lunes, 7 de febrero de 2011

Del PRODI al programa de recualificación profesional de las personas que haya agotado su protección por desempleo (I).

1. Es objeto de esta entrada del blog la comparación de la normativa reguladora del programa temporal de protección por desempleo e inserción (PRODI), vigente hasta el 15 de febrero, con el texto aprobado en el Acuerdo Social y Económico de 2 de febrero, más concretamente el acuerdo de regular a partir del 16 de febrero un “programa nacional de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su protección por desempleo”. En el supuesto de que la norma que se apruebe por el Consejo de Ministros el próximo viernes introduzca alguna modificación de importancia con respecto al texto aprobado en el ASE efectuaré el comentario pertinente en el blog.

La referencia a su próxima aprobación no la hago porque tenga dotes de vidente sino porque se trata del último Consejo anterior al 16 de febrero, y también porque el diario El País recogía ayer esta referencia temporal para la normativa reguladora de las políticas activas de empleo a partir de una entrevista a la Secretaria General del Empleo, Sra. Mari Luz Rodríguez. Además, en el artículo ya se avanza que “Consciente de que ninguna política activa de empleo desterrará el paro de larga duración, Rodríguez tiene ya listo el programa que sustituirá a los 426 euros para parados sin rentas. Entrará en vigor el próximo 16 de febrero, con una vigencia prevista de seis meses y probablemente bajo el nombre Prepara. La ayuda será de 400 euros, algo menor que la actual. Habrá dos requisitos para percibirla: no tener rentas superiores a 481 euros al mes (el 75% del salario mínimo) y participar en cursos de formación”.

2. Mediante el Real Decreto-ley 10/2009, de 13 de agosto, se reguló el programa temporal de protección por desempleo e inserción, como parte de las medidas adoptadas en su día por el gobierno español para hacer frente a la crisis económica, al incremento del desempleo y, de manera especial, a la prolongación de los periodos de desempleo y al agotamiento de la protección por desempleo, y que fue objeto de atención detallada por mi parte en una anterior entrada del blog. Recuérdese ahora que el PRODI se aprobó para dar cumplimiento al mandato de la Resolución nº 14 aprobada en el Congreso de los Diputados en Debate del Estado de la Nación en 2009, y previo su planteamiento en el marco del Diálogo Social sin haber alcanzado acuerdo con los agentes sociales.

Mediante este Programa, se ampliaba la protección por desempleo a los trabajadores que habían agotado las prestaciones y subsidios previos y se encontraban en situación de necesidad por carecer de otras rentas. No obstante, con ser esencial ofrecer una garantía de ingresos mínimos para afrontar estas situaciones, el Programa pretendía ir más allá, por la vía de la aplicación de medidas adecuadas dirigidas a fomentar la capacidad de inserción laboral de los colectivos afectados, mediante su participación en un itinerario activo de inserción para el empleo, de forma que se vincularan y alcanzaran objetivos no sólo de protección social sino también de reinserción laboral.

En efecto, la norma se incluía en el conjunto de medidas adoptadas por el Gobierno desde el inicio de la crisis económica para tratar de paliar la situación de dificultad económica en que se encontraban las personas que hubieran perdido su empleo y agotado las prestaciones por desempleo a que tuvieren derecho (ya fuera las contributivas vinculadas a los períodos de cotización, ya fuere las asistenciales vinculadas también en unos casos a las (mínimas) cotizaciones o a la situación personal (edad, cargas familiares,…) a las que se refiere el artículo 215 de la Ley General de la Seguridad Social para reconocer el derecho). En el preámbulo de la norma se insistía en que la prestación iba vinculada a actividades formativas, ya que se pretendía combinar las políticas pasivas y activas de empleo, o por decirlo con las propias palabras de la norma, se trataba de “fomentar la inserción laboral de los colectivos afectados, mediante su participación en un itinerario activo de inserción para el empleo, de forma que se vinculen y alcancen objetivos no sólo de protección social sino de reinserción laboral”.


¿Cuáles eran las características jurídicas más relevantes del RDL 10/2009? He aquí un somero resumen.


A) La prestación iba dirigida a las personas desempleadas que hubieran agotado (o dicho de otra forma, que las hubieran percibido por tener derecho a ello, ya sea por acreditar períodos de cotización o por otras circunstancias vinculadas, por ejemplo, a la edad o la situación familiar) las prestaciones contributivas y asistenciales por desempleo (no se incluía en este segundo bloque, repárese en este punto, a los perceptores de la renta activa de inserción, que tiene una regulación propia y diferenciada de las prestaciones citadas). Además debían carecer de rentas propias, en los términos previstos en el artículo 2 b) (con referencia obligada a la normativa de la Ley General de Seguridad Social, norma que por otra parte se aplicaba, en concreto su Título III, como derecho supletorio en todo lo no previsto expresamente en el RDL), y debían adquirir el compromiso de participar en un itinerario activo de inserción laboral.


