La reforma de las políticas activas de empleo. El Real Decreto-Ley 3/2011 (II).

4. Informe de la ponencia y texto aprobado por la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados.


A) El capítulo IV reguló las medidas para la mejora de la intermediación laboral y sobre la actuación de las empresas de trabajo temporal. Con carácter previo al estudio de las modificaciones introducidas en el articulado del proyecto de ley, quiero poner de manifiesto dos cuestiones relevantes en este ámbito:

En primer lugar, cabe hacer mención de la nueva disposición decimoséptima (incorporada en ponencia y mantenida en Comisión), que es a mi entender una manifestación de voluntad de defensa y reforzamiento de los servicios públicos de empleo, manifestación que ciertamente debe concretarse en la práctica, sin olvidar lo que se ha hecho hasta el presente, en términos cuantitativos y cualitativos en la práctica cotidiana.

Se efectúa justamente para recordar su importancia en un momento en el que se abrían las puertas de la intermediación laboral a las agencias de colocación, y en el que se formulaban duras críticas por parte de algunos grupos políticos y de las organizaciones sindicales sobre el riesgo de privatización de los servicios de empleo. Pues bien, frente a estas críticas, la norma estipulaba en la citada disposición que el gobierno “seguirá reforzando los Servicios Públicos de Empleo estatal y autonómicos mediante la mejora de sus recursos humanos, tecnológicos, organizativos y de la red de servicios”, y que así mismo “incrementará el grado de coordinación y eficacia entre los Servicios de Empleo estatal y autonómicos para promover los cambios en el acceso y la mejora de empleo y para gestionar las prestaciones por desempleo”.

En segundo término, las personas que estudien atentamente los documentos de trabajo que estoy ahora analizando, el Informe de la ponencia y el texto aprobado por la Comisión, comprobarán que hay diferencias sustanciales, muchas más que en otros capítulos del proyecto de ley, entre las enmiendas incorporadas en el Informe y el texto finalmente aprobado por la Comisión, que se parece mucho más al del proyecto de ley, es decir al del RDL 10/2010, que al de la ponencia. Desconozco que ocurrió en el período de tiempo transcurrido desde que se aprobó el Informe hasta la negociación en Comisión para llegar al texto final, pero me inclino a pensar, a la vista de la incorporación de algunas enmiendas transaccionales entre los grupos socialistas y de CiU sobre políticas de empleo en la última fase de la tramitación, que algunas enmiendas del texto del Informe sirvieron como moneda de cambio; es decir su desaparición del texto final tuvo como contrapartida la incorporación de nuevos preceptos y disposiciones adicionales no previstas con anterioridad, aun cuando también puede afirmarse que alguna enmienda acogida por el Informe suscitaba, a mi parecer, bastante dudas de conformidad jurídica, y otras podían perfectamente refundirse en una sola.
B) Al artículo 22bis de la Ley de Empleo, sobre discriminación en el acceso al empleo, el Informe incorporó la mención expresa a la discriminación “tanto directa como indirecta”, modificación no incorporada al texto final que mantuvo solamente la referencia genérica a la discriminación.

El Informe ya incorporó, y la Comisión los mantuvo y amplió en algún caso, nuevos preceptos a la LE, o modificaciones de los mismos, que afectaban fundamentalmente a los recursos económicos de que pueden disponer las Comunidades Autónomas para llevar a cabo sus políticas activas de empleo, por una parte, y a la más estrecha vinculación entre políticas activas y pasivas de empleo, por otra, así como también se incorporaron nuevos preceptos (a instancias de CiU) dirigidos de forma concreta a colectivos por razón del sector de actividad (construcción) o por razón del estado físico (personas con discapacidad). Los ejemplos son los siguientes:

