domingo, 20 de febrero de 2011

La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (I).

I. Introducción.


El pasado 19 de noviembre escribí una entrada en el blog con el título “Consejo de Ministros: la fiebre legislativa del viernes por la mañana”. Su (breve) contenido era el siguiente:


“A finales de los años setenta, más concretamente en 1977 hizo furor una película y su banda sonora. Para las personas de mi generación es difícil olvidar los buenos momentos vividos con Saturday Night Fever, John Travolta, Karen Lynn Gorney y el mítico conjunto de los Bee Gees.


He recordado esta película y su música cuando escuchaba esta mediodía al vicepresidente del gobierno español, Sr. Alfredo Pérez Rubalcaba, desgranar la relación de normas que el ejecutivo se propone aprobar durante los próximos meses, … buena parte de ellas vinculadas a mi ámbito profesional de conocimiento, el Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. La diferencia, obvia, es que los protagonistas de la película tenían ganas, "fiebre" de bailar los sábados por la noche, mientras que el gobierno español tiene ganas, "fiebre" de legislar de forma permanente durante los próximos meses, y una vez aprobada cada norma desarrollar por la vía reglamentaria.


Después de leer el programa legislativo del gobierno para los próximos meses, aprobado hoy por el Consejo de Ministros, estoy pensando en solicitar mi adscripción a la unidad docente de Historia del Derecho o a la de Derecho Romano, a ver si así puedo vivir un poco más tranquilo y no tener que estudiar una nueva ley cada dos meses y varios Reales Decretos… cada mes. La edad no perdona, pero tengo un doble problema: primero, que mis conocimientos de ambas disciplinas son pocos, y el segundo y más importante, que tendrían que aceptarme, y hoy por hoy las plazas universitarias son un bien algo más que codiciado.


Por consiguiente, seguiré dedicándome al Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social hasta que el cuerpo aguante o hasta alcanzar la edad obligatoria de jubilación me lo permita. Veremos cuál de las dos hipótesis gana”.


En fin, como no tengo alternativa y he de seguir trabajando (parece que la jubilación va a ponerse aún más difícil en los próximos años, con el visto bueno, eso sí, del gobierno y de los agentes sociales), he de seguir prestando atención a las comparecencias del Sr. Valeriano Gómez, Ministro de Trabajo e Inmigración, los viernes a mediodía (horario madrileño y muy poco europeo, por cierto) tras el Consejo de Ministros, y al Boletín Oficial del Estado los sábados, dado que el día 12 y 18 de este mes se han publicado dos nuevos Reales Decretos-Leyes con contenido laboral, con entrada en vigor al día siguiente (domingo) de su publicación.


La semana pasada expliqué en el blog las líneas más relevantes del RDL 1/2001 de 11 de febrero, de medidas urgentes para promover el tránsito al empleo estable y la recualificación profesional de las personas desempleadas. Ahora le toca el turno al RDL 3/2011 de 17 de febrero, de medidas urgentes para la mejora de la empleabilidad y la reforma de las políticas activas de empleo. El método de exposición será el mismo que el utilizado para el RDL 1/2011: iniciaré mi explicación con el análisis de la reforma laboral de 2010 en aquellos apartados que guardan relación, directa o indirecta, con el RDL; a continuación, me detendré en el comentario del Acuerdo Económico y Social firmado el pasado 2 de febrero, para pasar después al texto del RDL, en cuya introducción ya queda claro que aquello que se pretende es desarrollar el ASE; en efecto, se afirma que en esa fecha “el Gobierno y los Interlocutores Sociales han suscrito el Acuerdo Social y Económico para el crecimiento, el empleo y la garantía de las pensiones, que aborda, entre otras medidas, (dicha) reforma de las políticas activas de empleo, que contribuya a la mejora del mercado de trabajo y a la mayor empleabilidad de quienes buscan su empleo. Las líneas acordadas sobre esta reforma, y que son tenidas en cuenta en el presente real decreto-ley, tienen como principal objetivo mejorar la eficiencia de nuestras políticas de empleo, un objetivo que se manifiesta con mayor necesidad y urgencia de alcanzarlo en la coyuntura actual de la economía y el empleo, dadas sus repercusiones en el funcionamiento y la situación del mercado de trabajo”.


II. La reforma laboral de 2010. El RDL 10/2010 de 16 de junio y la Ley 35/2010 de 17 de septiembre.


1. Las propuestas gubernamentales de reforma de la normativa laboral. 9 de junio de 2010.


En los documentos de trabajo presentados por el gobierno a las organizaciones empresariales y sindicales durante las reuniones del diálogo social que tuvieron lugar el 9 y 10 de julio del pasado año, un apartado estaba dedicado a propuestas de medidas para el refuerzo de los servicios públicos de empleo y la mejora de la intermediación laboral.


Este apartado de la propuesta gubernamental no introducía cambios sustanciales con respecto a los dos documentos anteriores de trabajo presentados el 5 de febrero y el 12 de abril. Se recogía la referencia a la futura regulación de las agencias de empleo privadas (al amparo de lo previsto en el Convenio número 181 de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por España), que incluía las agencias de recolocación de trabajadores afectados por un expedientes de regulación de empleo, si bien se concretaba que dicha regulación se efectuaría por desarrollo reglamentario en un plazo de seis meses, y se mantenía la exclusividad de las empresas de trabajo temporal para la cesión temporal de trabajadores a otras empresas.

