domingo, 13 de diciembre de 2009

La política de inmigración en la Unión Europea. Del programa de La Haya (2005-2009) al nuevo programa de Estocolmo (2010 – 2014) (I).

1. El Tratado de Lisboa.

Si hubiera alguna duda de que la política comunitaria apuesta por una inmigración muy controlada y en modo alguno de puertas abiertas, tenemos el Tratado de Lisboa, suscrito por todos los Jefes de Estado y de Gobierno el día 14 de diciembre de 2.007, que incorpora una nueva redacción de los artículos 62 a 64 del Tratado de la Unión Europea, dedicados a las políticas de inmigración y asilo, y que después de múltiples complicaciones, tanto de índole política como jurídica, ha entrado en vigor el pasado 1 de diciembre. El Instrumento de ratificación del Tratado por parte de España ha sido publicado en el BOE del día 27 de noviembre, con la referencia obligada a la misma fecha de entrada en vigor.

El nuevo Tratado destaca en su artículo 2 C) que las competencias compartidas entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán, entre otros, en el ámbito del “espacio de libertad, seguridad y justicia”; también deseo resaltar su nuevo artículo 5 ter, que dispone que en la definición y ejecución de sus políticas y acciones “la Unión tratará de luchar contra toda discriminación por razón de sexo, raza u origen étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual”.

Si bien es cierto que el nuevo artículo 62 dispone en su apartado 1 que la Unión
desarrollará una política que tendrá por objetivo “a) garantizar la ausencia total de controles de las personas, sea cual sea su nacionalidad, cuando crucen las fronteras interiores; b) garantizar los controles de las personas y la vigilancia eficaz en el cruce de las fronteras exteriores; c) instaurar progresivamente un sistema integrado de gestión de las fronteras exteriores”, su apartado 4 expone con claridad meridiana que “el presente artículo no afectará a la competencia de los Estados miembros respecto de la delimitación geográfica de sus fronteras”.

Por otra parte, el nuevo e importante artículo 63 bis, dispone que la Unión desarrollará una política común de inmigración “destinada a garantizar, en todo momento, una gestión eficaz de los flujos migratorios, un trato equitativo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en los Estados miembros, así como una prevención de la inmigración ilegal y de la trata de seres humanos y una lucha reforzada contra ambas”, y que la UE “podrá celebrar con terceros países acuerdos para la readmisión, en sus países de origen o de procedencia, de nacionales de terceros países que no cumplan o que hayan dejado de cumplir las condiciones de entrada, presencia o residencia en el territorio de uno de los Estados miembros”.

Igualmente, el nuevo Tratado prevé actuaciones coordinadas del Parlamento Europeo y del Consejo para propiciar la integración de ciudadanos de terceros países residentes legalmente en territorio comunitario, si bien esas medidas deberán llevarse a cabo “con exclusión de toda armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros”, y deja bien claro que todo lo dispuesto en los restantes apartados del artículo no afectará, según reza el número 5, “al derecho de los Estados miembros a establecer volúmenes de admisión en su territorio de nacionales de terceros países procedentes de terceros países con el fin de buscar trabajo por cuenta ajena o por cuenta propia”. Es importante destacar en este punto que el nuevo Tratado posibilita que la regulación de las cuestiones relativas la inmigración legal, que anteriormente debían ser objeto de adopción por unanimidad en el Consejo Europeo, y después del trámite de consulta del Parlamento, pasarán a partir del 1 de diciembre a tramitarse por la vía de la adopción de decisiones a través del procedimiento legislativo ordinario por mayoría cualificada y con poderes colegislativos del Parlamento.

Decir que la política europea tiene un impacto indudable sobre la española es algo que no requiere de mucha justificación, tanto por las obligaciones jurídicas que impone nuestra pertenencia a la UE, como por la evidencia de que la política de inmigración tiene cada vez más un rostro o vertiente internacional, aún cuando se respeten las reglas nacionales sobre fijación del número de personas que pueden acceder al país, o las propiamente comunitarias como el principio de “preferencia comunitaria para el empleo” que otorga prioridad frente a los ciudadanos de terceros Estados.

