Sobre las competencias autonómicas en la tramitación de ERES. A propósito de la Sentencia del TS de 22 de febrero de 2011 (caso Babckok).

1. La sentencia de 22 de febrero de 2011, dictada por la sección cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo (número de recurso 3104/2009), cuya consulta y lectura puede ya efectuarse en la base de datos del Centro de Documentación Judicial (CENDOJ), plantea numerosas cuestiones de interés jurídico, y desde luego también social, ya que no deja de ser una noticia de especial interés que el TS ordene la reincorporación a una empresa de 258 afectados por un ERE en 2004 y que ello efectivamente se haya producido hace muy pocos días (bueno, tres de ellos desgraciadamente han fallecido durante este período y “no podrán cumplir la orden de la empresa”), si bien el mismo día de reincorporación la empresa les ha concedido un permiso retribuido y está iniciando la tramitación de un nuevo expediente de extinción de contratos. Me remito a diferentes noticias publicadas en los medios de comunicación, que enlazo en esta entrada, para seguir las consecuencias sociales de la resolución judicial.

El TS desestima los recursos interpuestos por la empresa Babckok Power España SA y la Abogacía del Estado contra la sentencia de 20 de marzo de 2009 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (número de recurso 285/2005), que estimó el recurso interpuesto por varios trabajadores contra la resolución de la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social que autorizó el expediente de regulación de empleo de 258 trabajadores, 247 del centro de trabajo situado en Galindo, en la provincia de Vizcaya, y 11 del ubicado en Madrid. El núcleo fundamental de la sentencia del TS es la aceptación de la tesis de la dictada por el TSJ de Madrid de vulneración de las competencias autonómicas de la administración laboral vasca en materia de tramitación de expedientes de regulación de empleo por parte de la autoridad estatal.

El propósito de esta entrada del blog es analizar la sentencia del TS justamente desde su impacto en la perspectiva competencial de las distintas administraciones públicas competentes en materia de tramitación y resolución de ERES, de especial interés a mi parecer en un momento en que parece próxima la publicación del nuevo Real Decreto por el que se aprobará el reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos, que derogará el actualmente vigente Real Decreto 43/1996 de 19 de enero. Además de la normativa estatal vigente y del futuro Reglamento, es obligado referirse a la normativa de traspaso de competencia a las Comunidades Autónomas en materia de regulación de empleo. El interés del conflicto suscitado radica, desde el ángulo de mi observación, en la existencia de trabajadores afectados por el ERE en centros de trabajo de dos CC AA (Vizcaya y Madrid), y en especial en el hecho de que más del 85 % de los afectados pertenecían al centro de trabajo sito en una provincia de la CC AA del País Vasco.

2. Vayamos en primer lugar a la normativa estatal vigente, el Real Decreto 43/1996, de 19 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de regulación de empleo y de actuación administrativa en materia de traslados colectivos. Su artículo 2 regula la autoridad laboral competente para la resolución del conflicto, y el apartado 2 dispone que en el ámbito de las CC AA que hayan recibido el traspaso de los servicios del Estado en materia de regulación de empleo, “tendrá la consideración de autoridad laboral competente para la resolución de aquellos procedimientos, el órgano que determine la Comunidad Autónoma respectiva”. Dicho sea incidentalmente, sorprende, visto ahora desde una perspectiva histórica, que la norma comentada no fuera más precisa sobre la autoridad competente cuando ya se habían dictado numerosos Reales Decretos de traspasos a varias CC AA en materia de regulación de empleo, en los que se delimitaba de forma clara el ámbito competencial autonómico y estatal en la tramitación y resolución de los ERES en los que estuvieran implicados más del 85 % de los trabajadores que prestaran sus servicios en centros de trabajo de una sola CC AA.

3. En cumplimiento de lo previsto en los distintos Estatutos de Autonomía aprobados por las CC AA desde 1979, se han transferido competencias a las mismas en materia laboral, y en concreto en materia de tramitación y resolución de expedientes de regulación de empleo, pudiendo acudirse a la guía laboral anual del Ministerio de Trabajo e Inmigración para efectuar un seguimiento de todas ellas, sin olvidar desde luego el impacto que tiene sobre la distribución de competencia en materia laboral, desde una perspectiva laboral, la sentencia del Tribunal Constitucional número 31/2010 de 28 de junio, dictada con ocasión del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por diputados y senadores del Partido Popular contra la Ley Orgánica 6/2006 de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, a la que he dedicado especial atención en otras entradas del blog y en la ponencia (actualizada) que presenté en el último congreso de la Asociación Española de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, celebrado en Barcelona en mayo de 2010. Reproduzco aquí los preceptos de tres EA, dos de ellos completamente idénticos (País Vasco, que está en el origen de la sentencia del TS) y Andalucía, y el de Cataluña, que sólo modifica dos palabras y que me inclino a pensar que fue más bien por razones lingüísticas que no de fondo.

