lunes, 7 de febrero de 2011

Del PRODI al programa de recualificación profesional de las personas que haya agotado su protección por desempleo (y II).

4. El Real Decreto 133/2010, de 12 de febrero, estableció la primera prórroga del PRODI durante otros seis meses, el periodo comprendido entre los días 16 de febrero y 15 de agosto de 2010, ambos inclusive, por concurrir a juicio del gobierno las mismas causas y razones que justificaron la aprobación de su norma reguladora en el mes de agosto de 2009.


5. Por su parte, el RDL 12/2010 de 20 de agosto procedió a una nueva prórroga del PRODI, desde el 16 de agosto de 2010 al 15 de febrero de 2011. En la introducción se justificó dicha prórroga por mantenerse la difícil situación económica y la situación de desempleo que existía cuando se aprobó, primero el Real Decreto-Ley 10/2009 de 13 de agosto, después, la Ley 14/2009 de 11 de noviembre, y en febrero de 2010 la primera prórroga por el Real Decreto 133/2010, de 12 de febrero


La novedad principal que introdujo la reforma del PRODI fue la reducción del número de sujetos perceptores, y para ello se basó en la Resolución número 32 aprobada por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 20 de julio tras el debate sobre el estado de la Nación que tuvo lugar los días 14 y 15.


La Resolución aprobada dejaba abierto el camino al ejecutivo para centrar su atención en solo dos colectivos por razón de la edad y de la condición de personas desempleadas de larga duración, así como para poner en marcha medidas tendentes a facilitar su reincorporación al mercado laboral. Es cierto que el texto aprobado no obligaba a limitar el número de posibles perceptores del PRODI, y que en más de una ocasión las resoluciones aprobadas por el Congreso no han sido llevadas a la práctica, pero no puede negarse ciertamente que fue el Congreso el que abrió el camino a la posible reducción del número de personas que iban a poder percibir el PRODI entre el 16 de agosto de 2010 y el 15 de febrero de 2011, y que la norma se acogió a dicha posibilidad, en el bien entendido que se mantuvo la percepción del PRODI para las personas desempleadas que cumplieran los requisitos previstos en la Ley 14/2009 y tuvieran entre 30 y 45 años, eso sí con la limitación de que debían carecer de rentas familiares para poder acceder a la prestación.

En concreto, el artículo único del RDL disponía la prórroga por seis meses, entre el día 16 de agosto de 2010 y el día 15 de febrero de 2011, ambos inclusive, de “la aplicación de lo establecido en la Ley 14/2009, de 11 de noviembre, por la que se regula el programa temporal de protección por desempleo e inserción, a los trabajadores en situación de desempleo que cumplan las condiciones y requisitos establecidos en dicha ley, siempre que, en la fecha de la solicitud de incorporación al programa, sean personas menores de 30 años o mayores de 45 años o, con una edad comprendida entre los 30 y 45 años, siempre que, en este último caso, tengan responsabilidades familiares, en los términos establecidos en el apartado 2 del artículo 215 de la Ley General de la Seguridad Social, texto refundido, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio”.

Recuérdese que en la Ley 14/2009 se estipulaba en la disposición adicional segunda que el SPEE podía “establecer convenios de colaboración con las Comunidades Autónomas para desarrollar las actuaciones necesarias para el cumplimiento de lo previsto en esta ley, en los términos establecidos en el artículo 28 de la Ley 56/2003, de 16 de diciembre, de Empleo”. El nuevo texto parecía querer reforzar esos vínculos entre las administraciones competentes en materia de gestión de políticas activas y pasivas de empleo, a fin y efecto de velar por el buen uso de los recursos destinados al PRODI. Los términos de la disposición final, cuyo título no dejaba lugar a dudas sobre cuál debía ser la finalidad de la actuación conjunta de ambas administraciones (“Medidas de control de la prestación y de coordinación con las políticas activas de empleo”), disponía que “por el Ministerio de Trabajo e Inmigración se adoptarán las medidas oportunas en orden a un control eficaz en el acceso a la prestación regulada en la Ley 14/2009 y al mantenimiento de su percibo. De igual modo, y en coordinación con las Comunidades Autónomas, se establecerán los mecanismos precisos para lograr una mayor vinculación entre las políticas activas de empleo y la prestación mencionada”. Dicho sea incidentalmente por mi parte, hay que desear que dichos mecanismos sean utilizados para coordinar todas las actuaciones de ambas administraciones y no solamente las de control de una determinada prestación extraordinaria como es el PRODI.

6. Un bloque del Acuerdo Económico y Social suscrito el pasado 2 de febrero por el gobierno y los agentes sociales se dedica a las políticas activas de empleo, e incluye entre otras medidas el acuerdo sobre un “Programa de recualificación profesional de las personas que hayan agotado su protección por desempleo”, que será de carácter nacional (corriendo su financiación a cargo de los presupuestos estatales) y que incluirá de forma conjunta medidas de política activa de empleo y ayudas económicas de acompañamiento. Que el programa es de ámbito estatal, al igual que lo es el PRODI queda meridianamente claro en el ASE, al disponer que “el Servicio Público de Empleo Estatal será el encargado de la gestión y pago de estas ayudas económicas de acompañamiento”.


