1. El pasado 5 de
mayo publiqué la entrada “Covid. Negativa a vacunarse e imposibilidad (legal)
de trabajar (en Canarias). Una nota a propósito de la sentencia del TC de 11 de
abril de 2025” , y me refería a la amplia nota de prensa de síntesis de su contenido, con
reproducción de este fragmento:
“El Tribunal Constitucional también estima que el
Decreto-ley canario afecta al derecho a la integridad física (art. 15 CE)
cuando prevé las medidas relativas a la vacunación y a la realización de
pruebas diagnósticas y de cribado. El Decreto-ley 11/2021 no contempla ni la vacunación ni las
pruebas como medidas de carácter obligatorio. Ahora bien, establece una serie
de consecuencias para el caso de que la persona se niegue a prestar su
consentimiento para someterse a las mismas, tales como la imposibilidad de
desempeñar un trabajo que se hubiera condicionado a tales intervenciones
sanitarias. Estas consecuencias condicionan a la persona en el momento
de decidir si se vacuna o si se somete a una prueba diagnóstica o de cribado,
por lo que suponen una limitación a su derecho a la integridad personal. Por
este motivo se anulan el art. 14.2, párrafos segundo y tercero, y el art. 15.7 del Decreto-ley 11/2021” (la negrita es mía)”.
2. Vuelvo ahora sobre una temática semejante, ya que por primera
vez, hasta donde mi conocimiento alcanza, el Tribunal de Justicia de la Unión
Europea se ha pronunciado sobre la obligación fijada en una normativa nacional,
en el caso concreto de Estonia, que estipula que la parte empresarial puede
obligar a personas trabajadoras que realizan determinadas prestaciones de
servicios, exactamente conductores y conductoras de ambulancia, a vacunarse con
ocasión de la Covid-19 para poder desarrollar su actividad.
El debate se centrará en si esa obligación se opone a la
normativa comunitaria sobre seguridad y salud en el trabajo, por su carácter
obligatorio y no facultativo. Comprobaremos más adelante que el TJUE concluye
que, dado que en dicha normativa comunitaria no se fija regla alguna sobre tal
posible obligatoriedad, la normativa nacional no se opone a ella y por
consiguiente el sujeto empleador cumplió con la obligación que le fijaba la
normativa interna.
La sentencia objeto de anotación en la
presente entrada es la dictada en 12 de junio (asunto C-219/24) , y tiene por objeto una petición de
decisión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento
de la UE, por el Tribunal Supremo de Estonia, mediante resolución de 12 de
marzo de 2024 .
Versa sobre la interpretación de
los arts. 1, apartado 3, 6, apartados 1 y 2, letras a) y g), y 9,
apartado 1, letras a) y b), de la Directiva 89/391/CEE del Consejo,de 12 de junio de 1989 , relativa a la aplicación de medidas
para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el
trabajo, de los arts. 1, apartado 1, 3, apartados 1 y 2, 14, apartado 3, y del
anexo VII, puntos 1 y 2, de la Directiva 2000/54/CE del Parlamento Europeoy del Consejo, de 18 de septiembre de 2000 , sobre la protección de los
trabajadores contra los riesgos relacionados con la exposición a agentes
biológicos durante el trabajo, y de los arts. 3, apartado 1, 31, apartado 1, y
52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
2. Dicho sea incidentalmente,
conviene recordar que la recientemente celebrada Conferencia Internacional del
Trabajo ha aprobado un nuevo Convenio y una nueva Recomendación. Se trata, tal
como se explica en la nota de prensa en la que se debida cuenta de dicha
aprobación, que se han adoptado “las primeras normas internacionales del
trabajo destinadas a prevenir la exposición a peligros biológicos en el lugar
de trabajo y a proteger a los trabajadores frente a estos riesgos, un paso
histórico en los esfuerzos mundiales por salvaguardar la seguridad y salud en
el trabajo en todos los sectores”.