En el Real Decreto 1035/1984, de 9 de mayo, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía en materia de ERE, se dispone que “ a) Cuando el 85 por 100, como mínimo de la plantilla de la empresa radique en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Andalucía y existan trabajadores afectados en la misma, la autoridad laboral de la Comunidad Autónoma registrará el expediente dando traslado del mismo a la Administración del Estado simultáneamente a su registro y lo instruirá hasta el momento procedimental de resolver en que formulará una propuesta de resolución ante la Administración del Estado. Esta última, que podrá recabar informe de otras Comunidades Autónomas en cuyos territorios presten servicio los trabajadores afectados, dictará resolución cuyo contenido se limitará a aceptar o rechazar de plano la propuesta a que se refiere el apartado anterior, debiendo explicitarse en el segundo supuesto los motivos de rechazo. ….”. En los mismos términos, el Real Decreto 812/1985, de 8 de mayo, sobre traspaso de servicio de la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ERES, dispone que “a) Cuando el 85 por 100, como mínimo, de la plantilla de la Empresa radique en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma del País Vasco y existan trabajadores afectados en la misma, la autoridad laboral de la Comunidad Autónoma registrará el expediente dando traslado del mismo al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social simultáneamente a su registro y lo instruirá hasta el momento procedimental de resolver en que formulará una propuesta de resolución ante el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Este último, que podrá recabar informe de otras Comunidades Autónomas en cuyos territorios presten servicio los trabajadores afectados, dictará resolución cuyo contenido se limitará a aceptar o rechazar de plano la propuesta a que se refiere el apartado anterior, debiendo explicitarse en el segundo supuesto los motivos de rechazo. …”. Por fin, veamos el Real Decreto 331/1985, de 20 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios del Estado a la Generalidad de Cataluña en materia de ERES, en el que se dispone que “a) Cuando el 85 por 100 como mínimo de la plantilla de la empresa radique en el ámbito territorial de la Generalidad de Cataluña y existan trabajadores afectados en la misma, la autoridad laboral de la comunidad autónoma registrara el expediente dando traslado del mismo a la administración del estado simultáneamente a su registro y lo instruirá hasta el momento procedimental de resolver en que formulara una propuesta de resolución ante la administración del Estado. Esta última, que podrá recabar informe de otras comunidades autónomas en cuyos territorios presten servicio los trabajadores afectados, dictara resolución cuyo contenido se limitara a aceptar o rechazar en su integridad la propuesta a que se refiere el apartado anterior, debiendo explicitarse en el segundo supuesto los motivos de rechazo. ….”.

4. Ya he indicado con anterioridad que el TS resuelve sobre la vulneración de las competencias de la CC AA del País Vasco por la autoridad laboral estatal al resolver sobre el ERE de una empresa con centros de trabajo en dos CC AA y con más del 85 % en el territorio vasco. Para un mejor conocimiento del litigio (si bien es de obligada lectura toda la sentencia para mejor entender el problema jurídico suscitado, y en especial para conocer las alegaciones de la Abogacía del Estado y de la empresa, tendentes en ambos casos a negar, por una parte, la vulneración de competencias autonómicas, y por otra a justificar la existencia de causas económicas en el ERE presentado y que vendrían a dar la razón a la autoridad estatal al aprobarlo) debe recordarse que la autoridad autonómica elevó una propuesta denegatoria de resolución del ERE, según se explica en el fundamento de derecho primero de la sentencia del TS con cita de la dictada por el TSJ de Madrid, “por no estar definido ni ultimado el diseño organizativo presentado por la empresa, ya que la empresa no sabe u oculta cuál es el verdadero excedente resultante de su Plan de competitividad 2004-2008, lo que cuestiona gravemente el tipo de reestructuración formulado por la misma y no cumple las exigencias del art. 51 ET”.

