La política de inmigración en la Unión Europea. Del programa de La Haya (2005-2009) al nuevo programa de Estocolmo (2010 – 2014) (II).

4. La presidencia sueca de la UE durante el segundo semestre de 2.009.

Es importante detenernos en la presidencia sueca de la UE durante el segundo semestre de este año, ya en su recta final.

A) El gobierno sueco publicó el 23 de junio su programa de trabajo para la presidencia comunitaria durante el segundo semestre de este año, programa que debe relacionarse con el elaborado en junio de 2008 con las dos presidencias anteriores, es decir la francesa y la checa. Conviene prestar especial atención a su actuación, ya que todo aquello que se inicie o que quede aprobado deberá ser desarrollado o completado durante la presidencia española del primer semestre del próximo año.

B) En el ámbito de las políticas de inmigración, el documento de la troika ponía las bases para el inicio de la discusión sobre el programa en materia de libertad, seguridad y justicia, y en el apartado concreto de inmigración destacaba, y la presidencia sueca también lo hace, la importancia de elaborar una política europea de migración legal que completara la de cada Estado.

Sin duda, se ha avanzado bastante en este terreno, ya que buena parte de las propuestas contenidas en el programa de La Haya han visto la luz pública, y baste pensar en el Pacto europeo de inmigración y asilo aprobado en octubre de 2008 durante la presidencia francesa, o las dos Directivas sobre el acceso al empleo de trabajadores de terceros países altamente cualificados, y sobre las sanciones a los empresarios que contraten a trabajadores de terceros países en situación irregular.

Queda pendiente avanzar en la relación de las políticas de migración y de desarrollo, así como en el refuerzo de la cooperación y el diálogo con todos los países de origen y de tránsito de las migraciones, fomentando, por decirlo con las propias palabras del documento de 2008, “las asociaciones de movilidad, la migración circular y las plataformas de cooperación para la migración y el desarrollo”.

Igualmente, se has avanzado bastante a mi parecer, pero todavía queda mucho por hacer, en políticas de integración de los inmigrantes en los Estados miembros, que incluye una amplia apuesta por la potenciación del diálogo intercultural, con una mención prudente en el documento de 2008, pero cuya finalidad no plantea ninguna duda, al estudio de “la posibilidad de ampliar el alcance del diálogo intercultural para incluir el respeto de la democracia y de los derechos humanos”.

Del documento de la presidencia sueca me quedo en especial, y deseo destacarlo porque la comparto, con una idea que puede ir a contracorriente de una visión a corto plazo con ocasión de la crisis actual del mercado de trabajo pero que refleja muy bien la necesidad de tener una visión a medio y largo plazo: la población de la UE sufre un proceso de envejecimiento, y va a tener necesidad de mano de obra en el futuro, aunque ahora haya un importante desempleo. Dicha necesidad puede cubrirse, dependiendo de cada Estado, por una mayor participación femenina en el mercado de trabajo y por una reducción del número de personas que salen de dicho mercado antes de haber alcanzado la edad legal de jubilación, pero también será necesario contar con la inmigración, y por ello el nuevo programa comunitario “deberá comprender medidas que permitan un incremento de la mano de obra inmigrante en los países de la UE”.

Al mismo tiempo, se sigue insistiendo, y también manifiesto compartir la tesis, sobre la necesidad de relacionar las políticas de migraciones y desarrollo, y establecer relaciones de partenariado con terceros países. No se olvida el documento sueco, por si alguien pensara lo contrario, de que el punto de partida de la cooperación europea en materia de política de integración “es el principio de la competencia nacional de los Estados miembros”, y destaca la importancia de poner en prácticas las conclusiones aprobadas por los Estados de la UE en noviembre del pasado año, al objeto de identificar indicadores comparables en el ámbito comunitario que puedan servir para realizar un seguimiento adecuado de cómo se instrumentan las políticas de integración en cada Estado.

5. La futura política comunitaria en materia de inmigración.

A) Una importante Comunicación presentada por la Comisión el 10 de junio, que lleva por título “Un espacio de libertad, seguridad y justicia al servicio de los ciudadanos”, es el punto de partida para la elaboración del llamado “programa de Estocolmo”, el nuevo programa en tales materias que ha de sustituir al programa aprobado en La Haya en noviembre de 2004 y que finaliza su vigencia en diciembre de este año.

El programa ha sido examinado por el Consejo “formal” JAI celebrado el 30 de noviembre y el 1 de diciembre, y también por el Consejo de ministros de asuntos generales y relaciones exteriores los días 7 y 8 de diciembre, para ser definitivamente aprobado por el Consejo europeo los días 10 y 11. Una vez aprobado el programa, y sobre la base de la Comunicación ahora analizada, hay que elaborar y aprobar el plan de acción durante el primer semestre del próximo año, que concrete su aplicación para el período 2010-2014.

Destaco ahora los aspectos más importantes en materia de inmigración y su relación con el mercado de trabajo, pero antes recuerdo cuales eran los objetivos marcados en el programa de La Haya en este punto, ya que uno de sus objetivos era la regulación de los flujos migratorios y el control de las fronteras exteriores de la Unión ante un crecimiento importante de la presión migratoria.