2. Las políticas comunitarias coordinadas e integradas en materia de inmigración.

Gran parte de la nueva política comunitaria encuentra su origen en las líneas maestras esbozadas en la Comunicación de 5 de diciembre de 2007 y en las conclusiones del Consejo europeo de ese mismo mes, es decir la puesta en marcha de una política común que parta de un enfoque coordinado e integrado de la inmigración en los ámbitos europeo, nacional y regional, enfoque que implica necesariamente “ocuparse de las distintas dimensiones de este fenómeno e integrar la inmigración en los objetivos principales de la política de la UE: prosperidad, solidaridad y seguridad”, una política que según el documento ahora referenciado debe basarse en los valores universales de respeto de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad asumidos por la UE, “así como en el pleno respeto de la Carta de los Derechos Fundamentales y del Convenio Europeo de Derechos Humanos”.

En la segunda parte del documento se concreta y desarrolla el nuevo decálogo de la política comunitaria de inmigración, así como también se encuentran las propuestas que a juicio de la Comisión deberían llevarse a cabo por los Estados o por la propia UE para ponerlos en práctica. No obstante, me parece exagerado hablar de nueva política, ya que en gran medida es continuación de la existente y que empezó a desarrollarse de forma incipiente a partir de los acuerdos de Tampere en 1999 y se desarrolló en especial a partir de los acuerdos de La Haya de noviembre de 2004.

A) En el bloque denominado de “prosperidad e inmigración” se agrupan tres grandes principios: normas claras e igualdad de condiciones; adecuación entre cualificaciones y necesidades; la integración como clave del éxito de la integración.

La política comunitaria debe seguir apostando por el fomento de la inmigración legal y mediante el establecimiento de normas “claras, transparentes y justas”. La referencia al trato “justo” aparece nuevamente en la referencia al que debe darse a los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de los Estados miembros, “con el fin de aproximar su estatuto jurídico al de los nacionales de la UE”. En cuanto a la adecuación entre las cualificaciones y las necesidades, me parece de especial interés la propuesta de elaborar “perfiles de inmigración” en cada Estado, que permita detectar e identificar las carencias potenciales de personal por razón del sector y la actividad profesional, dado que ello permitiría poner en marcha, tanto en cada Estado como en el ámbito comunitario, “programas de adecuación laboral, tanto con terceros países como en el seno de la UE”, con una implicación estrecha en su elaboración de los agentes sociales y de las autoridades regionales y locales, y en el bien entendido de que esta nueva estrategia no pretende cuestionar en modo alguno el principio de la preferencia comunitaria en el empleo y el derecho de cada Estado a determinar el número de admisiones y los derechos de los migrantes. Sobre la integración, el documento reitera en gran medida los principios básicos de la política de inmigración adoptados en noviembre de 2004, y destaco el énfasis puesto en estimular la gestión de la diversidad en el lugar de trabajo.

B) En el bloque denominado de solidaridad e inmigración se incluyen otros tres principios: transparencia, confianza y cooperación; utilización eficaz y coherente de los medios disponibles; asociación con terceros países.

Es decir, debe haber una responsabilidad compartida por parte de la UE y de los Estados miembros, con la mejora de los instrumentos de comunicación para gestionar adecuadamente, y con una sola voz, la política comunitaria; por otra parte, los medios financieros de que dispone la UE para llevar a cabo su política de inmigración deberán utilizarse de tal forma que se tomen debidamente en consideración “la situación específica de las fronteras exteriores de determinados Estados miembros y los retos migratorios concretos a los que estos se enfrentan” (y es obligado pensar en la situación española en relación con el continente africano, en especial la situación geográfica de las Islas Canarias). Por fin, la emigración debe integrarse en las políticas de cooperación al desarrollo de la UE y en otras políticas exteriores, estableciendo acuerdos de movilidad con países socios, trabajando con los países de origen para desincentivar la inmigración irregular, y adoptar medidas legales que posibiliten el desarrollo de la migración circular y la transferencia de los derechos sociales adquiridos en materia de protección social.

C) En fin, en el ámbito de las políticas de seguridad e inmigración, encontramos cuatro principios: una política de visados que responda a los intereses de Europa; la gestión integrada de las fronteras; la intensificación de la lucha contra la inmigración clandestina y la tolerancia cero con la trata de seres humanos; políticas de retorno sostenibles y efectivas.

