El traspaso de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a la Comunidad Autónoma de Cataluña (V).

IV. Análisis del Real Decreto 206/2010 de 26 de febrero.

1. El BOE y el DOGC de hoy lunes 1 de marzo publican el texto del “Real Decreto 206/2010, de 26 de febrero, sobre traspaso de funciones y servicios a la Generalitat de Cataluña en materia de Función Pública Inspectora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social”, con entrada en vigor el mismo día de su publicación. Buena parte de su contenido ya ha sido adelantado en los comentarios que he realizado en el epígrafe anterior, pero no hay duda de que la lectura del texto definitivamente aprobado permite disponer de una visión más global del contenido del traspaso, aunque he de recordar algo que ya he indicado al inicio de mi exposición: la existencia de 8 acuerdos complementarios cuya lectura no he podido efectuar por no estar publicados impide tener el conocimiento completo de cómo se ha producido, y en qué términos, el traspaso.

2. En el texto del Acuerdo se mencionan todos aquellos preceptos constitucionales y estatutarios que son la base del traspaso y que afectan directamente a las funciones y servicios transferidos.

Desde el marco constitucional, era obligada la referencia a las competencias exclusivas del Estado en materia de legislación laboral y de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen estatutario de sus funcionarios (artículo 149.1 7º y 18º).

En el ámbito estatutario catalán, eran también obvias las menciones que debían efectuarse a los preceptos que regulan las competencias ejecutivas de la Generalitat en materia de trabajo y relaciones laborales y de la función pública inspectora (artículo 170.1 y 2). Igualmente, la mención a las competencias autonómicas en materia de función pública y de autorizaciones iniciales de trabajo de extranjeros no comunitarios (que incluye la aplicación del régimen de inspección y sanción) posee un fundamento coherente en atención al contenido del traspaso efectuado (artículos 138.2 y 136, respectivamente).

No está de más recordar como así hace el Acuerdo, y debería ser conocido por todos los responsables políticos que han hecho declaraciones los últimos días sobre la ampliación de las competencias autonómicas, que la Generalitat ya disponía, y por consiguiente seguirá disponiendo, de la potestad sancionadora respecto de las materias del orden social traspasadas, es decir que desde hace ya mucho tiempo la ITSS “depende funcionalmente de la Generalitat en su actuación en los asuntos relativos a aquellas materias en el ámbito territorial de Cataluña”.

En fin, la referencia a los sucesivos convenios de colaboración suscritos desde 1998 entre ambas administraciones “para articular la colaboración necesaria para la consecución de los fines públicos asignados a la ITSS”, parece lógica y necesaria si se repara en que justamente el traspaso implicará poner en marcha un nuevo mecanismo de colaboración y cooperación entre ambas administraciones y que deberá tomar como punto de referencia el trabajo conjunto realizado desde hace 12 años entre las dos administraciones.

3. El Acuerdo recoge las funciones que asume la Generalitat y los servicios que se traspasan, ya referenciados con anterioridad en las notas oficiales de prensa. Me interesa ahora destacar dos cuestiones concretas del texto:

A) En primer lugar, la mención expresa a que el traspaso se efectúa para poder velar por el cumplimiento de las normas laborales en materias competenciales autonómicas y “en los términos del artículo 112 del Estatuto de Autonomía”. La mención a este precepto no es es modo alguno casual, ya que se refiere a la función ejecutiva de la Generalitat y que, como he explicado antes, lo hace de una forma que va más allá de la conceptuación que hasta antes de la aprobación del EAC se había venido realizando por el TC, con inclusión de la potestad reglamentaria, “que comprende la aprobación de disposiciones para la ejecución de la normativa del Estado…”.

B) En segundo término, la insistencia, repetidamente reiterada en el texto, de la necesaria colaboración y cooperación entre ambas Administraciones. A tal efecto, el apartado D está dedicado a las fórmulas institucionales de cooperación entre la AGE y Cataluña, previendo la suscripción de un convenio de colaboración que podrá articularse “mediante un consorcio u otro mecanismo análogo”, si bien inmediatamente a continuación esa opción desaparece por la referencia expresa al Consorcio, que además de tener personalidad jurídica pública reflejará la participación de las dos administraciones “en su imagen exterior” (supongo que se está pensando en la aparición de los escudos español y catalán en toda la documentación institucional del futuro consorcio).

El Acuerdo fija unas reglas generales sobre el mecanismo de cooperación bilateral, la colaboración que en dicho convenio deberá reflejarse para garantizar “la efectividad del principio de unidad de función y de actuación en todas las materias del orden social” y la puesta en marcha de un servicio común de información a la ciudadanía, y los planes y programas de Inspección; en fin, el convenio entre ambas administraciones deberá prever un régimen transitorio hasta que se constituya el Consorcio (recuerdo la fecha: “antes del 1 de mayo”).