En el acuerdo se dispone que serán beneficiarias del nuevo programa las personas que agoten su protección por desempleo a partir del 16 de febrero de 2011 “y no cumplan los requisitos de acceso a la Renta Activa de Inserción” (recuérdese que la RAI va dirigida a desempleados de 45 o más años y en paro de larga duración, personas con discapacidad, emigrantes retornados con 45 o más años de edad, y víctimas de violencia de género o violencia doméstica).


El acuerdo reconoce el derecho de las personas que puedan participar en el nuevo programa a “realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, que contemple el diagnóstico sobre su empleabilidad, así como las medidas de política activa de empleo dirigidas a mejorarla; participar en medidas de política activa de empleo encaminadas a la recualificación y/o reinserción profesional necesarias para que estas personas puedan incorporarse a nuevos puestos de trabajo, especialmente en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento; recibir una ayuda económica de acompañamiento del 75% del IPREM mensual, hasta un máximo de 6 meses, cuando la persona beneficiaria carezca de rentas superiores al 75% del Salario Mínimo Interprofesional”. Como puede comprobarse, la cuantía de la prestación será ligeramente inferior a la del PRODI (80 % del IPREM). Para 2011 la Ley 39/2010, de 22 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado ha fijado su la cuantía del IPREM en 532,51 euros mensuales, idéntica a la del año 2010.


Dado que hay dos administraciones públicas implicadas en el programa, aquella responsable del pago de la ayuda económica (estatal) y la que asume la obligación de poner en marcha las medidas formativas y de búsqueda de empleo de las personas que puedan acogerse a aquel (autonómica), el acuerdo hacen un llamamiento a ambas para que establezcan (si bien la dicción del texto es más taxativa, ya que se dice que “establecerán”, no deja de ser una petición a las administraciones para que estás actúen dentro de sus ámbitos competenciales respectivos de forma coordinada) “los mecanismos necesarios para la coordinación e intercambio de información” (algo que, insisto, debe predicarse de cualquier programa, acción o medida en que estén implicadas dos administraciones con competencias en materia de PAE). Igualmente es taxativa la manifestación contenida en el acuerdo de que las Comunidades Autónomas “destinarán el número de orientadores y promotores de empleo necesario para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y programarán las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas en estas acciones”, aún cuando seguirán siendo las autoridades autonómicas las que decidirán, en su ámbito competencial, qué medidas adoptar para posibilitar el éxito del nuevo programa en cuanto a la realización de acciones formativas y de búsqueda de empleo por el sujeto desempleado, pues no se olvide que por mucho que un acuerdo entre el gobierno estatal y los agentes sociales marque las líneas de actuación en este campo, ha de ser la normativa, tanto estatal como autonómica y cada una de ella con estricto respecto a los ámbitos competenciales estatales y autonómicos, la que fije y concrete de qué forma se arbitran las medidas adecuadas de acompañamiento de los sujetos desempleados.


Por último, queda claro en el ASE que el programa es de carácter temporal y extraordinario, ya que se fija su duración en seis meses (igual, por cierto, que la inicial del PRODI, aunque posteriormente, como he explicado con anterioridad, hubo dos prórrogas), si bien parece que se quiere dejar la puerta abierta a una posible prórroga, ya que no cabe entender de otra forma la afirmación de que antes que concluya la duración inicial prevista “se procederá a una evaluación de su aplicación”.


7. ¿Cuál debe ser el contenido de la norma estatal, con toda seguridad un Real Decreto-Ley, que regule el programa de recualificación profesional? O dicho de otra forma, ¿qué modificaciones puede introducir con respecto a la normativa vigente reguladora del PRODI y que he explicado con anterioridad? La experiencia del desarrollo normativo de algunos acuerdos sociales anteriores, en especial del suscrito el 9 de mayo de 2006 (“Acuerdo para la mejora del crecimiento y del empleo”), es que el texto legal copia textualmente todo aquello que sea posible del acuerdo. Por consiguiente, la nueva norma deberá disponer que podrán acogerse al nuevo programa las personas desempleadas que a partir del próximo 16 de febrero hayan agotado la prestación por desempleo de nivel contributivo y no tengan derecho a cualquiera de los subsidios por desempleo establecidos en la ley, o bien hayan agotado alguno de estos subsidios, incluidas sus prórrogas. Igualmente, deberá quedar claro que no podrán acceder ni a la prestación económica ni a las medidas de acompañamiento quienes ya se hayan beneficiado del programa anterior (PRODI), o bien que hayan agotado, o que tengan derecho a solicitarla, la Renta Activa de Inserción, la renta agraria o el subsidio por desempleo para los trabajadores eventuales del REASS.


