lunes, 5 de abril de 2010

Reflexiones sobre la (posible) futura normativa reguladora de las políticas activas de empleo.

1. Desde el año 2005 he tenido oportunidad de conocer numerosos borradores de un Real Decreto, que hasta el momento no ha visto la luz pública, de ordenación de las políticas activas de empleo que son financiadas por el Ministerio de Trabajo e Inmigración (y que cuando se elaboró el primer borrador estaban a cargo del entonces existente Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales), en desarrollo de las previsiones contenidas en la Ley 56/2003 de 16 de diciembre, de Empleo. Como bien conocen los lectores y lectoras del blog, es un ámbito de trabajo por el que tengo especial interés y en el que trato (y les aseguro que no es fácil) de estar al día de las modificaciones legales operadas en sede internacional, comunitaria, estatal y autonómicas, y también de los proyectos normativos (ya sea en fase de borradores, o de anteproyectos ya aprobados y sometidos a los informes legales pertinentes antes de poder proceder a su aprobación). Es por ello que dedico esta entrada al último borrador que he tenido oportunidad de leer muy recientemente sobre el que algún día puede ser el Real Decreto de ordenación de las políticas activas de empleo, conocido a finales del pasado mes de marzo.

2. Desde el plano jurídico laboral y presupuestario, hay un doble ámbito de actuación que hemos de tener presente: en primer lugar, que hay dos normas (Estatutos de autonomía y reales decretos posteriores de traspaso de competencias) que atribuyen la competencia en materia de gestión de las políticas activas de empleo a las autonomías; en segundo término, que la Ley de Presupuestos Generales del Estado asigna una partida presupuestaria para esa materia. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley General Presupuestaria, la asignación territorializada puede hacerse en la propia ley de presupuestos, pero si ello no ocurre (y así es en políticas activas de empleo), se efectúa a través de la Conferencia sectorial de empleo y asuntos laborales(tal como ocurre en efecto), Conferencia que adquiere un papel de primera importancia porque es donde se fijan los criterios de distribución de los fondos, por cierto modificados para el período 2010-2013 con respecto a los años anteriores, tal como he explicado en otra entrada del blog y de la que recupero ahora sólo las referencias necesarias para completar mi explicación.

“Para la distribución de las subvenciones se utilizan diferentes reglas en razón del programa de empleo de referencia. Dichos criterios, según dispone el anexo I, “se aplicarán a la cantidad obtenida de la diferencia entre el presupuesto inicialmente autorizado para su distribución entre las 16 Comunidades Autónomas afectadas en los ejercicios 2009 y 2010, incrementada en el 5 por 100 del presupuesto inicialmente autorizado en 2009. En todo caso la asignación resultante debe ser superior a la realizada en aplicación de los criterios aprobados en la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales de 14 de enero de 2009, para todas las Comunidades Autónomas”.


A) Para aquellos que facilitan la contratación de desempleados, las actuaciones de orientación profesional, el fomento del empleo autónomo, la formación profesional ocupacional, la contratación de AEDLs, o la puesta en marcha de escuelas taller, casa de oficios y talleres de empleo, para el 80 % de la cantidad a distribuir se utiliza la media ponderada del paro registrado y demandantes de empleo no ocupados, al 50 % respectivamente, del período octubre 2008 – noviembre 2009. Un 10 % se distribuye de acuerdo a la asignación teórica resultante de territorializar los fondos del “Programa operativo de adaptabilidad y empleo”, y el restante se hará “de forma proporcional a la cantidad inicialmente asignada exclusivamente entre las CC AA con una cantidad inferior a la media”

B) La contratación indefinida de personas con discapacidad tendrá como punto de referencia la media en cómputo anual del número de demandantes de empleo con discapacidad inscritos en el mismo período que en el supuesto anterior.


C) Para la integración laboral de personas con discapacidad el criterio a utilizar será el de la plantilla de los Centros Especiales a 31 de diciembre de 2008

D) Cuando se trate del programa de capitalización del desempleo, se tomará en consideración el número de trabajadores que han capitalizado durante el año 2008.

E) La partida presupuestaria para formación ocupacional continua se distribuye de acuerdo con el número de trabajadores ocupados, excluidos los del sector público, según el promedio del cuarto trimestre del año 2008 y los tres primeros del 2009, de la EPA.