2. Examen del borrador, de 11 de junio, de las medidas sobre el mercado de trabajo.

La página web del Ministerio de Trabajo e Inmigración publicó el viernes, 11 de junio, el tercer documento oficial sobre la reforma de la normativa laboral. Un bloque del mismo estaba dedicado a “Medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal”.

A) No dejaba de ser curioso (¿o quizás no tanto?) el cambio del título de este epígrafe del borrador con respecto al del debatido en la reuniones previas del diálogo social, que era “Propuesta de medidas para el refuerzo de los servicios públicos de empleo y la mejora de la intermediación laboral”. En su momento afirmé que “espero y deseo que el gobierno no haya cambiado en un día su apuesta por el refuerzo de los servicios públicos de empleo, que no es incompatible, sino todo lo contrario a mi parecer, con la puesta en marcha de agencias privadas de colocación (la colaboración entre todas las instituciones públicas, y entre estas y las entidades privadas, es la pieza clave de una política de empleo que responda, tanto en su organización como en especial en su gestión, a las necesidades cada vez más complejas del mercado de trabajo)”.


El documento gubernamental daba forma técnica a las líneas de la reforma esbozadas en el documento debatido en las reuniones anteriores, procediendo a la modificación de la Ley 56/2003 de empleo y la Ley 14/1994 de 1 de junio (modificada) de empresas de trabajo temporal (al tiempo que se aprovechaba la reforma para incorporar al ordenamiento jurídico interno la Directiva comunitaria 2008/104/CE de 19 de noviembre de 2008 relativa al trabajo a través de ETTs), siendo las ETTs las que mantendrían la exclusividad de la contratación de trabajadores para ponerlos a disposición de otras empresas. Además, se permitiría durante 2012 la prórroga de la contratación de 1500 orientadores de empleo en el marco del plan extraordinario aprobado por el RDL 2/2008 de 21 de abril.


B) El borrador modificaba la Ley de Empleo para incorporar una regulación expresa (nuevo artículo 21 bis) de las agencias de colocación, con o sin ánimo de lucro, que pasarían a realizar tareas de intermediación laboral, definidas en el artículo 20 de la LE como “el conjunto de acciones que tienen por objeto poner en contacto las ofertas de trabajo con los trabajadores que buscan empleo para su colocación”, y que también podrían llevar a cabo actuaciones relacionadas con la búsqueda de empleo de los trabajadores (orientación e información profesional) y con la selección de personal. En cualquier caso, la prestación de servicios por parte de las agencias a los trabajadores tendría carácter gratuito y no podría exigirse ninguna contraprestación por los mismos. Tendrían la consideración de demandantes de empleo, a los efectos de las políticas de intermediación, aquellas personas que se inscribieran como tales en los servicios públicos de empleo.


Tendría también dicha consideración la actividad que llevaran a cabo las llamadas empresas de recolocación, es decir, tal como regulaba el nuevo párrafo 2 del artículo 20, “la actividad destinada a la recolocación de los trabajadores que resultaren excedentes en procesos de reestructuración empresarial, que hubiera sido establecida o acordada con los agentes sociales en los correspondientes planes sociales o programas de recolocación”.


La regulación de las agencias de colocación, que deberían suscribir un convenio de colaboración con el correspondiente Servicio Público de Empleo para poder ser consideradas entidades colaboradoras del mismo, en sintonía con el Convenio número 181 de la OIT, obligaba a la modificación de numerosas normas, como por ejemplo la del artículo 16 de la Ley del Estatuto de los trabajadores, del que desaparecería lógicamente la referencia a la prohibición de la existencia de agencias de colocación con fines lucrativos; también, del artículo 231 del Texto refundido de la Ley General de Seguridad Social que regulaba las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de prestaciones por desempleo, y de varios preceptos del texto refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones del orden social (LISOS), aprobada (y modificada en innumerables ocasiones desde su entrada en vigor) por el Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto.


3. Real Decreto-Ley 10/2010 de 16 de junio, de medidas urgentes para la reforma del mercado de trabajo.


El capítulo IV reguló las medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal. No se introdujeron en este capítulo modificaciones de relevancia con respecto al texto de 11 de junio, algo que demuestra con claridad que el núcleo duro del debate final de la reforma se centró en la regulación de las causas objetivas de extinción del contrato y del contrato de fomento de la contratación indefinida (o más exactamente del coste de la extinción en esta modalidad contractual).

En la nueva regulación de las agencias de colocación prevista en el artículo 21 bis de la LE, que quedaba remitida en cualquier caso a la aprobación del desarrollo reglamentario del RDL en un plazo de seis meses, se incorporó un apartado que me parece coherente con el marco normativo existente de gestión de las políticas de empleo y las competencias al respecto de las Comunidades Autónomas, en cuanto que se disponía la remisión al desarrollo reglamentario para regular un sistema que permitiera integrar “el conjunto de la información proporcionada por las Comunidades Autónomas respecto a las agencias de colocación autorizadas”.