Obsérvese, en consecuencia, que la medida de protección tenía una combinación de política activa y pasiva de empleo, aún cuando parecía que se quería poner más el acento en la primera justamente para conseguir que la persona perceptora de la prestación pudiera salir de la situación de desempleo. La competencia para el reconocimiento de la prestación económica (y para la resolución de todas las incidencias relacionadas con la misma) correspondía al Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE), en cuanto que la norma se dictaba al amparo del título competencial constitucional en materia de Seguridad Social regulado en el artículo 149.1. 17 de la Constitución, mientras que la organización, gestión y ejecución de las políticas de inserción laboral correspondía a los servicios de empleo autonómicos que han asumido la gestión de las políticas activas de empleo.


B) ¿Qué se entendía por carecer de rentas? Al tratarse de una prestación asistencial nuestro punto de referencia es tanto la regulación del propio texto como la contenida en el artículo 215 de la LGSS dedicado a los beneficiarios del subsidio por desempleo. Con carácter general, la carencia se produce cuando la persona interesada dispone de rentas inferiores en cómputo mensual al 75 % del Salario Mínimo Interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinaria. Cuando la unidad familiar esté integrada por más personas, existirá carencia de rentas si la suma de todas las rentas divididas por el número de miembros no supera el 75 % del SMI, con la misma exclusión ya indicada de la parte proporcional de las pagas extras.



C) Las personas desempleadas, que habían de ser menores de 65 años, deberían estar inscritas como demandantes de empleo, suscribir el compromiso de actividad y cumplir todas las obligaciones que se derivaran del mismo. Dicho compromiso estaba regulado en el artículo 231.2 de la LGSS e incluía “buscar activamente empleo, aceptar una colocación adecuada y participar en acciones específicas de motivación, información, orientación, formación, reconversión o inserción profesional para incrementar su ocupabilidad, así como de cumplir las restantes obligaciones previstas en este artículo”. Recuérdese otra vez que son los servicios de empleo autonómicos los encargados de llevar a cabo las tareas de orientación, formación e intermediación laboral para conseguir, con la estrecha implicación de la persona desempleada, su reinserción en el mercado de trabajo.


D) La cuantía de la prestación sería del 80 % del IPREM mensual vigente; es decir, la persona desempleada que solicitara el percibo de la prestación en tiempo y forma, y cumpliendo los requisitos legalmente establecidos, percibiría 420 euros durante seis meses.


E) La nueva prestación no abría el camino para poder acceder a nuevas prestaciones del sistema protector por desempleo, ya fueran contributivas o asistenciales, basadas en el período de cotización de la persona solicitante. En efecto, el SPEE no cotizaría a la Seguridad Social por los beneficiarios durante la percepción; no obstante, y a efectos de cubrir la protección por motivos sanitarios y familiares al igual que se efectúa con las restantes personas afiliadas en algún régimen del sistema, la norma disponía que los beneficiarios de la prestación tendrían derecho “a la prestación de asistencia sanitaria y, en su caso, a las prestaciones familiares”.


F) La percepción de la prestación extraordinaria era incompatible con el percibo de cualquier otra de carácter asistencial concedida por cualquier Administración Pública, o lo que es lo mismo se incluían aquí las rentas mínimas de inserción autonómicas, y también, añado, las prestaciones extraordinarias que se estaba ya concediendo por algunas Comunidades Autónomas que se habían adelantado a la normativa estatal para tratar de mitigar la crisis en su territorio.


Igualmente, su percepción sería incompatible con la realización de una actividad por cuenta ajena o propia en los términos previstos en el artículo 221 de la LGSS. Por ello, es importante recordar que esta prestación extraordinaria podía ser compatible con el trabajo realizado a tiempo parcial, en cuyo caso, y tal como dispone el citado artículo, “se deducirá del importe de la prestación o subsidio la parte proporcional al tiempo trabajado”.

3. La tramitación parlamentaria del RDL llevó a su conversión en Ley 14/2009, de 11 de noviembre. La modificación más llamativa con respecto al texto original fue la ampliación del número de sujetos beneficiarios de la prestación, por poderla percibir no sólo los que agotaran las prestaciones a partir del 1 de agosto sino también quienes las habían agotado a partir del 1 de enero. La ley suprimió en la exposición de motivos la referencia anterior de que el programa se prorrogaría cuando la tasa de paro superara el 17 %, una mención que carecía de sentido porque en el articulado de la norma no se encontraba ninguna referencia concreta a este porcentaje.