Pero…. , cómo se articulará ese mecanismo de colaboración parece que está previsto “en los respectivos acuerdos complementarios”, y como no son de conocimiento público, al menos cuando redacto esta entrada, me tengo que detener aquí en la explicación sobre este punto. Sólo quiero expresar mi sorpresa por la forma como está redactado el Acuerdo respecto a dicha colaboración, ya que se dispone que las dos administraciones “han de colaborar a efectos de determinar los aspectos generales sobre acceso, pruebas de selección y cualesquiera otras cuestiones relacionadas con los mismos” y que también “han de acordar fórmulas para garantizar la efectiva aplicación de estos acuerdos y para la cobertura de las plazas vacantes que se fijen por la Generalitat de Cataluña”. ¿No les parece más lógico que en un acuerdo que se ha de ser plenamente operativo desde su entrada en vigor se hubiera dicho, como mínimo, que ambas administraciones “colaborarán” y “acordarán”? Me da la sensación de que esta parte del Acuerdo es la menos acabada en su concreción y que necesitará de un claro desarrollo en el marco del convenio de colaboración por el que se cree el futuro consorcio.

4. Las funciones transferidas se articulan alrededor de tres grandes ejes normativos y organizativos: en primer lugar, la vigilancia y la exigencia del cumplimiento de las normas legales, reglamentarias y el contenido normativo de los convenios (es decir, de acuerdo a los términos de la Ley sobre Infracciones y Sanciones del Orden Social) en los ámbitos de ordenación del trabajo y relaciones sindicales, prevención de riesgos laborales, y empleo y migraciones, con la adición de una cláusula abierta que permite incluir en el ámbito competencial “cualesquiera otras normas cuya vigilancia se encomiende específicamente a la Inspección de Trabajo, cuya competencia material corresponda a la Generalitat de Cataluña”; en segundo término, la asistencia técnica (facilitar información, prestar asistencia, informar y asesorar, emitir informes solicitados por las autoridades judiciales en el ámbito de sus competencias); por fin, el arbitraje, la conciliación y la mediación en conflictos y huelgas, sin perjuicio de aquello que dispone la normativa procesal, es decir la Ley de Procedimiento Laboral.

Se insiste en el texto en que el traspaso se hace sobre la base del respeto a la concepción única e integral del sistema, del principio de unidad de función y actuación, y del principio de eficacia en la ejecución de la función inspectora (principio que debe predicarse, no lo olvidemos, de toda actuación de los funcionarios públicos y no sólo de los miembros de la ITSS). De esta manera, se recuerda que los funcionarios de la ITSS pueden realizar, en el ámbito de sus respectivas competencias, actuaciones en todas las materia del orden social, aún cuando su dependencia orgánica no se corresponda con la Administración que tiene asumida funcionalmente la misma, y que en sus actuaciones deberán dar “completo cumplimiento a los servicios encomendados” con independencia de cuál sea su dependencia orgánica, si bien la concreción de cómo deban actuar se remite a lo establecido en los convenios de colaboración (el acuerdo no aclara si la referencia es a los convenios en vigor o a los que se aprueben en el inmediato futuro, aún cuando no creo que los cambios que puedan producirse en los nuevos sean muy relevantes con respecto al marco ahora en vigor). En cualquier caso, y para que no haya ninguna duda en materia de ámbito económico de la Seguridad Social, el acuerdo dispone de manera expresa que “la tramitación y resolución de los procedimientos sancionadores por infracciones en el orden social o de liquidación de cuotas a la Seguridad Social corresponde a la Administración competente por razón de la materia”.

5. Las funciones que se reserva la AGE en materia de ITSS son las relativas al ámbito supraautonómico, a las actuaciones en sede estatal, y a las actividades normativas, técnicas y organizativas de carácter internacional. En cualquier caso, todas ellas habrán de llevarse a cabo con estricto respecto de las competencias autonómicas, y en su caso también de la información facilitada por la Generalitat (piénsese en la elaboración de estadísticas, informes y memorias). De especial importancia (y no me cansaré nunca de repetirlo cuando se trata de la actuación conjunta de dos o más administraciones, y la experiencia de las dificultades habidas en la puesta en marcha de la competencia autonómica en materia de autorizaciones iniciales de trabajo así me lo confirma) es garantizar la existencia de un sistema común informático y que permita el acceso a la base de datos por parte de los funcionarios de ambas administraciones, no sólo en Cataluña sino también en el conjunto del Estado, y parece que el acuerdo va en esta dirección, si bien nuevamente tendremos que esperar a leer (¿cuándo?) el acuerdo complementario que complete el texto publicado en el BOE.

6. Por último, y no me detengo en estos apartados porque no son materia de análisis jurídico, aunque probablemente son los que más interesan a las personas directamente afectadas por el traspaso, el Acuerdo regula los bienes, derechos y obligaciones del Estado que se traspasan, con previsión de compartir proporcionalmente entre ambas administraciones los gastos comunes de los inmuebles cedidos parcialmente a la Generalitat, de acuerdo con los criterios.... “que se establecen en el acuerdo complementario número 4 al presente acuerdo”; el personal objeto de traspaso (a quienes se les deberá comunicar por la Subsecretaria de Trabajo e Inmigración del MTIN); la valoración de las cargas financieras del traspaso (11.918.418,37 euros, según la relación número 5, “valoración del coste efectivo del traspaso a la Generalitat de Cataluña de funciones y servicios en materia de Inspección de Trabajo y Seguridad Social”); y la documentación y expedientes de los servicios que se traspasan.