domingo, 9 de mayo de 2010

Aplicación y desarrollo del nuevo programa de inmigración de la Unión Europea. Su impacto sobre España (II).

5. El programa de Estocolmo define siete prioridades en la política comunitaria para el próximo quinquenio; la prioridad más relevante por lo que respecta a la política migratoria es el desarrollo de “una política de migración europea previsora y global, basada en la solidaridad y responsabilidad”, destacando en la parte introductoria del programa que una política de inmigración bien gestionada puede ser beneficiosa para todos los ciudadanos, y que de lo que se trata básicamente es de poner en marcha una política que responda, por una parte, a las prioridades y necesidades de los Estados miembros, y que por otra permita desarrollas plenamente el potencial de las personas migrantes.

En materia de inmigración, el examen del Programa de Estocolmo tiene especial interés por lo que respecta al bloque dedicado al acceso a Europa en un mundo globalizado (apartado 5), y al relativo a una Europa “de responsabilidad, solidaridad y colaboración en los ámbitos de migración y asilo” (apartado 6). Expongo ahora la parte más sustancial de su contenido, y me remito a explicaciones más detalladas que he efectuado en otras entradas del blog.

A) Toda la política comunitaria de inmigración se basa desde hace varios años en conseguir un justo equilibrio entre permitir el acceso legal a su territorio por parte de ciudadanos de terceros Estados, por una parte, y reforzar las medidas de lucha contra la inmigración ilegal y la delincuencia transfronteriza, por otra. El programa de Estocolmo mantiene la necesidad de velar por la consecución de este equilibrio en beneficio de la seguridad de las personas, destacando a mi parecer la manifestación de que dicha seguridad no debe impedir el ejercicio de una protección adecuada para personas y grupos en situación vulnerable, con especial atención a la conflictiva situación de los menores no acompañados; o por decirlo con las propias palabras del documento, “las necesidades en materia de protección internacional, así como la acogida de los menores no acompañados deberán constituir prioridades a este respecto”. De ahí que se propugne un mejor desarrollo de la política de gestión integrada de fronteras, una coordinación adecuada de las políticas llevadas a cabo por la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores (FRONTEX) y la oficina europea de apoyo al asilo, un refuerzo de las funciones de la primera y con especial atención a la mejora de la cooperación operativa con los países de origen y de transito de las migraciones. Todo ello en la perspectiva, ya anunciada en el Programa de La Haya (2005-2009) pero no desarrollada, de examinar la viabilidad, jurídica y política, de creación de un sistema europeo de guardias de fronteras.

B) Sobre la política de inmigración propiamente dicha, el Programa de Estocolmo responde a un nuevo marco político y económico que trata de combinar la difícil situación actualmente existente con las previsiones a medio plazo, tanto en términos de mercado de trabajo y protección social como de políticas de integración de las personas migrantes y de cooperación reforzada (en el marco del Enfoque Global de la Migración) con los países de origen y tránsito de la inmigración, muy especialmente para atender la nueva, y conflictiva, realidad de la gestión de las fronteras exteriores meridionales de la UE. Se trata de encontrar las vías o caminos adecuados, en el respeto de las competencias de los Estados miembros, para gestionar los flujos migratorios, mejorando la coordinación de la política de inmigración con otras políticas comunitaria, entre las que el programa de se refiere de forma expresa a “la política exterior y desarrollo, y las políticas de comercio, empleo, sanidad y educación en el plano europeo”.

C) La nueva política migratoria se estructura en varios apartados del documento. En primer lugar se apuesta por la consolidación, desarrollo y aplicación del enfoque global de la migración de la UE, basado en los principios de solidaridad, equilibrio y colaboración con los países de origen y tránsito de la inmigración, con especial atención a los países más cercano en cuestión de frontera terrestres y marítimas, como son los países africanos y los de Europa oriental y sudoriental. Esta política debe significar una mejora de los mecanismos de coordinación de la UE con dichos Estados para que los acuerdos que se instrumenten puedan ser plenamente operativos y cumplan con el objetivo de potenciar la migración legal, establecimiento de una adecuada y justa relación entre políticas de migración y de desarrollo, y la lucha firma y decidida contra la inmigración ilegal y para la que, obviamente, se requiere una decidida implicación de los terceros Estados afectados.

Por lo que respecta a la relación entre migración y desarrollo, hay que sentar las bases adecuadas para una política migratoria libremente adoptada por los ciudadanos de los terceros Estados y que no se base, como ocurre en la actualidad en gran medida, en la inexistencia de posibilidades de subsistencia adecuada y de desarrollo de un trabajo digno y productivo en los países de origen; de tal forma, sigue siendo necesario garantizar tanto el envío de las remesas económicas de los inmigrantes a sus países de origen de forma eficiente, segura y barata, y mejorar su impacto en el desarrollo de dichos países, como también lograr una mayor participación de los inmigrantes (la “diáspora”) en el desarrollo de sus países de origen, y para ello no es de menor importancia estudiar cómo pueden articularse mecanismos adecuados de migración circular entre países de origen y de acogida que permitan el abandono temporal de estos últimos pero con posibilidades jurídicas de retorno sin necesidad de iniciar toda una nueva tramitación de acceso al Estado.