F) Por último, para la modernización de los servicios públicos de empleo, habrá una combinación de tres criterios, ya que se tomará en consideración el 30 % del paro registrado, el 30 % de los DENOS (período noviembre 2008- noviembre 2009) y el 40 % según el número de oficinas a 5 de noviembre de 2009 con presencia de efectivos del SPEE”.

El nudo gordiano del debate es qué recursos económicos se atribuyen a las políticas activas de empleo en sede estatal, y ciertamente hablamos, porque así se aprueba, del presupuesto del servicio público de empleo estatal, pero aprobado en la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Dicho de otra forma, si se fijan en los presupuestos del Servicio Público de Empleo Estatal unos determinados criterios de asignación y distribución de fondos a las autonomías es porque así lo dice finalmente la ley estatal de presupuestos y porque hay que respetar el marco competencial de los Estatutos de autonomía y de los reales decretos de traspaso de competencias.

3. Un análisis de conjunto, y necesariamente breve para esta entrada de mi blog, permite afirmar que la introducción de la norma ha ido mejorando en su redacción, con un claro interés, en delimitar mejor cuáles son las competencias estatales y cuáles las que pueden asumir las Comunidades Autónomas. Probablemente, ello se deba a la necesidad de dar respuesta a las críticas vertidas, tanto desde ámbitos económicos como por los agentes sociales sobre la (hipotética) pérdida de competencias por la AGE y el impacto negativo que ello tendría (según los críticos de esta medida) sobre la cohesión y la eficiencia del mercado de trabajo español (la primera palabra se utiliza más por los sindicatos, mientras que la segunda es patrimonio casi exclusivo de los ámbitos económicos).

Son especialmente importantes a mi parecer estas consideraciones que se encuentran en la introducción del último borrador conocido:

“El mercado de trabajo está atravesando una importante transformación en los últimos años y muy especialmente como consecuencia de la crisis económica. En este nuevo contexto, las políticas activas de empleo son instrumentos fundamentales para mejorar la situación de las personas en desempleo y lograr su vuelta al trabajo en el menor tiempo posible. Para ello es preciso proceder a una revisión y actualización de la normativa vigente que junto a la mayor seguridad jurídica en las actuaciones que se realicen, fortalezca la coordinación y eficiencia de los programas en el ámbito estatal, a la vez que facilite una mayor adecuación a las necesidades de las personas en desempleo en cada territorio y favorezca la complementariedad con los programas financiados por los recursos que aporte cada Comunidad Autónoma, permitiendo su seguimiento y evaluación”.

“En este sentido, se posibilita a las Comunidades Autónomas y al Servicio Público de Empleo Estatal la posibilidad de aprobar, en sus respectivos ámbitos de gestión, las disposiciones necesarias para la ejecución de los programas estatales regulados en el Real Decreto y la adecuación a sus peculiaridades organizativas. De esta manera se flexibiliza la gestión de los programas por las Administraciones públicas competentes, a la vez que se contempla la necesaria coordinación y transmisión de la información resultante de dicha gestión a través del Programa anual de trabajo del Sistema Nacional de Empleo y el Sistema de información de los Servicios Públicos de Empleo. Asimismo, la norma muestra una especial atención a la coordinación entre las políticas activas de empleo y las prestaciones por desempleo”.

4. En relación con los anteriores borradores, el último texto creo que incorpora algunas de las observaciones críticas formuladas desde ámbitos económicos, pero mantiene al mismo tiempo una concepción abierta de la distribución competencial de las políticas de empleo entre el Estado y las Comunidades Autónomas. A mi entender, se pueden seguir, ciertamente, formulando algunas críticas a aspectos concretos de algunos de los programas regulados en el texto desde una perspectiva autonomista, pero desde luego la última versión del borrador de la futura norma no tiene nada que ver en aspectos competenciales con los primeros borradores de 2005 y que merecieron duras críticas por parte de los máximos responsables de distintas Consejerías autonómicas de Trabajo y de sus Servicios de Empleo, en cuanto que cabía calificarlos de muy poco autonomistas (por utilizar una expresión suave).

Las observaciones formuladas desde ámbitos económicos versan en especial sobre cómo se gastan los recursos económicos traspasados, y si ese gasto se realiza o no de forma correcta y eficiente. Desde su perspectiva, se manifiesta preocupación por la amplia descentralización de las políticas de empleo, y por el impacto negativo que, a su parecer, puede tener sobre el buen uso de los recursos públicos y, ahora ya desde una perspectiva jurídica, sobre las diferencias de trato entre ciudadanos de una u otra autonomía.