Se trata del Convenio núm. 192 sobre la prevención y la protección frente a los peligros biológicos en el entorno de trabajo, y de la Recomendación núm. 209
En el convenio, la «exposición a
peligros biológicos en el entorno de trabajo» se refiere a “un suceso durante el
cual un trabajador entra en contacto con peligros biológicos en el entorno de
trabajo o se encuentra cerca de ellos. Esta exposición incluye las actividades
relacionadas con el trabajo y las situaciones de salud pública. La posibilidad
de que se produzca una infección o daño está intrínsecamente vinculada a los
modos de transmisión y a las vías de exposición, que deberán tenerse en cuenta
a la hora de diseñar estrategias y medidas de prevención apropiadas”. En cuanto
a la “evaluación de los riesgos biológicos por las autoridades competentes”, se
refiere a “un proceso sistemático de identificación de los peligros biológicos
y de evaluación de los riesgos por las autoridades competentes a fin de apoyar
la elaboración de un marco normativo o directrices para el establecimiento de
medidas de control de los riesgos apropiadas y proporcionadas en relación con
los riesgos biológicos asociados al trabajo que se realiza”.
3. El litigio que ha llegado al
TJUE, y que ha sido juzgado sin conclusiones del abogado general, encuentra su
origen en el conflicto que enfrentó a varias personas trabajadoras, miembros
del personal operativo encargado de las intervenciones de emergencia en el seno
del Servicio de Ambulancias de Tallin, y el Ayuntamiento de dicha localidad, “en
relación con la resolución de sus contratos de trabajo debido a la falta de
prueba de vacunación contra el virus SARS-CoV-2 o de una contraindicación para
dicha vacunación”.
El resumen oficial de la sentencia,
que permite tener un buen conocimiento de las cuestiones suscitadas, es el siguiente:
“Procedimiento prejudicial — Política social — Protección de la seguridad y de
la salud de los trabajadores — Directiva 89/391/CEE — Medidas para promover la
mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo —
Artículos 5, 6 y 9 — Obligaciones de los empresarios — Directiva 2000/54/CE —
Protección de los trabajadores contra los riesgos relacionados con la
exposición a agentes biológicos durante el trabajo — Artículo 14, apartado 3 —
Control sanitario — Puesta a disposición de vacunas eficaces — Anexo VII,
puntos 1 y 2 — Normativa nacional que permite al empresario someter al
trabajador expuesto a un riesgo biológico a una obligación de vacunación —
Virus SARS-CoV-2”
En la resolución del TS y en los
apartados 20 a 32 de la sentencia conocemos todos los datos fácticos del litigio,
que llevarán al alto tribunal a plantear tres cuestiones prejudiciales, transcritas
en el apartado 33.
Tras la proclamación de la
emergencia sanitaria internacional el 30 de enero de 2020 por la OMS, el Ayuntamiento
de Tallón procedió a una evaluación de los riesgos en el lugar de trabajo, cuya
consecuencia, entre otras, fue la de
modificar las normas profesionales aplicables a los conductores y
conductoras de ambulancia “de manera que la vacunación contra las enfermedades
infecciosas peligrosas fuera obligatoria para el ejercicio de la profesión”, y
les concedió “ un plazo para presentar la prueba de vacunación contra el virus
SARS-CoV-2 o un certificado de contraindicación de esta vacuna, advirtiéndoles
de que la no presentación de dicha prueba podría derivar en la resolución de
sus contratos de trabajo”.
Al no aportarse dicha prueba por
los que serían después demandantes, se procedió a la extinción de sus contratos
de trabajo al considerar (véase apartado 23), que “... la especificidad de la
profesión de conductor de ambulancia exige y justifica la vacunación de las
personas que la ejercen y que, dado que ninguna otra medida es suficiente para
proteger la salud de los pacientes, de los demás trabajadores y del propio
trabajador, el trabajo de conductor de ambulancias solo puede ser realizado por
personas vacunadas”.