Se trata, por ejemplo, de adecuar la política de visados a las posibilidades que las nuevas tecnologías ofrecen, de tal forma que se plantea si sería conveniente permitir controles diferenciados de los solicitantes de visados, “basados en la evaluación de riesgos y en un amplio intercambio de información entre los Estados miembros”; hay que reforzar la gestión de las fronteras exteriores mediante el refuerzo del sistema operativo Frontex y la mayor cooperación entre todos los Estados; hay que luchar eficazmente contra la prestación irregular de trabajo y sancionar adecuadamente a los empresarios que incumplen la normativa vigente, con el refuerzo de los medios disponibles de inspección, y al mismo tiempo, y desde una perspectiva general de los derechos de la persona, me parece importante destacar la propuesta comunitaria de que hay que asegurar a los nacionales de países terceros que residan ilegalmente en la UE el acceso a “servicios esenciales para garantizar el respeto de los derechos humanos fundamentales (por ejemplo, la educación de los niños y la atención sanitaria básica)”. En fin, el documento comunitario apuesta por la puesta en práctica de unas políticas de retorno efectivas y sostenibles, dando una dimensión europea a las políticas de retorno y garantizando el reconocimiento mutuo por parte de todos los Estados de las decisiones de retorno, y la evitación de las regularizaciones indiscriminadas a gran escala de personas que permanecen ilegalmente en el país, “al tiempo que se deja abierta la posibilidad de regularizaciones individuales basadas en criterios justos y transparentes”.

3. Una política común de emigración para la UE.

La importante Comunicación presentada el 17 de junio de 2008 por la Comisión Europea con el título “Una política común de emigración para Europa: principios, medidas e instrumentos”, junto con el documento presentado en la misma fecha con el título “Plan de política de asilo. Un planteamiento integrado de la protección en toda la UE”, constituye una buena base del nuevo programa quinquenal comunitario en el ámbito de justicia, libertad y seguridad, aprobado en el Consejo Europeo de esta semana, programa que sustituirá al aprobado en 2004 en La Haya, que a su vez tomó el relevo del aprobado en la ciudad finlandesa de Tampere en 1999.

A) Desde una perspectiva pragmática, tendente a garantizar el bienestar económico de buena parte de la población europea que está acercándose a la edad de jubilación, así como el mantenimiento de la población activa y ocupada en el mercado de trabajo, se defiende que “la contribución potencial de la inmigración a la eficacia económica de la UE es importante”, y que el descenso de la población en edad de trabajar implica la necesidad del mantenimiento de la inmigración, ya que la evolución actual de la población activa e inactiva de la UE, y las previsiones de futuro, “presenta riesgos para la sostenibilidad de los regímenes de pensiones y de protección social, y exigiría un mayor gasto público”. Es decir, la Comisión considera que la inmigración puede ayudar no sólo a mitigar los problemas derivados del envejecimiento demográfico y del posible déficit de mano de obra, sino también a mantener el crecimiento económico y la prosperidad de la UE, y de ahí que se insista y enfatice en este documento que la inmigración es un factor importante en el desarrollo de la Estrategia de Lisboa para el crecimiento y el empleo, o lo que es lo mismo, “que una gestión adecuada de la inmigración económica es un factor esencial para la competitividad de la UE”.

B) Al igual que en documentos comunitarios anteriores, se subraya la importancia que supone la inmigración en términos de enriquecimiento cultural, pero también se sigue insistiendo (y se ha hecho así en casi todos los documentos elaborados en desarrollo del programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004) que ese enriquecimiento sólo se producirá cuando la integración de los ciudadanos de países terceros en los Estados de la UE se realice de forma beneficiosa tanto para quienes acogen como para aquellos que son acogidos, integración que requiere trabajar con políticas que garanticen la igualdad de derechos y obligaciones, y que en el concreto ámbito laboral eviten situaciones de irregularidad, discriminación o vulneración de las normas que regulan las relaciones de trabajo y de protección social. Me parece especialmente interesante la afirmación contenida en el documento de la necesidad de combatir el empleo ilegal por crear situaciones de abuso y de violación de los derechos y libertades individuales, y porque “perjudica, igualmente, a la inmigración legal y tiene implicaciones negativas sobre la cohesión y la competencia leal”.

En fin, como no podía ser de otra forma atendiendo a los documentos comunitarios y a las conclusiones de los Consejos europeos, la Comisión pone el acento en una política coordinada de todos los Estados, en estrecha colaboración con el poder comunitario, para conseguir un eficaz control de las fronteras exteriores y la lucha contra la inmigración irregular y la trata de personas.

2 comentarios:

Itxaso Domínguez dijo...

Un poco tarde para decirselo, pero acabo de topar con este maravilloso artículo, que me ha ayudado muchísimo... ¡¡Mil gracias!!

Maria Campos Lopez dijo...

Excelente Post
MC Politicamente Incorrecto