Las observaciones tratan, sin duda, de influir en la redacción final del futuro Real Decreto, desde una perspectiva de mayor control de los recursos por parte de la AGE y de una norma que deje menos espacio de actuación a las Comunidades Autónomas (o que refuerce las competencias de la AGE, si se quiere expresar en otros términos). Es decir, se plantean esta opción porque creen (quiero pensar) que es la mejor para un uso eficiente de los recursos públicos. A mi parecer hay bastante desconfianza hacia las Comunidades Autónomas, pero no podemos ni debemos olvidar que ya existe un marco jurídico de referencia (la Constitución, la Ley general presupuestaria, la Ley de Empleo y los Estatutos de autonomía, junto con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional) que otorgan un amplio campo de actuación, con fundamento jurídico indudable, a las autonomías que gestionan las políticas activas de empleo.

Por consiguiente, estamos ante un debate que tiene un claro contenido jurídico y que obviamente también tiene un claro impacto político porque está en juego hasta dónde se quiere avanzar, dentro del marco legal existente, en el proceso de descentralización, en este caso en el ámbito de las políticas de empleo. No deja de ser curioso, en cualquier caso, este debate en la actualidad, ya que buena parte de las Comunidades Autónomas, como vengo constatando en los informes que elaboro desde hace muchos años, están llevando a cabo sus propias, o complementarias de la estatal, políticas de empleo.

¿Puede haber una involución en este terreno? Sin duda, porque políticamente todo es posible, pero creo que jurídicamente es bastante complicado dado los avances realizado desde hace muchos años y que creo que, en el caso concreto de Cataluña (y otras Comunidades Autónomas que han reformado sus Estatutos) se recogen de forma clara y contundente, jurídicamente hablando, en el Estatuto de Autonomía.

5. Son importantes las referencias a los instrumentos de coordinación, ya que afectan no sólo los programas estatales (territorializados) regulados en la norma estatal, sino también aquellos que puedan establecer para complementarlos las Comunidades Autónomas en el ejercicio de sus competencias y con cargo a sus fondos propios.

A fin de dar respuesta, o al menos así me lo parece, a la críticas formuladas desde ámbitos económicos sobre la necesidad de evaluar los programas, en orden a ir adecuándolos a la realidad, el texto dispone que “la información obtenida del seguimiento y evaluación de las acciones deberá permitir evaluar los resultados y eficacia de los programas de políticas activas de empleo, considerando la integración tanto de los programas contemplados en este real decreto como de los establecidos por las Comunidades Autónomas con vistas a conseguir la mejora permanente de los mismos y, en su caso, su revisión o actualización”.

En la misma línea me parece que encuentra su razón de ser la regulación incorporadas a las disposiciones adicionales sobre información a aportar por las Comunidades Autónomas, con el objetivo de conseguir una mayor transparencia de todas las medidas puestas en marcha por la AGE y las administraciones autonómicas, vinculando el libramiento de fondos al envío de dicha información. La redacción de los dos últimos párrafos de la disposición adicional segunda es la siguiente:

“La información deberá permitir una mayor transparencia sobre las distintas medidas de políticas activas de empleo implementadas por los Servicios Públicos de Empleo, considerando tanto los programas contemplados en este real decreto como los establecidos por las Comunidades Autónomas, y evaluar los resultados y eficacia de los programas de políticas activas de empleo, con vistas a conseguir la mejora permanente de los mismos y su efectividad.

Esta información se recogerá con el detalle, la estructura y periodicidad que se establezca en la Orden por la que se distribuyen anualmente los fondos a las Comunidades Autónomas. El libramiento de los fondos a las Comunidades Autónomas estará condicionado al efectivo cumplimiento del suministro de información por éstas en los términos establecidos en la citada Orden”.

Parece también interesante en este punto referirse a la modificación incorporada en el apartado referente a la conformación de los itinerarios de inserción profesional individualizados, en cuanto que las acciones de orientación “se ordenarán con los criterios que se acuerden entre los Servicios Públicos de Empleo”.

6. Una novedad importante, al menos hasta donde mi conocimiento de las políticas de empleo alcanza, es la redacción de la futura norma sobre la cuantía de las diferentes ayudas económicas reguladas, sensiblemente diferente de anteriores borradores.