Un cambio legal concretó de forma más exacta los requisitos que debían concurrir en el solicitante de la prestación, de tal forma que el requisito de carencia de rentas debería concurrir no sólo en el momento de la solicitud sino también durante todo el período de percepción de la prestación. En una línea semejante, se incorporó una modificación a propuesta del grupo socialista del Congreso que concretaba cuándo se producía la extinción de la prestación (en caso de que la persona beneficiaria trabajara por cuenta ajena en uno o varios trabajos y por una duración acumulada igual o superior a 12 meses), así como las posibilidades de elección que tenía la persona que fuera titular del PRODI y que además pudiera acceder a un subsidio por desempleo.


Por fin, se incorporaron dos nuevas disposiciones adicionales que podían ser el embrión de cambios futuros en las políticas de protección social a cargo del Estado y de las Comunidades Autónomas (y en algunos casos también las Corporaciones Locales) y de una mejor coordinación entre el sujeto titular del reconocimiento de las prestaciones por desempleo (Administración General del Estado) y los sujetos responsables de poner en marcha las medidas formativas, el itinerario de inserción, que permitan a los desempleados reincorporarse al mercado de trabajo (las Comunidades Autónomas).


Por una parte, y a propuesta del grupo parlamentario de CiU, el gobierno quedó obligado a realizar un estudio durante seis meses sobre los resultados del PRODI y sobre los mecanismos de protección a cargo de todas las Administraciones Públicas, con la obligación de remitirlo al Parlamento pero sin que se concretara ninguna obligación adicional en cuanto a hipotéticos cambios normativos que pudieran derivarse de dicho informe.


Por otra, se incorporó la previsión de establecimiento de convenios de colaboración del Servicio Público de Empleo Estatal con las CC AA “para desarrollar las actuaciones necesarias para el cumplimiento de lo previsto en esta Ley”, con obligada mención del artículo 28 de la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo, que prevé estos convenios


En definitiva, sólo hubo un cambio sustancial a mi parecer, la retroactividad de la prestación al 1 de enero de 2009. Por cierto, los avatares del PRODI, la necesaria coordinación entre quien abona la prestación y quien gestiona los itinerarios de inserción, me parece que volvían a poner sobre el tapete jurídico una cuestión de no poco calado: que sean las mismas autoridades que gestionan las políticas activas de empleo las que gestionen las políticas llamadas pasivas, y obsérvese bien que no me refiero en ningún caso a legislación, que es sin duda de competencia exclusiva estatal.

2 comentarios:

oiuken dijo...

Hola,

Me ha parecido que no se hacía mucha referencia al cambio que se introdujo en la última prórroga del PRODI. Desde el pasado 16 de agosto, uno de los requisitos para poder solicitar la prestación, era el de justificar cargas familiares en el caso de todas aquellas personas mayores de 30 años y menores de 45. Esta condición no estaba presente con anterioridad y originó bastante confusión entre los usuarios.

También quería comentar que, por la información obtenida a través de usuarios derivados de otras CCAA, el compromiso de actividad quedaba reducido a una firma en un papel y a la disponibilidad para comparecer en la Oficina de Empleo o incorporarse a un curso en el caso de ser derivados.

En Catalunya, se ha hecho un intento de diseñar y seguir itinerarios de mejora competencia, búsqueda de empleo, etc...Lo cierto es que en la mayoría de los casos, ha sido una pérdida de tiempo. No se puede pretender mejorar la ocupabilidad de los colectivos con mayor dificultad de inserción, destinando tan pocos medios, tiempo y recursos. Quien en esto se empeña, parece no conocer el colectivo, que requiere de otro tipo de intervención,si es que se quiere obtener algún resultado. O, a lo mejor lo que se quiere es lo de siempre: un lavado de cara, repartir unas migajas entre los que menos tienen y confiar en que el resto de desocupados, con más recursos propios y más autonomía, al grito de "sálvese quien pueda", ya se apañarán.

Seguiremos en esta línea?

Eduardo Rojo dijo...

Hola Oiuken, muchas gracias por tu comentario.
Creo que el objetivo del gobierno es potenciar los itinerarios personalizados, y de ahí que haya 1500 nuevos promotores de empleo en todo el Estado. Ahora bien, vuelvo a insistir que dependerá mucho del interés que pongan las CC AA en el desarrollo de este nuevo programa para que tenga utilidad en términos de posible reincorporación al mercado de trabajo.