Una vez remitida esta propuesta de resolución denegatoria del ERE, la autoridad estatal requirió informe de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social por afectar el conflicto a 11 trabajadores de un centro de trabajo ubicado en otra CC AA, en concreto la de Madrid. Siempre según el fundamento jurídico citado, con posterioridad a la propuesta de resolución presentada por la autoridad autonómica vasca, “se celebraron reuniones en Biskaia entre la representación legal de los trabajadores y la empresa sin acuerdo respecto del ERE. Se precisaron determinadas medidas, algunas valoradas positivamente por la representación legal de la empresa”. Tras llevarse a cabo todas estas actuaciones, insisto, tras la presentación de la propuesta de resolución, la DGT del MTSS dictó resolución estimatoria del expediente al considerar que “que hay nuevos elementos de prueba con concreciones respecto al Plan de Viabilidad, aunque no considera que estén despejados todos los aspectos del Plan”.

Para el TSJ de Madrid, la autoridad estatal vulneró claramente las competencias autonómicas, y por su interés reproduzco el párrafo de la sentencia de 20 de marzo de 2009 en el que así queda constancia: “… en cualquier caso el control que lleva a cabo el MTAS sobre las propuestas de la Comunidad Autónoma Vasca tiene que respetar escrupulosamente la normativa que le atribuye ese control, y no es posible en ningún caso ni bajo ningún pretexto, que el MTAS una vez recibida la propuesta de Resolución de la Autoridad Laboral de la Comunidad Vasca, decida por sí y ante sí ignorar lo que dispone el número 7 del Real Decreto 812/1985, y en lugar de limitarse a controlar si aquella propuesta de Resolución se ajusta o no a Derecho y en consecuencia aceptarla o rechazarla de plano, reabre la fase de instrucción del expediente de regulación de empleo, requiere a la empresa solicitante para que aporte una mayor concreción del Plan de Competitividad, la empresa efectivamente modifica ese Plan y tras todo lo anterior dicta Resolución que altera la propuesta de Resolución de la Autoridad Laboral Vasca con el argumento de que han cambiado las circunstancias, siendo así que ese cambio de circunstancias, en todo caso, está propiciado por una iniciativa que el MTAS en ningún caso podía tomar porque no se lo permite el número 7 del Real Decreto 812/1985 , que a lo único que le apodera es tan solo a controlar lo instruido previamente por la Comunidad Autónoma del País Vasco, no a seguir instruyendo y modificar la propuesta de Resolución de la Comunidad Autónoma en función de los resultados de esa nueva instrucción; en otras palabras, las actuaciones que llevó a cabo el MTAS sólo hubieran cabido eventualmente ante la Autoridad Laboral de la Comunidad Vasca, pero como no se llevaron a cabo ante esa Autoridad, ya no era posible que el MTAS las practicara, porque la norma solo le permite aceptar o rechazar la propuesta de aquella Autoridad Laboral."

El TS acepta la tesis de la sentencia recurrida, si bien en primer lugar (fundamento jurídico sexto) efectúa unas consideraciones generales obiter dicta sobre la causa económica que puede justificar un despido colectivo y la primacía otorgada por el legislador a lograr salvar la viabilidad de la empresa y del empleo, y de ahí que nada obsta, según el TS, “al sacrificio de un determinado número de empleos si con tal medida se mantienen otros empleos en la empresa en lugar de ser extinguidos todos ellos mediante la inviabilidad empresarial”. Ahora bien, inmediatamente a continuación la Sala manifiesta que para poder entrar en el fondo del conflicto, es decir en si se han aplicado o no correctamente las normas sustantivas, se ha de analizar previamente si se han respetado las normas procedimentales como garantía de los derechos de los trabajadores recurrentes.

La Sala es consciente de la complejidad del asunto enjuiciado, y sin duda de las consecuencias que una sentencia desestimatoria de los recursos, como así ha sido finalmente, puede tener para una empresa que ha sufrido múltiples vicisitudes jurídicas y económicas desde 2004, pero sin embargo, y así lo afirma con toda claridad, “ello no puede conllevar el olvido de las reglas esenciales del procedimiento, máxime si atendemos a la singularidad de nuestro ordenamiento jurídico respecto a la normativa de derecho comparado de la mayoría de los restantes estados de la Unión Europea en este campo y el contenido de la Directiva 98/59 del Consejo de 20 de julio”, y de ahí que sostenga que “es incontestable que el respeto del procedimiento establecido no puede obviarse bajo argumentos de fondo o de oportunidad”.

