Aplicación y desarrollo del nuevo programa de inmigración de la Unión Europea. Su impacto sobre España (y III).

6. El Plan de acción, por lo que respecta a la materia de inmigración, plantea que la defensa de los derechos fundamentales de los inmigrantes ha de contribuir a su integración (en un conjunto de reconocimiento de derechos y también de responsabilidad de su integración en la sociedad en que viven) y a su aportación positiva a la economía y la sociedad europea, tanto porque pueden ayudar a dar respuesta (aunque en otros documentos comunitarios se recuerda que esta respuesta no es ni puede ser la única solución) al reto demográfico (proceso de envejecimiento) de la sociedad europea, como por su contribución al crecimiento de la economía europea, contribución de la que se ha hecho eco, y analizado de forma detallada como conseguirlo, la propuesta de Estrategia Europa 2020 presentada por la Comisión para su aprobación en el Consejo Europeo de junio de este año.

La crisis actual, de la que ya se está viendo la salida en varios países aunque en España parece que va a retrasarse con respecto a la mayor parte de países de la UE, no puede hacernos olvidar la necesidad de disponer de profesionales cualificados a medio plazo, y que buena parte de ellos provendrán de países no comunitarios. De ahí que la UE se proponga poner en marcha una política de migración común que permita una mayor flexibilidad para la admisión de población inmigrada, flexibilidad que deberá permitir a la UE “adaptarse a la creciente movilidad y a las necesidades de los mercados laborales nacionales, respetando al mismo tiempo las competencias del Estado miembro en esta materia”. Una política de fomento de la inmigración regular, con vinculación al mercado laboral, que tiene su obligado contrapunto en la prevención y la reducción de la inmigración irregular mediante un adecuado control de los flujos migratorios y del desarrollo de acuerdos de asociación con terceros países de origen y transito de dicha inmigración, para ubicar la política de inmigración en un marco general que permita dar respuestas positivas a las necesidades económicas y sociales de los países extracomunitarios.

En suma, y tal como se ha planteado desde hace varios años pero sin que aún se haya podido concretar, el objetivo de la política de inmigración de la UE debe ser el de alcanzar un nivel uniforme de derechos y obligaciones de los “inmigrantes legales” (expresión que se repite en varias ocasiones en el documento ahora analizado y que demuestra claramente cuál va ser, al menos en el plano teórico, la política de la UE en la materia en los años venideros) que sea “comparable” al de los ciudadanos europeos, dado que estos derechos, que se pretenden sistematizar y ordenar en un código europeo de inmigración, y también las normas comunes para gestionar eficazmente la reagrupación familiar (materia especialmente sensible en España, como es bien sabido, después de la última reforma legal y las limitaciones reguladas para la reagrupación de los ascendientes) “son esenciales para aprovechar al máximo los efectos positivos de la inmigración legal en beneficios de todos los interesados y reforzarán la competitividad de la Unión”.

7. Como he indicado con anterioridad, en el anexo del Plan se recogen las diferentes acciones y propuestas que ha de aplicarse y desarrollarse durante el período 2010-2014, con indicación de la fecha prevista para su aprobación, si bien algunas se desarrollarán de forma permanente, como por ejemplo el Informe anual sobre inmigración y asilo para dar cuenta de la aplicación del Pacto europeo de inmigración y asilo y, a partir de 2011, del propio programa de Estocolmo, habiendo sido publicado muy recientemente (el pasado 6 de mayo) el primer Informe, o la puesta en marcha de los procesos de perfil migratorio con países clave (“incluidos el desarrollo de capacidades y el uso del perfil migratorio como instrumento para la definición de las políticas, la programación de la cooperación y la evaluación”).

Para el año 2010 se contempla la aprobación de las propuestas de Directivas sobre las condiciones de admisión de los nacionales de terceros países en el marco de procesos de desplazamiento intraempresariales y sobre las condiciones de entrada y residencia de nacionales de terceros países para fines de empleo estacional, así como también la publicación de un libro verde sobre el derecho a la reagrupación familiar, que abrirá el debate sobre esta importante cuestión y que debería llevar en el año 2012 a la presentación de una propuesta de modificación de la Directiva reguladora de la reagrupación.

Entre las acciones a desarrollar durante este año hay algunas previsiones que ya han visto la luz pública, como son la publicación de la tercera edición del “Manual sobre la integración destinado a los responsables de la formulación de políticas y a los profesionales”, el informe a la conferencia ministerial sobre integración que se celebró en Zaragoza los días 15 y 16 de abril, objeto de atención por mi parte en otra entrada del blog, y la importante Comunicación sobre un plan de acción sobre menores no acompañados en el proceso de migración, durante el período 2010-2014 y que se ha hecho pública el 6 de mayo, y en el que se dispone que a mediados de 2012 y antes de 2015 “la Comisión informará de su aplicación y podrá proponer una revisión del plan de acción o medidas adicionales”. Queda pendiente la presentación de una Comunicación “sobre la evaluación de los acuerdos de readmisión y sobre el desarrollo de una estrategia coherente sobre la readmisión que tenga en cuenta las relaciones globales con el país afectado, incluido un enfoque común hacia los terceros países que no cooperan en la readmisión de sus propios nacionales”.