a) El nuevo número 3 del artículo 23, dedicado al concepto de políticas activas de empleo, en el que parece que se otorga un amplio campo de actuación a las autonomías para que desarrollen, con los recursos económicos territorializados, aquellas políticas que consideren más adecuadas, permitiendo que su gestión se lleve a cabo mediante diversos instrumentos jurídicos. En cualquier caso, no creo que pueda deducirse del nuevo precepto la territorialización total de los recursos económicos destinados a políticas activas de empleo, ya que el SPEE tiene atribuidas por la propia LE competencias en materia de gestión de los programas referenciados en el artículo 13 e), y tampoco cabe olvidar, para que no parezca que el nuevo precepto introduce un cambio radical en el sistema, que la disponibilidad de que disponen las autonomías para desarrollar sus propias políticas es ya muy amplia, En definitiva, la norma preveía la gestión de los recursos económicos destinados a las políticas activas de empleo por parte de las CC AA para cumplir los objetivos previstos en el artículo 25 de la LE, y para ello podrían desarrollar “los programas y actuaciones que consideren necesarios”, y a tal efecto las medidas y ayudas que se contemplaran en los mismos podrían ser gestionadas “mediante la concesión de subvenciones públicas, contratación administrativa, suscripción de convenios, gestión directa o cualquier otra forma jurídica ajustada a derecho”.

b) La incorporación de una nueva disposición adicional, sexta, a la LE, que llevaba por título “distribución competencial en las iniciativas de formación financiadas mediante bonificaciones a la Seguridad Social”, en la que se concretaba a qué Administraciones Públicas correspondería en cada caso las tareas de evaluación, seguimiento y control de las iniciativas de formación financiadas de esa manera y sin perjuicio, nuevamente se recordaba “de las competencias exclusivas del Estado en cuanto al régimen económico de la Seguridad Social”. El punto más relevante del precepto, que suponía una implicación estrecha de la autonomía en el buen funcionamiento de las iniciativas de formación para su beneficio, era el que disponía de forma imperativa que el SPEE “ingresaría” a los servicios autonómicos “el valor de las bonificaciones no aplicadas a causa de las sanciones impuestas por infracciones en las bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social en concepto de formación de demanda, que se destinarán a las políticas activas de empleo”.

c) La modificación del artículo 27, que lleva por título “la inscripción de los beneficiarios de prestaciones como demandantes de empleo y su participación en las políticas activas de empleo”, con remisión al artículo 231 de la Ley General de Seguridad Social, que regulaba las obligaciones de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo, a fin y efecto de que quedara constancia en la LE de la obligación de suscribir el compromiso de actividad y cumplir las exigencias de dicho compromiso. Además, la previa inscripción en el servicio público de empleo, y en su caso de su mantenimiento, posibilitaría después, y esta era una novedad incorporada al primer precepto citado, que los solicitantes y beneficiarios de prestaciones y subsidios por desempleo que lo desearan pudieran “requerir los servicios de las agencias de colocación”.

d) La tesis del reforzamiento de la búsqueda de empleo, mediante la incorporación de la referencia al compromiso de actividad en las modificaciones operadas en la LE por la nueva norma con respecto al marco normativo vigente, parecía ser una manifestación clara del legislador de vincular más estrechamente las políticas activas y pasivas de empleo, manifestación de la que encontramos una plasmación aún más clara a mi parecer en la nueva disposición adicional sexta (incorporada en trámite de Comisión), aunque bien es cierto que diferida a un momento futuro que no puede aún, desgraciadamente, preverse con exactitud, cuál es aquel “en que el empleo inicie su recuperación”, que será cuando el gobierno adoptará las medidas necesarias (que tampoco se concretan) “para reformar la normativa que regula las prestaciones por desempleo con el objetivo de aumentar la vinculación de estas con las políticas activas de empleo”.

e) La incorporación en Comisión de una nueva disposición adicional (séptima) referida a los desempleados del sector de la construcción, por la que el gobierno asumía la obligación de impulsar, en colaboración con las CC AA, un plan de recolocación para este colectivo que ha sufrido con especial virulencia los efectos de la crisis, de tal manera que deberán ponerse en práctica programas de formación y seguimiento que permitan a los desempleados “ser contratados en sectores demandantes de mano de obra, como por ejemplo los de rehabilitación, instalación energética, seguridad, turismo, dependencia, entre otros”.