B) En el apartado de las políticas laborales relacionadas con la inmigración el programa de La Haya constató la importancia de valorar debidamente la aportación de los inmigrantes a largo plazo en las sociedades de acogida; al mismo tiempo, reclamó que se adoptaran por los distintos Estados miembros medidas que facilitaran la integración social, cultural y política de los migrantes. En las conclusiones del Consejo de Ministros de Justicia y Asuntos de Interior de 19 de noviembre de 2004 se aprobaron unos principios comunes para lograr una adecuada política de integración de los inmigrantes en el territorio comunitario, subrayándose que el empleo “es una parte importante del proceso de integración, una forma de hacer visible su contribución a la sociedad”.

En relación con el mercado de trabajo, la Comisión se manifestaba de forma prudente, argumentando la conveniencia de que la admisión de migrantes se produjera, no de forma totalmente libre y espontánea, algo que nunca se ha producido en la Europa comunitaria, sino que guardara una estrecha relación con las necesidades laborales, es decir con la fluctuación de la demanda de trabajo en el mercado laboral. El texto sugería que sería conveniente la elaboración de unas líneas comunes de actuación que, en el respeto de las competencias de cada Estado, regulara de forma ordenada el acceso de los inmigrantes a cada Estado y a su mercado de trabajo, para evitar el crecimiento de la economía y la inmigración irregular. No menos importante, y repárese que la referencia comunitaria tenía entonces una especial importancia para la realidad legal española, era la petición de que se evitaran cambios radicales en la normativa y mucho más cuando se producen en cortos espacios de tiempo; en fin, en la línea de buscar aquello que aporte valor añadido a la actividad económica, se proponía mejorar los canales de acceso e incentivar las vías de entrada en la UE de la inmigración cualificada como vía para corregir los desajustes de nuestro mercado de trabajo, del que los estudios comunitarios constataban su inferior nivel de productividad con respecto al de los competidores estadounidenses y japoneses.

El programa de La Haya fue desarrollado con la presentación de una Comunicación de la Comisión, el 10 de mayo de 2005, en la que se establecían diez prioridades a alcanzar en el quinquenio 2005-2009. La relación de la inmigración con el mercado de trabajo era clara y evidente: los documentos comunitarios valoraban la aportación de los inmigrantes a largo plazo en las sociedades de acogida, preveían la adopción de medidas que facilitaran la integración social, cultural y política de los inmigrantes, y se planteaban en especial la adopción de políticas comunitarias (aun respetando el derecho de cada Estado miembro a fijar su cuotas de entrada al país) de admisión de migrantes muy estrechamente relacionadas con la fluctuación de la demanda de trabajo en el mercado laboral. Se trataba, en suma, de sentar las bases de una política europea de inmigración que regulara el acceso de forma ordenada a cada Estado y a su mercado de trabajo, que debía caracterizarse por evitar cambios radicales y en cortos espacios temporales de la normativa aplicable, y que tomara en consideración la importancia de la inmigración cualificada para corregir desajustes del mercado de trabajo (aunque en España el peso de la inmigración no cualificada, o hilando aún más fino el número de personas que se encuentran en los grupos bajos de cotización a la Seguridad Social, seguía siendo muy importante, en sintonía con los países del sur de Europa y a diferencia de lo que ocurría en la Europa nórdica y central).

C) También el 10 de junio de 2009 la Comisión presentó su evaluación del programa de La Haya y del plan de acción al que acabo de hacer referencia, enlazando justamente con el (entonces) futuro programa de Estocolmo al afirmar que “las prioridades para continuar trabajando a partir de lo que se ha logrado hasta ahora se establecerán en el próximo programa plurianual”.

En cualquier caso, me quedo de la evaluación con una tesis que considero importante y positiva: la integración de las políticas migratorias en la acción comunitaria a favor del desarrollo de terceros países implica un cambio del enfoque de la inmigración a escala comunitaria, ya que se pasa “de un enfoque esencialmente orientado hacia la seguridad a un enfoque guiado por una comprensión más profunda del conjunto de las facetas relativas a las migraciones”. La Comisión, en esta línea, apuesta como estrategia de futuro por integrar más las políticas migratorias en las estrategia de la UE en materia de relaciones exteriores, poniendo en funcionamiento “un marco global y equilibrado de diálogo y cooperación”, en el que podría incluso preverse la creación de un servicio para la acción exterior.

D) Para la Comisión europea, se han producido avances muy importantes en el espacio de libertad, seguridad y justicia, desde la introducción en el Tratado de Maastricht de las cuestiones de justicia e interior que anteriormente sólo se abordaban en el ámbito político intergubernamental, avances que se han ido consolidando con el desarrollo de los programas de Tampere y de La Haya.

Se destaca en primer lugar la mejora en el control de las fronteras y la supresión de las mismas en territorio Schengen, que nos da la oportunidad a más de 400 millones de ciudadanos de la UE de viajar libremente por todo ese espacio geográfico, que abarca “desde la Península Ibérica a los Estados bálticos y desde Grecia a Finlandia”. También se valora la puesta en práctica, aunque sea de forma embrionaria, de un sistema europeo común de asilo y de una política común de visados que aumenta la transparencia y seguridad jurídica de las personas implicadas, y se desarrolla más adelante la tesis de que la UE ha de convertirse en un espacio común y solidario de protección, “con un único procedimiento de asilo y un estatuto uniforme de protección internacional”.