8. En la última parte de mi exposición me detengo brevemente en dos textos ya citados y que desarrollan el Programa de Estocolmo: el informe anual sobre inmigración y asilo, y el plan de protección de menores no acompañados.

A) El primer Informe anual elaborado por la Comisión sobre la política de inmigración y asilo pasa revista al desarrollo durante el período comprendido entre octubre de 2008 y final de 2009, en el ámbito de la UE y en el de los Estados miembros, a las políticas puestas en marcha para dar cumplimiento a las reglas fijadas en el Pacto europeo de inmigración y asilo aprobado en octubre de 2008, y formula recomendaciones que la Comisión considera que sería necesario tomar en consideración en el próximo futuro.

Recuerdo que los cinco compromisos alcanzados entre los Estados de la UE y plasmados en el Pacto son los siguientes: a) Organizar la inmigración legal teniendo en cuenta las prioridades, las necesidades y la capacidad de acogida determinadas por cada Estado miembro, y favorecer la integración; b) Combatir la inmigración irregular, garantizando, entre otras cosas, el retorno a su país de origen o a un país de tránsito de los extranjeros en situación irregular; c) Fortalecer la eficacia de los controles en las fronteras; d) Construir una Europa de asilo; e) Crear una colaboración global con los países de origen y de tránsito que favorezca las sinergias entre la migración y el desarrollo.

a) Con respecto al primer compromiso se destaca la importancia de mejorar, en estrecha cooperación entre los Estados miembros, la Comisión y los terceros países, la respuesta a las necesidades del mercado de trabajo y el reconocimiento de las competencias profesionales. La política de inmigración debe integrarse en el marco de la Estrategia Europa 2020, y debería avanzarse tanto en la transposición de la directiva sobre trabajadores altamente cualificados como en la aprobación de la directiva marco reguladora de un permiso único y de los derechos socioeconómicos de los trabajadores migrantes.

También sobre la política de inmigración europea, y más exactamente sobre el perfil de inmigración requerida para abordar el reto de futuro de la economía basada en la innovación y el conocimiento, se ha manifestado el Informe del llamado “grupo de sabios de la UE” presidido por el ex presidente español Felipe González y que hizo público el 8 de mayo su informe “Proyecto Europa 2030: retos y oportunidades”. El Informe constata, en la misma línea que el programa de Estocolmo y su plan de acción, la importancia de la migración laboral para dar respuesta a las carencias de mano de obra con las que se encontrará la UE en un próximo futuro por el proceso de envejecimiento de la población, y llama a la adopción de una política proactiva en materia de inmigración y que perciba esta “no como una carga sino como una oportunidad”. Igualmente, apuesta por una inmigración cualificada profesionalmente y que se garantice la igualdad de derechos y obligaciones con respecto a los nacionales de los Estados de la UE, sin perjuicio de tomar en consideración cuando sea necesario las necesidades del mercado de trabajo de cada Estado miembro. Por decirlo con las propias palabras de este importante documento de reflexión sobre el futuro de la UE: “Too often, immigration is perceived as a burden to be shouldered rather than an opportunity to be seized. Europe has much to learn in this regard from Australia, Canada and the United States, with which it is in direct competition for talented and skilled immigrants. Drawing on the experience of these countries, the EU needs to develop a common immigration policy with the aim of attracting the most qualified, talented and motivated immigrants while taking measures to prevent the loss of human capital in sending countries”.

b) En el ámbito de las políticas de integración, y vuelvo ahora al informe de la Comisión, se plantea la necesidad de ir perfeccionando los indicadores utilizados para controlar los resultados de tales políticas, e iniciar ya los trabajos para la elaboración de una nueva política en este terreno que se ajuste al programa de Estocolmo y a la nueva base jurídica que proporciona el Tratado de la UE en el artículo 79.4 (“El Parlamento Europeo y el Consejo podrán establecer, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, medidas para fomentar y apoyar la acción de los Estados miembros destinada a propiciar la integración de los nacionales de terceros países que residan legalmente en su territorio, con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”).

c) Respecto a la lucha contra la inmigración irregular se pide que los Estados transpongan lo más rápidamente posible las directiva de retorno de inmigrantes en situación irregular y de sanciones a los empresarios que proporcionen trabajo a inmigrantes en dicha situación, con la puesta en marcha de medidas de control por parte de las autoridades administrativas laborales para velar eficazmente por el cumplimiento de la normativa laboral, siempre con respeto a los derechos recogidos en la Carta Europea de Derechos Fundamentales. Se propone promover las políticas de retorno voluntario, y cuando fuere necesaria la utilización de acciones conjuntas por parte de varios Estados para la devolución de inmigrantes en situación irregular a sus países de origen. No se olvida el informe de la problemática de los inmigrantes en situación irregular y que no pueden ser repatriados por diferentes motivos, proponiéndose la elaboración de un informe para tratar esta cuestión pero siempre teniendo en consideración que el primer objetivo “es la ejecución de su retorno (finalización de la estancia ilegal) lo más rápidamente posible”.

d) Sobre los controles de fronteras, además de seguir desarrollando y perfeccionando los instrumentos puestos en marcha desde hace varios años (regulación de visados, código de fronteras, fondos económicos para la mejora de los dispositivos de control, etc.) se propone por la Comisión reforzar las competencias de la agencia europea de fronteras, FRONTEX, a fin de que pueda disponer de los recursos financieros y materiales necesarios para poder desarrollar su función.