En efecto, en una versión anterior de 27 de julio se hacía mención de las “cuantías máximas establecidas en el presente real decreto”; por el contrario, el último texto conocido dispone que las cuantías fijadas en la norma tienen el carácter de “mínimas”. La redacción posterior del precepto deja un amplio campo de actuación a las Comunidades Autónomas para la modificación de dichas cuantías, en el bien entendido de que una cosa es la “graduación” de las cuantías mínimas, que podrá efectuarse en el margen de los recursos económicos territorializados, y otra distinta es el complementar (= mejorar) dichas cuantías, que podrá llevarse a cabo las Comunidades Autónomas siempre que lo hagan con cargo a recursos propios.

7. Por último, hago mención a que el texto incorpora un nuevo programa de escuelas taller, pero encuentro a faltar una justificación de la razón de la unificación de los tres programas actualmente vigentes en uno sólo, y creo que sería conveniente que dicha justificación quedara recogida en la introducción de la futura norma.

El artículo 23 de la última versión del borrador de Real Decreto incorpora una mención a que el nuevo programa combina empleo y formación “en un entorno productivo real”, y también que los proyectos de interés general y social pueden llevarse a cabo “en cualquier ámbito de actividad”. Se amplía la duración mínima de 6 a 9 meses sobre el texto anterior, se distinguen los proyectos en razón de la edad de las personas desempleadas participantes y de sus dificultades de inserción, y se fija una primera etapa de carácter formativo de iniciación que durará “3 ó 6 meses”, sin concretar cuando se aplicará uno u otro período o con qué criterios se definirá dicha duración. También me parece necesario destacar que la percepción de una beca “formativa” será compatible “con la percepción de prestaciones o cualquier tipo de subsidios o rentas contemplados dentro del sistema de protección por desempleo”, compatibilidad que pudiera tener su razón a mi parecer en el hecho de que se haya ampliado a todos los participantes (y no sólo a los menores de 25 años) la etapa previa formativa.

3 comentarios:

Alfonso dijo...

Hola Eduardo
Gracias por tu magnifico blog. Esto no es un comentario, es una consulta. ¿ te has enterado de la eliminacion de los programas de escuelas taller en cataluña, ya para 2010.? ? Que te parece ? ? se ajusta totalmente al orden juridico estatal sobre las politicas activas de empleo?.
Creo que el tema es enrevesado y apasionante.

pepa dijo...

Benvolgut Sr.Eduardo Rojo,
ens dirigim a vosté per tal de demanar´li ajuda.Som un col.lectiu de treballadors/es d´Escoles Taller, Casas d´Ofici i Tallers Ocupacionals.Com be ja deu saber, el departament de Treball de la Generalitat de Catalunya ha decidit suprimir aquests programes.Ens agradaria saber la seva opinió com a profesional, ja que les raons donades fins ara, així com els programes alretnatius proposats per la consellerìa no són gens clars.Si no és molta molèstia, ens podría contestar, li estariem molt agraïts. Una vegada més Moltes gràcies. Atentament Col.lectiu.et.co.to@gmail.com

Eduardo Rojo dijo...

Hola Alfonso y Pepa, gracias por vuestros comentarios.

La cuestión que se plantea ha levantado, en efecto, un importante debate en Cataluña. La argumentación de la Conselleria del Treball es que los recursos han de utilizarse para otras políticas de empleo que puedan llegar a un número mayor de personas desempleadas. Ha habido fuertes críticas, en especial por parte de la UGT de Cataluña.

Hay una cuestión importante que habrá que examinar con detalle. Se trata de saber si se podrá utilizar o no por la autonomía la cantidad presupuestada en el Real Decreto sobre transferencia económica a las CC AA para la gestión de las políticas activas de empleo, en concreto la partida dedicada justamente a las escuelas taller, casas de oficios y talleres de empleo.

Pepa, el debat té una component d'opció política i una altra de caràcter jurídic. Sobre el primer, es tracta d'una mesura presa per la Conselleria per entendre que els fons s'han d'utilitzar d'una manera diferent a l'actual, i per aixó les vostres crítiques, així com les de altres col·lectius s'han de debatre, al meu parer, en el mateix àmbit polític.

Des del vessant jurídic, m'imagino que la Conselleria haurà estudiat el possible impacte que tindrà la mesura sobre el personal que presta llur serveis en les escoles taller, cases d'oficis i tallers d'ocupació, i quin es l'hipòteric cost que pot tenir l'extinció dels contractes de bona part del professorat o la seva reassignació, si es possible a d'altres activitats. Únicament he sentit les explicacions de la Sra. Serna i del Sr. Berbel, pero no he llegit cap document amb una concreció més gran de les propostes de la Conselleria.