Interpuesta demanda en vía judicial
contra dicha decisión empresarial, el Tribunal de Primera Instancia de la
ciudad de Harju, la estimó parcialmente, declarando que la resolución de los
contratos era nula debido a que el Ayuntamiento “no podía imponer unilateralmente
una obligación de vacunación a falta de una ley o de un reglamento del poder
ejecutivo que se lo permitiese”.
Interpuestos recurso de apelación
tanto por la parte trabajadora (para reclamar una indemnización mayor que la
concedida) como por la parte empresarial (para revocar la sentencia), el
tribunal de apelación de Tallín anuló la resolución de instancia sobre la
cuantía de la indemnización, y mantuvo la tesis de esta sobre la nulidad de la
decisión empresarial, enfatizando que en la normativa de aplicación, antes
referenciada, no se confería a la parte empresarial “la facultad de imponer tal
obligación”.
Por la parte empresarial se
interpuso recurso de casación ante el TS, que fue quien elevó al TJUE las tres
cuestiones prejudiciales, por albergar dudas “... en cuanto a si una normativa
nacional que permite a un empresario imponer a sus trabajadores una obligación
de vacunación, sin el consentimiento de estos, como requisito para la
continuación de la relación laboral, es compatible con dichas Directivas,
habida cuenta también del derecho a la integridad de la persona, garantizado
por el artículo 3 de la Carta”. Las cuestiones prejudiciales eran las
siguientes:
“1) ¿Pueden interpretarse el
artículo 14, apartado 3, y el anexo VII, puntos 1 y 2, de la [Directiva
2000/54], en relación con el considerando 8 y los artículos 1, apartado 1, y 3,
apartados 1 y 2, de dicha Directiva, en el sentido de que no se oponen a una normativa
con arreglo a la cual el empresario puede obligar a vacunarse a los
trabajadores expuestos a riesgos biológicos que mantengan una relación laboral
con él?
Cuestiones aclaratorias:
[2)] ¿Constituye la vacuna una
medida de protección de la salud en el lugar de trabajo a efectos del artículo
14, apartado 3, de la [Directiva 2000/54], que el empresario puede imponer, en
una relación laboral existente, sin el consentimiento del trabajador expuesto a
riesgos biológicos?
[3)] ¿Es compatible con las disposiciones de los
artículos 1, apartado 3; 6, apartados 1 y 2, letras a) y g), y 9, apartado 1,
letras a) y b), de la [Directiva 89/391], y de los artículos 3, apartado 1; 31,
apartado 1, y 52, apartado 1, de la [Carta] la imposición por el empresario de
una vacunación obligatoria en una relación laboral existente?”
4. El TJUE pasa revista
primeramente a la normativa europea y estatal aplicable. De la primera, son
referenciados de la Directiva 89/391 su primer considerando y los arts. 1
(objeto), 3 (definiciones), 5 (disposición general), 6 (obligaciones generales
de los empresarios), 9 (obligaciones varias de los empresarios) y 16 (Directivas
específicas – modificaciones – alcance general de la Directiva). De la Directiva
2000/54, las menciones son al considerando octavo y los arts. 1 (objeto), 2
(definiciones), 3 (ámbito de aplicación, identificación y evaluación de los
riesgos), 6 (reducción de los riesgos), 14 (control sanitario), así como los
anexos III, que incluye bajo el epígrafe «Virus», el agente biológico
«Coronavirus del síndrome respiratorio agudo grave 2 (SARS-CoV-2)» en el grupo
de riesgo 3”, VII (recomendaciones prácticas para la vacunación).