D) El vínculo entre inmigración y mercado de trabajo sigue siendo, y no creo que pueda ser de otra forma, una de las características más significativas de la política comunitaria de inmigración, y conviene destacar que esta política ha de plantear objetivos a medio plazo y no dejarse guiar única y exclusivamente por la coyuntura a corto plazo (ya que en este supuesto probablemente dicha política sería muy restrictiva en cuanto a la admisión de nacionales de terceros Estados). O dicho de otra forma, Europa, tanto por razones demográficas como por otras de índole puramente económica, va a seguir necesitando la llegada de inmigrantes (aunque sobre cuál deba ser su cualificación profesional hay un amplio debate, si bien es mayoritaria la creencia de que se necesitará en gran medida personal con elevado nivel de cualificación, como lo demuestra la aprobación de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados), y de ahí que sea conveniente reforzar los mecanismos de favorecimiento de la migración legal, posibilitando dar respuesta tanto a las necesidades (cambiantes) de cada Estado como a las personas inmigrantes en términos de una adecuada utilización de sus cualificaciones y competencias; por ello, y siempre dentro del respeto a las competencias estatales y al principio de preferencia comunitaria para el acceso al empleo, se pide que tanto el Consejo como la Comisión adopten las medidas adecuadas para mejorar el reconocimiento de dichas cualificaciones, y que se siga trabajando (con el horizonte máximo de 2014) en el establecimiento de un marco normativo que garantice a los ciudadanos de terceros Estados “derechos y obligaciones comparables a los de los ciudadanos de la UE”.

E) Sobre la política de integración de los inmigrantes se subraya su consideración de proceso dinámico y bidireccional de interacción mutua, que requiere “no sólo esfuerzos por parte de las autoridades nacionales regionales y locales, sino también un mayor compromiso por parte de la comunidad de acogida y de los inmigrantes”, y que debe relacionarse con políticas adecuadas en todos los ámbitos de actuación comunitarios y especialmente en los ámbitos del empleo, la educación y la integración social, apuntándose nuevamente, de forma muy acertada a mi entender, que “el acceso al empleo es fundamental para el éxito de la integración”. La integración pasa por el fomento de los valores democráticos y de la cohesión social, por la promoción del diálogo intercultural, y por la puesta en marcha de políticas que garanticen eficazmente la integración en cada ámbito territorial en el que vivan los ciudadanos no comunitarios, con expresa mención en el programa a los cursos de introducción (supongo que se refiere al conocimiento de la realidad política, económica y social en la que se vive) y a las clases de idiomas (es decir, el aprendizaje de las lenguajes oficiales del país de acogida, sin perjuicio del mantenimiento y/o conocimiento de la lengua o lenguas del país de origen).

F) El refuerzo de políticas de favorecimiento de la migración legal regular y ordenada, y de las políticas de integración de los ciudadanos “con residencia legal” (esta es la terminología utilizada en el documento) tiene como contrapunto necesario la adopción de políticas adecuadas para luchar contra la inmigración ilegal y la evitación del tráfico de seres humanos y de la pérdida de vidas humanas en el intento de acceder de forma no legal al territorio comunitario. Para conseguir estos objetivos, el programa de Estocolmo recuerda los mecanismos ya existentes y que hay que seguir mejorando y desarrollando: lucha contra la trata y la introducción ilegal de personas; gestión integrada de fronteras; cooperación con los países de origen y tránsito; refuerzo de la cooperación policial y judicial; política de retorno efectiva y sostenible, con pleno respeto al principio de no devolución y a los derechos y dignidad de las personas repatriadas, en el bien entendido que hay que favorecer de forma prioritaria el retorno voluntario, si bien se reconoce “la inevitable necesidad de medios eficaces para ejecutar las repatriaciones cuando sea necesario”, con la dotación de medios financieros adecuados para ello.

G) Novedad importante en la política comunitaria de inmigración es la atención especial que se dedica a la problemática de los menores no acompañados, como también ocurren en la nueva normativa española de extranjería, al que se considera un grupo especialmente vulnerables y que merece especial protección, sugiriéndose la puesta en marcha de un plan de acción comunitario que facilite la cooperación con los países de origen y que contemple medidas de prevención, protección y de asistencia al retorno, siempre teniendo en cuenta el interés superior del menor. Piénsese, además, que hay determinadas cuestiones que requieren de una atención especial si se quiere abordar con seriedad y rigurosidad una cuestión que está adquiriendo cada vez mayor importancia, y que en España ha suscitado numerosos debates en sede parlamentaria, como son la determinación de la edad, la identificación y búsqueda de la familia, “y la necesidad de prestar especial atención a los menores no acompañados en el contexto de la lucha contra la trata de seres humanos”.

H) Por último, el Programa de Estocolmo plantea la necesidad de crear un espacio común y solidario de protección en materia de asilo, basado en un procedimiento común de asilo y un estatuto uniforme para las personas a las que se concede protección internacional. O dicho con las propias palabras del documento, “para lograr un mayor nivel de armonización, el establecimiento de un sistema europeo común de asilo (SECA) debería seguir siendo un objetivo político fundamental para la UE”.

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