La Sala pasa después al análisis de la normativa vigente y que afecta al conflicto, el RD 43/1996 de 19 de enero y el RD 812/1985 de 8 de mayo sobre traspaso de servicios a la CC AA del País vasco en materia de ERES, estudia cuál es la autoridad competente para conceder la autorización así como su capacidad resolutiva, y se plantea en definitiva en su fundamento jurídico séptimo que “aquí lo concernido es cuál debía ser la única opción del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales a la vista de la propuesta de la administración autonómica”. Concluye que “Ninguna duda ofrece que la propuesta de resolución a realizar por la autoridad laboral de la Comunidad Autónoma no puede ser modificada por el Ministerio de Trabajo y Seguridad social, ya que la norma estatuye que " dictará resolución cuyo contenido se limitará a aceptar o rechazar de plano la propuesta a que se refiere el apartado anterior". Es la propia norma la que cercena o limita el contenido de la resolución a dictar. La vulneración de lo estatuido de forma clara y tajante en la norma reglamentaria es lo que ha acontecido en el supuesto de autos.

No olvidemos que la norma usa la locución adverbial "de plano" que confiere más fuerza si cabe a las únicas opciones posibles: rechazar o aceptar la propuesta, mas no modificarla. Por cierto, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua, “de plano” tiene dos significados posibles como locución adverbial de interés para la resolución del litigio: “Enteramente, clara y manifiestamente”, y en el ámbito jurídico “dicho de aceptar una resolución judicial: Sin trámites”.

5. Tras la sentencia del TS no deberían plantearse más conflictos sobre la delimitación competencial entre las autoridades autonómicas (propuesta de resolución, ya sea de aceptación o de denegación del ERE) y la estatal (que debe limitarse a aceptar o rechazar de plano dicha propuesta, especificando los motivos del rechazo si no aceptara la propuesta autonómica), y no sólo por la importancia de la resolución del TS sino también, y muy especialmente, porque el futuro Reglamento ha incorporado a su texto articulado la delimitación de competencias entre las administraciones estatal y autonómicas, de acuerdo a lo ya previsto en los Reales Decretos de transferencias a las CC AA.

En efecto, ya en la introducción se explica que la nueva norma determina la autoridad laboral competente “según las especificaciones incluidas en los Reales Decretos sobre traspaso de funciones y servicios en materia de regulación de empleo de la Administración General del Estado a las Comunidades Autónomas”, tratándose pues de concretar cuál es esa autoridad según dónde estén ubicados los centros de trabajo y dónde presten sus servicios los trabajadores afectados por el ERE, concreción que hasta el presente sólo se encuentra en cada uno de los Reales Decretos de traspasos de competencias a cada CC AA.

La concreción de la tesis explicada en la introducción se plasma en el texto articulado en primer lugar en el artículo 2.3, que prácticamente reproduce lo previsto en los Reales Decretos de transferencias: cuando el ERE afecte a centros de trabajo o trabajadores situados en dos o más autonomías, y el 85 % de la plantilla, como mínimo, preste sus servicios en una CC AA y en esta haya trabajadores afectados por el ERE, corresponderá a la autoridad laboral de dicha autonomía “la ordenación e instrucción del procedimiento hasta el momento de resolver, en que formulará una propuesta de resolución a la Dirección General de Trabajo del Ministerio de Trabajo e Inmigración”.

Cómo debe actuar la autoridad estatal se delimita en el artículo 15.6, en caso de desacuerdo en el período de consultas, y en el artículo 14.7 en el supuesto de existencia de acuerdo. En el primer precepto citado, la DGT, que podrá recabar informes de otras CC AA en las que presten servicios trabajadores afectados por el ERE, dictará una resolución cuyo contenido “se limitará a aceptar o rechazar de plano la propuesta de resolución, debiendo especificarse en el segundo supuesto los motivos de rechazo”; en el mismo sentido se manifiesta el segundo precepto citado, en el bien entendido que aquí la intervención de las autoridades autonómica y estatal está bastante más limitada que en el artículo 15, ya que en caso de acuerdo, según dispone el artículo 14.1, “la resolución de la autoridad laboral incluirá como anexo el acuerdo entre las partes. Este acuerdo vincula a la autoridad laboral, que se limitará a examinar si se ha observado el procedimiento y a apreciar que no ha habido fraude, dolo, coacción o abuso de derecho en su conclusión”.

Buena lectura de la sentencia, y esperaremos a la aprobación del nuevo Reglamento, y su publicación en el BOE, para confirmar lo expuesto en esta entrada del blog.