Crisis económica y protección social. Estudio de la reforma de la normativa del País Vasco sobre garantía de ingresos (y II) .

3. En la exposición de motivos de la Ley 4/2011 encontramos las ideas básicas de la reforma, acordada entre el PSOE y el PP y que ha tenido también el visto bueno del PNV salvo por lo que respecta al momento de entrada en vigor de la norma, ya que pedía un período de un año para facilitar la plena adaptación de los servicios de empleo al nuevo marco jurídico.

A) La llamada “activación laboral” lleva a que el Servicio Vasco de Empleo asuma un papel de primer orden en todo lo relativo a la tramitación y resolución de algunas de las prestaciones económicas reconocidas en la norma (RGI más prestación complementaria de vivienda), calificado de “un cambio en el modelo de gestión que debería resultar muy positivo tanto para el sistema vasco de garantía de ingresos e inclusión social como para el sistema vasco de servicios sociales”. Igualmente, los servicios de empleo asumirán competencia en todo lo relativo a los convenios de inclusión. Por consiguiente, dejarán de tramitar los expedientes los servicios sociales municipales, algo que a juicio de la nueva norma es muy positivo porque “aliviará muy considerablemente su carga de trabajo”, y también las diputaciones forales y los ayuntamientos dejan de tener el papel asignado con anterioridad (véanse los artículos 19.2, 24 y 59 y ss.).

El ejemplo más claro del cambio se manifiesta a mi entender en la reforma del artículo 17.1: mientras que en el texto anterior la prestación se otorgaba a quien decidieran los servicios sociales, en el texto ya vigente se atribuye la decisión al servicio autonómico de empleo, en el bien entendido que tomará la decisión “en colaboración, en su caso, con los servicios sociales municipales y teniendo en cuenta su opinión”. No obstante, se mantiene la competencia de los ayuntamientos (aunque desaparece la de las diputaciones forales) respecto a la ejecución de las normas de garantía de ingresos y de inclusión social.

Para las diputaciones forales, sus nuevas competencias se limitan (artículo 87) a la elaboración y desarrollo de los programas forales de inclusión social que se aprueben ejecución del plan vasco, y la coordinación entre los distintos departamentos forales para diseñar y desarrollar una red que dé respuestas a las diferentes necesidades de inclusión social y laboral “en los diferentes ámbitos de la protección social”. Para los ayuntamientos, también se mantienen las mismas competencias que para las diputaciones forales, pero referidas lógicamente a su ámbito territorial de actuación.

B) El nuevo marco jurídico se concreta en el artículo 2 y se desarrolla en preceptos posteriores. Mientras que entre los objetivos de la Ley 18/2008 se encontraba “constituir el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social como sistema autónomo, en cuya gestión participan los servicios sociales y los servicios de empleo y colaboran otros ámbitos de las administraciones públicas”, la nueva redacción pone el acento en la intervención del servicio autonómico de empleo: “Constituir el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social como sistema autónomo, en cuya gestión participa Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, en colaboración con otras administraciones públicas”. Además, a los objetivos marcados en el artículo 2 se añade uno nuevo (a mi parecer, aunque no se recogiera de forma expresa ya puede deducirse de la reforma normativa, pero los redactores del texto han querido enfatizarlo), cual es el de garantizar el acceso al mercado laboral “de las personas empleables y perceptoras de la renta de garantía de ingresos”.

La vertiente laboral de la norma también se refuerza por el cambio operado en el artículo 7, que trata sobre los instrumentos orientados a la inclusión social y laboral; mientras que en la redacción anterior se consideraba como tal “El convenio de inclusión, que se configurará como el dispositivo básico de articulación del conjunto de acciones de diferente naturaleza que se estimen necesarias para la inclusión social y laboral, con especial énfasis en la formación y preparación para la inclusión laboral”, la nueva redacción subraya la importancia de las medidas laborales: “El convenio de inclusión activa, que se configurará como el dispositivo básico de articulación del conjunto de acciones de diferente naturaleza que se estimen necesarias para la inclusión social y laboral, con especial énfasis en la formación y preparación para la inclusión laboral”.

La regulación de esos convenios, con modificaciones con respecto a la normativa anterior, se encuentra en los artículos 65 y ss, con una mención expresa en el nuevo apartado 3 del artículo 65 a que deberán incluir acciones encaminadas a “permitir el acceso a un puesto de trabajo o a la mejora de la situación laboral en los términos que se determinen reglamentariamente, en particular acciones preformativas, formativas, de búsqueda de empleo e intermediación laboral”. Tales convenios puede ir dirigidos, y es una novedad relevante, no sólo a personas perceptoras de la RGI o miembros de la unidad de convivencia, sino también a quienes lo soliciten por requerir “una intervención o actuación específica orientada a su inclusión laboral”. El hecho de que estos solicitantes puedan ser perceptores de prestaciones por desempleo o personas que no perciben ningún tipo de prestación económica amplía considerablemente, como hipótesis de trabajo el ámbito subjetivo de suscriptores del convenio de inclusión activa, requiriéndose sí en este caso que presenten su solicitud en la correspondiente oficina del servicio autonómico de empleo sita en el municipio en el que esté empadronado.