También será necesario concretar si la ayuda económica será incompatible con la percepción de las rentas mínimas de inserción, o similares, que regulan las Comunidades Autónomas, tal como ocurre con el PRODI, o bien se permitirá su compatibilidad hasta alcanzar el límite de la ayuda estatal, y en tal caso si se deducirá de esta ayuda (algo lógico si se repara en que estamos refiriéndonos a una norma estatal) la cuantía de la prestación abonada por el SPEE en cuanto que supere el 75 % del IPREM mensual. Por cierto, si se permite esa compatibilidad, quizás sería necesario concretar si el sujeto beneficiario de la ayuda estatal tendrá la obligación, o no, de solicitar en primer lugar la ayuda económica para poder tener derecho, en su caso, a la estatal. Dado que el ASE no ha establecido ninguna referencia ni obligación al respecto sobre este punto, no parecería lógico que la norma que lo desarrolle fije una obligación previa para el sujeto desempleado, de tal manera que la petición debería ser voluntaria por su parte.


Lógicamente, la norma reproducirá el texto del acuerdo sobre los derechos de las personas beneficiarias a realizar un itinerario individualizado y personalizado de inserción, participar en medidas de política activa de empleo y que potencien su reincorporación al mercado laboral, tal como reza el ASE, en sectores emergentes y con mayor potencial de crecimiento, y al percibo de la ayuda económica, fijada en el 75 % del IPREM mensual. Si la norma se ajusta a los términos de la anterior regulación del PRODI y a lo dispuesto en la Ley General de la Seguridad Social, y no hay ninguna razón jurídica para que se aparte de dicho marco normativo, la norma concretará que el sujeto tendrán derecho a la percepción económica en el supuesto de carecer de rentas superiores en cómputo mensual al 75 % del SMI, con exclusión de dos pagas extras. Además, concretará cómo debe entenderse la carencia de rentas cuando la persona posible beneficiaria de la ayuda forme parte de una unidad familiar, de tal manera que se producirá el supuesto tipificado de carencia de rentas cuando la suma de las rentas de todos los integrantes de la unidad familiar, incluida la persona solicitante, dividida por el número de miembros que la componen, no supere el 75% SMI, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias, y para la determinación de que deben considerarse rentas habrá que estar a lo dispuesto en el artículo 215.3.2 de la LGSS.


Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el ASE sobre el carácter nacional del programa, la norma que lo desarrolle ha de concretar que es el SPEE el que asume la obligación del pago de las ayudas, con cargo a sus presupuestos. Dado que son las Comunidades Autónomas las que ponen en marcha las medidas de PAE, la norma deberá reiterar el texto del ASE sobre la necesidad de que las mismas dispongan del número de orientadores y promotores de empleo necesarios para la atención individualizada de las personas beneficiarias, y para la programación de las acciones de recualificación y/o reinserción profesional que aseguren el acceso y participación de las mismas; en idéntico sentido, la norma deberá hacer un llamamiento a las dos administraciones competentes para que establezcan los mecanismo necesarios de coordinación e intercambio de información que faciliten y hagan posible el éxito del programa.

¿Puede establecerse alguna diferencia, algún matiz jurídico, entre las obligaciones que asume el sujeto desempleado según la normativa vigente, es decir la suscripción del compromiso de actividad y la consiguiente disponibilidad para participar en actividades formativas y de búsqueda de empleo (cuestión diferente, y no jurídica, es que eso se haya hecho de mejor o peor forma en la práctica cotidiana), y las que pueda asumir en el nuevo programa? Creo que son ciertamente de matiz, y que el éxito del nuevo programa en términos de reinserción en el mercado de trabajo de los sujetos desempleados radicará en la intensidad con las que las administraciones competentes, es decir las autonómicas, desarrollen y pongan en marcha los itinerarios personalizados e individuales de inserción, debiéndose vincular la percepción de la ayuda económica a la suscripción del acuerdo con la administración para participar en dicho itinerario y en todas las acciones que se recojan en el mismo. Por consiguiente, el cambio no creo que esté en la norma, sino en la voluntad de las administraciones para adoptar las medidas necesarias para conseguir el éxito del programa.

8. Concluyo. Creo que el nuevo programa era necesario por la difícil situación económica en que se encuentran muchas personas desempleadas, y por la necesidad de poner en marcha medidas tendentes a facilitar la reincorporación al mercado de trabajo de estos colectivos, y por ello valoro positivamente el acuerdo. Pero, no esperemos milagros en cuanto a las tasas de éxito del programa, dada la difícil situación del empleo no sólo para colectivos más desfavorecidos sino también para gran parte de personas que consideramos “no desfavorecidas” y que ahora se encuentran expulsadas, y esperemos que sea por poco tiempo, del mercado laboral. Un análisis realista de la situación contribuirá sin duda a valorar los aspectos positivos del nuevo programa y a no esperar resultados milagrosos de su puesta en práctica.