f) Por fin, de especial interés para las personas con discapacidad era la nueva disposición transitoria undécima, incorporada en el Informe y mantenida en Comisión, relativa a la duración de los enclaves laborales. La modificación introducida permitía ampliar con carácter excepcional la duración prevista en el Real Decreto 290/2004 de 20 de febrero, 6 años, hasta el 31 de diciembre de 2012, y dejaba la puerta abierta para la modificación de dicha duración máxima por parte del gobierno “en el marco de la estrategia global de acción para el empleo de personas con discapacidad”.

5. Texto aprobado por la Comisión de Trabajo e Inmigración del Senado. 25 de agosto de 2010.

A) Me detengo en primer lugar en el artículo 14, relativo a Políticas de Empleo y agencias de colocación.

La enmienda núm. 241 del grupo socialista fue aprobada con 13 votos a favor y 13 abstenciones, y reincorporó el texto del informe de la ponencia de la Comisión de Trabajo e Inmigración del Congreso de los Diputados, que desapareció dos días después durante el complejo debate en Comisión.

Sí podía ser importante, ciertamente, la recuperación de la obligación de concretar los términos de la colaboración entre las agencias de colocación y los servicios públicos de empleo en los supuestos de incumplimiento por parte de los trabajadores y de los solicitantes y beneficiarios de las prestaciones por desempleo de las obligaciones legalmente previstas, ya que es el SPE el que deberá adoptar las medidas sancionadoras que corresponda. La enmienda era clara en este apartado, destacando que el procedimiento sancionador “queda en manos del propio servicio público de empleo”, y que para ponerlo en marcha la agencia debía comunicarle los incumplimientos que se produjeran.

B) Paso ahora al artículo 16, que regula la adaptación de la legislación de Seguridad Social a la regulación de las agencias de colocación.

Uno de los pocos debates mediáticos que hubo sobre la reforma laboral durante su tramitación en el Senado, fue el de la reducción del período durante el que un trabajador desempleado puede no aceptar participar en actividades formativas (cuestión diferente y con regulación propia es el rechazo a ofertas de empleo) sin que ello implique sanción alguna por parte del servicio público de empleo.

La normativa entonces vigente (artículo 231.1. i, de la LGSS) fijaba dicho período en 100 días. La enmienda núm. 195 del grupo socialista suprimía ese período, mientras que el texto del artículo 16 finalmente aprobado (por asentimiento de todos los grupos parlamentarios presentes en la Comisión) lo redujo a 30 días, y además se incorporó, a propuesta del grupo popular, otra modificación a dicho precepto, de tal manera que quien percibiera prestaciones contributivas debería participar obligatoriamente, transcurrido dicho período, “en aquellas acciones formativas dirigidas a la mejora de su ocupabilidad que se correspondan con su profesión habitual o sus aptitudes formativas según lo determinado en el itinerario de inserción”.

C) El Senado incorporó un nuevo artículo 19 en la futura ley, relativo a la prestación por desempleo a tiempo parcial. Se aprobó, con el visto bueno de todos los grupos, a excepción del socialista que votó en contra, la enmienda núm. 32 del grupo de senadores nacionalistas, más concretamente del PNV, para añadir un nuevo apartado, número 5, al artículo 210 de la LGSS, a fin y efecto de concretar que cuando el trabajador se encuentre en situación de desempleo parcial y se genere derecho a percibir prestaciones por desempleo “la consunción de prestaciones generadas se producirá por horas y no por días”. La justificación de la enmienda, de la que no hubo debate en Comisión se basaba en la falta de correspondencia que había, a juicio del grupo que propuso la enmienda, entre la percepción de la prestación cuando una persona estaba sometida a reducción de jornada o tenía suspendido el contrato, y la contabilización de su consumo, por lo que se proponía que el consumo diario de la prestación por desempleo se correspondiera “con el porcentaje de reducción de jornada a la que está sometido el trabajador”.