En esa línea, la activación laboral, o también llamada estrategia integral de inclusión activa, tratará de poner en marcha medidas unidas a la prestación económica y que posibiliten tanto la “disponibilidad activa para el trabajo o la formación profesional de las personas que se encuentren más alejadas del trabajo” como la “rentabilización del empleo”, para que el acceso el mundo laboral (ciertamente muy difícil en estos momentos para colectivos desfavorecidos) pueda ser algo más atractivo que la mera permanencia, aún percibiendo ingresos, que la inactividad, en un tránsito gradual hacia una situación de más estabilidad en el mismo. La suscripción del convenio queda sólo excluida para las unidades de convivencia, según dispone el nuevo apartado 1 del artículo 15 (“vinculación con el convenio de inclusión activa) que estén compuestas “exclusivamente por personas beneficiarias de pensiones de jubilación o de incapacidad permanente absoluta, gran invalidez, e invalidez no contributiva”.

También es claramente perceptible el cambio en la nueva redacción del artículo 75, que trata sobre los tipos de intervención orientados a la inclusión social y laboral; mientras que en la norma anteriormente vigente se “mezclaban” los dos tipos de inclusión (“En el marco del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social, el objetivo de inclusión social y laboral de las personas que se encuentran en riesgo o situación de exclusión requerirá la articulación de medidas específicas de intervención en los diferentes ámbitos de la protección social, en particular en los servicios sociales, los servicios de empleo, los servicios de salud y los servicios de vivienda”), en el nuevo texto se diferencia claramente el de empleo del social, de tal manera que se pone el acento en primer lugar, y de forma específica, en “programas, servicios o centros del ámbito del empleo, que permitan articular actuaciones orientadas a la inclusión laboral en el marco de los convenios de inclusión activa”, dejando para la segunda parte del precepto la referencia a las acciones en el ámbito de la protección social, de la que desaparecen lógicamente la referencia al empleo por estar ya contemplada ampliamente en la primera parte del precepto. Las nuevas competencias asumidas por el gobierno vasco, a través del servicio autonómico de empleo, tienen lógicamente acogida en el precepto regulador de las mismas (artículo 86) que incluye, entre otras, con respecto al anterior marco normativo, la activación laboral de las personas perceptoras de las prestaciones del sistema, la elaboración, propuesta, negociación y suscripción de los convenios de inclusión activa, y el seguimiento continuado y la función de control de todos los beneficiarios de la RGI.

C) Hay modificaciones de importancia con respecto a los requisitos a cumplir para poder acceder a la prestación. En la normativa anterior se requería “Estar empadronadas y tener la residencia efectiva en el municipio en el que se solicita la prestación y haber estado empadronadas y tener la residencia efectiva en cualquier municipio de la Comunidad Autónoma de Euskadi al menos con un año de antelación a la fecha de presentación de la solicitud. Si no se cumple ese período mínimo previo, deberán haber estado empadronadas y haber tenido la residencia efectiva en cualquier municipio de la Comunidad Autónoma de Euskadi durante cinco años continuados de los diez inmediatamente anteriores”. La nueva normativa no requiere el empadronamiento en el municipio en el que se solicite la RGI, bastando el mismo en cualquier municipio de la Comunidad Autónoma. Por otra parte, la vinculación de la percepción de la prestación con la existencia de una vida laboral anterior por parte de la persona solicitante es clara y manifiesta en la modificación operada en la Ley 4/2011: si se cumple el período mínimo de un año ya indicado, pero no se alcanzan los tres años, en tal caso la acreditación deberá efectuarse mediante la demostración fehaciente de que se ha tenido actividad laboral remunerada durante cinco años “al menos”, y sólo se exceptúan de este requisito “aquellas personas que perciban una pensión pública o hayan sido víctimas de mal trato doméstico”. En el supuesto de que no se cumpla el requisito de un año de empadronamiento, no hay modificación en la nueva norma con respecto a lo dispuesto en la anterior.


La percepción de ingresos derivados del trabajo, y esta es una prueba más del carácter “laboral” de la Ley 4/2011, deberá acreditarse “mediante contrato laboral”, quedándome la duda de si deberá tratarse de un contrato escrito o que también pueda ser verbal, ya que lo verdaderamente importante es la situación de alta en el régimen correspondiente de la Seguridad Social y la acreditación de que percibe tales ingresos (el recibo de salarios, cualquiera que sea su modalidad, constituirá prueba relevante al efecto). Además, el nuevo párrafo f) del artículo 16, impone que la prestación laboral debe ser a tiempo completo, es decir prohíbe disfrutar de “reducción de jornada laboral o situación análoga, salvo circunstancias excepcionales que se determinarán reglamentariamente”.

