
prorroga del programa PREPARA se aprobó por el Real Decreto-Ley 10/2011 de 26de agosto, de medidas urgentes para la promoción del empleo de los jóvenes, el
fomento de la estabilidad en el empleo y el mantenimiento del programa de
recualificación profesional de las personas que agoten su protección por
desempleo.
El capítulo III
llevaba por título “medidas para favorecer la formación y protección de las
personas desempleadas”, e incluía un solo artículo en el que se regulaba la
prórroga del programa PREPARA por un período de seis meses, La partida
presupuestaria destinada al efecto (suplemento de crédito al presupuesto del
Ministerio de Trabajo e Inmigración, y más concretamente ampliación de crédito
en el presupuesto del SPEE Estatal) era
de 50 millones de euros
En el preámbulo
de la norma encontramos los argumentos que justificaban, al parecer del
anterior gobierno, dicha prórroga, así como también las razones de la
aprobación por la vía normativa del RDL para el que se requiere, según dispone
en el artículo 86.1 de la Constitución, una extraordinaria y urgente necesidad.
En primer lugar, el acuerdo alcanzado en sede parlamentaria el 30 de junio de
2011 con ocasión del debate sobre el estado de la Nación que llevó a la
aprobación de la Resolución número 1, que con el título genérico de “Impulso de
políticas sociales para garantizar la cohesión social” incluyó un apartado
específico, el número 4, en el que se instaba al Gobierno a “Mantener los
programas de recualificación profesional para las personas que agoten su
prestación o subsidio por desempleo, que incluye un itinerario de inserción, la
participación en las distintas medidas de política activa de empleo, así como
la ayuda económica de acompañamiento”.
En segundo
lugar, el Gobierno había realizado la evaluación del programa PREPARA con
anterioridad a su finalización, tal como disponía el apartado 10 del artículo 2
RDL 1/2011 (“Con el fin de analizar los resultados obtenidos por la aplicación
de esta medida, se procederá a una evaluación de la misma, con anterioridad a
la fecha de finalización de su vigencia”), del que se habían beneficiado, según
los datos gubernamentales, 105.000 personas. Con este datos y con las
previsiones económicas que llevaron a pensar con fundamento de causa que
seguiría habiendo en los próximos meses un número importante de personas
desempleadas que agotarían las prestaciones contributivas o subsidios a los que
tuvieran derecho, el Gobierno consideraba que seguían existiendo las razones y
motivos que justificaron la creación del programa PREPARA, y por ello acordó la
prórroga semestral, con entrada en vigor el 16 de agosto (al día siguiente de
la finalización del primer semestre de aplicación del programa PREPARA) y
finalización el 15 de febrero de 2012. El RDL mantuvo los requisitos previstos
en el RDL 1/2011 para poder solicitar el acogimiento al programa; es decir, al
tratarse de una prestación extraordinaria, sólo podían solicitarla los
trabajadores que extinguieran sus prestaciones contributivas o asistenciales
por desempleo.
La justificación
de su regulación por la vía de un RDL se argumentó tanto por la conveniencia
como por la necesidad de que no existieran vacios en la protección
extraordinaria de las personas desempleadas entre la finalización del primer
semestre de aplicación del programa PREPARA y su prórroga, y para que pudieran
acogerse al mismo, tanto para participar en programas de políticas activas de
empleo como para percibir la ayuda económica de acompañamiento, las personas
que, cumpliendo los requisitos legales, se encontraran sin trabajo y carecieran
de otros recursos, “sin los cuales existe el peligro de pasar a la situación de
exclusión social”.
5. Por fin, cabe
reseñar que la segunda prórroga del programa PREPARA se reguló en el primer
Real Decreto-Ley del gobierno del Partido Popular, número 20/2011, de 30 dediciembre, “de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y
financiera para la corrección del déficit público”, y no incorporó
modificaciones en la normativa vigente, salvo lógicamente el período de
agotamiento de las prestaciones y que abría el derecho a solicitar la
ayuda.
En su preámbulo
se exponía que a juicio del gobierno subsistían las circunstancias económicas y
sociales que motivaron la prórroga por primera vez del programa PREPARA el mes
de agosto de 2011. De acuerdo a lo previsto en la disposición adicional
decimotercera, dicha prórroga beneficiaría a quienes agotaran las prestaciones
por desempleo (contributivas y asistenciales) entre el 15 de febrero y el 15 de
agosto de 2012. Dado el carácter extraordinario del programa no podían acogerse
las personas que fueron, o pudieron serlo, perceptoras del PRODI o del PREPARA,
ni tampoco “las que hubieran agotado o
pudieran tener derecho a la renta activa de inserción, ni las que hubieran
agotado la renta agraria o el subsidio por desempleo, ambos en favor de los
trabajadores eventuales del Régimen Especial Agrario de la Seguridad Social”.
Las dificultades
económicas habidas, por el incremento del número de perceptores de la ayuda,
durante esta segunda prórroga, ha obligado al gobierno a la aprobación en el
Consejo de Ministros del pasado viernes, es decir el mismo en el que se ha
aprobado la reforma del programa, de la autorización de un suplemento de créditoen el presupuesto del SPEE por importe de 153.748.909,72 euros “para atender la
insuficiencia prevista en la dotación que financia la prórroga del programa…entre
los días 15 de febrero y 15 de agosto de 2012.”
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