En este punto cabe hacer especial mención de la reciente Decisión del Consejo de 26 de abril por la que se completa el código de fronteras Schengen relativo a la vigilancia de las fronteras marítimas exteriores, con la aprobación de unas normas de actuación que mejoren la vigilancia de las fronteras marítimas por guardias de frontera que operan bajo la coordinación de la agencia, acompañadas de unas directrices no vinculantes “que formarán parte del plan operativo elaborado para cada una de las operaciones coordinadas por la Agencia”. Las acciones a desarrollar por la agencia en el terreno de la vigilancia de fronteras, que deberán respetar las competencias de los Estados miembros, tienen por objetivo “impedir el cruce no autorizado de las fronteras, luchar contra la delincuencia transfronteriza y detener a las personas que cruzan ilegalmente las fronteras o adoptar contra ellas otro tipo de medidas”, y debe servir también “para impedir que las personas se sustraigan a las inspecciones en los pasos fronterizos o para disuadirlas de que lo intenten, y para detectar el cruce no autorizado de las fronteras exteriores”.

e) En fin, en materia de protección de las personas que solicitan asilo en territorio de la UE el informe propone un esfuerzo añadido por parte del Consejo y de los Estados miembros para la puesta en marcha efectiva de la oficina europea de apoyo en la materia, y que se adopten las medidas que permitan ayudar a los Estados miembros más afectados por las presiones generadas por las demandas de asilo.

B) En el Plan de acción sobre los menores no acompañados (2010- 2014), impulsado por la presidencia española, se exponen algunos datos que avalan la importancia de la cuestión planteada: en 2008 hubo un total de 11.292 solicitudes de asilo presentados por menores de 18 años en los 22 Estados que participaron en un estudio realizado por la Red Europea de Migraciones (están excluidos Bulgaria, Chipre, Dinamarca, Luxemburgo y Rumania), con mayoría de nacionales que provenían de Afganistán, Irak y de países africanos. La Comunicación constata la deficiencia de estos datos, ya que sólo recogen las cifras de menores no acompañados que solicitan protección internacional (según dispone el Reglamento (CE) nº 862/2007 de 11 de julio sobre estadísticas), y propone que se adopten medidas normativas que faciliten el acceso a la información de todos los menores no acompañados que llegan a territorio de la UE, así como también la inclusión en las informaciones y estadísticas de cada Estado miembro, “de una sección sobre los menores no acompañados en los perfiles migratorios de los principales países de origen y tránsito”.

A continuación, se pasan a exponer las tres vías de acciones principales, en las que están incorporadas en todas ellas la protección y el principio del interés superior del menor; “prevención, programas regionales de protección, recepción e identificación de soluciones duraderas”. Me interesa destacar en especial las propuestas referidas a programas de protección en terceros países, facilitándoles apoyo técnico y económico “para mejorar su capacidad legislativa y administrativa de identificación de menores solicitantes de asilo y víctimas de la trata de seres humanos, y adopción de programas específicos de asistencia”, así como también la inclusión de las actividades de asistencia y protección de la infancia en el marco de los programas regionales de protección, “que deben ampliarse para abarcar otras regiones claves en términos de flujos migratorios a la UE y a las necesidades de protección”.


En el ámbito de las propuestas de acciones legislativas a emprender, o de cumplimiento efectivo de la legislación vigente, la Comisión se asegurará de que “la legislación de la UE se aplique correctamente y, sobre la base de una evaluación de impacto, evaluará la necesidad de introducir enmiendas específicas o un instrumento específico que establezca normas comunes sobre la recepción y la asistencia a todo menor no acompañado en lo que respecta a la tutela, la representación legal, el acceso al alojamiento y a la atención, entrevistas iniciales, servicios educativos y atención médica adecuada, etc.”.


En cuanto a las llamadas en el documento “soluciones duraderas”, puede ser el retorno y la reintegración en el país de origen, la concesión del estatuto de protección internacional que permita la integración del menor en el Estado de residencia, y el reasentamiento. En el segundo supuesto, que se producirá cuando el primero no sea posible o se considere que el interés superior del menor pasa por la integración en el país de residencia, la Comunicación propone que se conceda un estatuto jurídico a los menores no acompañados que les reconozca “como mínimo, los mismos derechos y la protección de que disfrutaban anteriormente” y que se les busque un alojamiento idóneo y se les facilite ayuda en el proceso de integración adecuada en la sociedad de acogida.