D) La activación laboral adquiere un perfil jurídico de obligatoriedad en la Ley 4/2011, algo que ha merecido críticas por parte de organizaciones sociales, al incorporarse una nueva obligación para las personas titulares de la prestación en el artículo 19. El nuevo apartado 1.i bis obliga a las personas titulares en edad laboral, así como también a todos los miembros de la unidad de convivencia que cumplan el mismo requisito, a estar disponibles para realizar trabajos en beneficio de la comunidad (la técnica parece semejante a la de los trabajos de colaboración social) cuando sea requerido para ello por la administración, si bien se introduce la cautela de que ese requerimiento deberá producirse “de forma extraordinaria” y que además se lleve a cabo “a través de organizaciones de acción voluntaria del territorio”. Se exceptúan de esta obligaciones de “disponibilidad” quienes sean titulares de pensiones de invalidez absoluta, las personas menores de 23 años que obviamente están disponibles para trabajar pero a las que se excluye si acreditan que cursas estudios académicos reglados, y en fin, con una cláusula abierta que deja un amplio espacio de interpretación a la administración, cuando se trate de personas que a juicio del servicio autonómico de empleo “no se encuentren en situación de llevar a cabo tareas de trabajo en beneficio de la comunidad”.

Un mayor control de los perceptores de la prestación se constata en el cambio operado en el período de tiempo durante el que puede estar suspendida ésta; en efecto, mientras que el artículo 26.2 de la anterior normativa disponía que la suspensión del derecho se mantendría mientras persistieran las circunstancias que hubieran dado lugar a la misma, “aunque en ningún caso por un periodo continuado superior a 18 meses”, con extinción del derecho transcurrido este plazo, la Ley 4/2011 reduce el período a 12 meses. En idénticos términos hay que referirse a las modificaciones del artículo 28 que regula la extinción del derecho: en el texto anterior un supuesto de extinción era el de la existencia de “tres suspensiones por incumplimiento en el periodo de los dos años de vigencia de la prestación”, que a partir del 13 de diciembre se reducen a dos. Pero donde se contempla mejor ese control (¿en sintonía con la regulación de las prestaciones de desempleo?) es en la modificación de la letra i): en el texto anterior, era causa de extinción “rechazar en tres ocasiones, sin causa justificada, un empleo o una mejora en las condiciones de trabajo que pudiera conllevar un aumento del nivel de ingresos”, mientras que el texto vigente reduce ese rechazo a una sola ocasión, con la matización respecto al empleo de que sea “adecuado según la legislación vigente”, concepto el de adecuación que habrá de referirse a mi parecer a las posibilidades reales de incorporación de la persona al mismo. Además, se concreta que las revisiones periódicas para comprobar la situación de la persona perceptora se realizarán semestralmente, si bien el nuevo artículo 69 bis matiza que cada dos meses se realizará la evaluación del convenio de inclusión activa, a efectos de su posible modificación o incluso suspensión si fuera de imposible cumplimiento durante un determinado período de tiempo.

E) Las obligaciones que asume el servicio autonómico de empleo respecto a los perceptores de la RGI (nuevo artículo 69) son lógicamente las de intentar garantizar el cumplimiento del convenio en cuanto a las posibilidades de llevar a cabo acciones formativa y/o la incorporación al mundo laboral, pudiendo hacerlo tanto con sus propios programas como también por los que tengan “otras administraciones públicas y entidades públicas y privadas”. El desarrollo de las acciones previstas en el convenio no impedirá que el perceptor de la RGI pueda acceder al mundo formativo o laboral por otras vías, y en tal caso se procederá a la oportuna revisión del convenio. El derecho a la suscripción del convenio se refuerza en la reforma del artículo 70, en cuanto que el silencio de la administración tendrá efectos positivos si la no suscripción encuentra su razón de ser en causas “que no sean responsabilidad exclusiva del beneficiario”.

G) Por último, es necesario referirse a las disposiciones transitorias, es decir qué norma es de aplicación. Como regla general, la nueva ley es aplicable a los procedimientos que se inicien a partir de su entrada en vigor, y la anterior a los que se iniciaron durante su vigencia. En este segundo supuesto, si aún no se hubiera formulado propuesta de resolución por parte del ayuntamiento a la diputación foral, la resolución estará a cargo del servicio autonómico de empleo, que deberá recibir los expedientes un plazo de quince días desde la entrada en vigor de la ley, mientras que si ya se hubiera procedido de esa forma, resolverá la diputación foral y trasladará el expediente al servicio vasco de empleo en un plazo de dos meses desde su resolución. En cualquier caso, y según fija la disposición transitoria segunda, 1, todos los expedientes ya resueltos, sea de garantía de ingresos, prestación complementaria de vivienda o convenios de inclusión, deberán remitirse al nuevo gestor de las políticas de protección social, es decir, el servicio vasco de empleo.

Buena lectura de la Ley 4/2011, siempre en comparación con la Ley 18/2008.