Del derecho estonio, las menciones
son a la Ley de salud y seguridad en el lugar de trabajo, de 16 de junio de
1999, en concreto su art 13.2, que dispone que “... el empresario podrá imponer
exigencias en materia de salud y seguridad más estrictas que las establecidas
por la ley”. También, y sobre la base de dicha ley, el Reglamento n.º 144
del Gobierno de Estonia sobre exigencias en materia de salud y seguridad en el
lugar de trabajo en un entorno laboral expuesto a riesgos biológicos, de 5 de
mayo de 2000, art. 7, apartado 2.
5. Al entrar en la resolución del
conflicto, el TJUE manifiesta que resolverá conjuntamente las tres cuestiones
planteadas, y tras sintetizar el contenido de las mismas efectúa un recordatorio
de las líneas básicas de la Directiva 89/391, interesando ahora resaltar su
tesis de que dicha norma (véase apartado 39) “no contiene ninguna disposición
relativa a la vacunación de los trabajadores, de modo que no puede extraerse
ninguna conclusión de dicha Directiva en cuanto a la posibilidad de que los
Estados miembros establezcan una obligación de vacunación”.
El mismo análisis general es
realizado de la Directiva 2000/54, para concluir (véase apartado 45) que “...
que, si bien el artículo 14, apartado 3, de la Directiva 2000/54, en relación
con los puntos 1 y 2 de su anexo VII, impone a los empresarios la obligación,
cuando exista una vacuna eficaz, de ofrecer tal vacuna a los trabajadores afectados
y, correlativamente, confiere a estos el derecho a acceder a esa vacuna, dicha
Directiva no establece si los empresarios pueden imponer, y en su caso en qué
circunstancias, tal vacunación para proteger a los trabajadores afectados o a
otras categorías de personas ni, correlativamente, si puede imponérseles a
tales trabajadores, y en su caso en qué circunstancias, la obligación de
someterse a esa vacunación o si, por el contrario, estos trabajadores pueden
rechazarla”.
Por consiguiente, su tesis es que
no hubo por parte del legislador del UE, al aprobar las dos Directivas,
intención de “definir las condiciones en las que los Estados miembros están
legitimados para establecer una obligación de vacunación, como la controvertida
en el litigio principal”, y acude al art. 153.2 b) del TFUE para subrayar que
ambas Directivas sólo establecen “disposiciones mínimas en lo que se refiere a
la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores” (“El
Parlamento Europeo y el Consejo b) podrán adoptar, en los ámbitos mencionados
en las letras a) a i) del apartado 1, mediante directivas, las disposiciones
mínimas que habrán de aplicarse progresivamente, teniendo en cuenta las
condiciones y reglamentaciones técnicas existentes en cada uno de los Estados
miembros. Tales directivas evitarán establecer trabas de carácter
administrativo, financiero y jurídico que obstaculicen la creación y el
desarrollo de pequeñas y medianas empresas”) (la negrita es mía).
Aplicando por analogía la sentencia
de 19 de noviembre de 2019 (asuntos C- 609/17 y C- 610/17) , el TJUE concluye
que “una obligación de vacunación, como la controvertida en el litigio
principal, en la medida en que se añade a la obligación que incumbe al
empresario de ofrecer la vacunación, no puede, como tal, afectar o limitar la
protección mínima garantizada por el artículo 14, apartado 3, de la Directiva
2000/54, en relación con los puntos 1 y 2 de su anexo VII, ni menoscabar otras
disposiciones de dicha Directiva o la coherencia y los objetivos de esta última”.
La citada sentencia fue objeto de atención
detallada por mi parte en la entrada “UE. Nuevamente sobre el derecho a
vacaciones. Los límites al efecto directo horizontal del art. 31.2 de la Carta
de Derechos Fundamentales. Notas a la sentencia del TJUE de 19 de noviembre de
2019 (asuntos C-609/17 y C-610/17)” , de la que reproduzco dos fragmentos que son de afectación directa también al
litigio ahora analizado:
“La fina frontera que acoge el TJUE
en su sentencia, y que llevará a matizar aún sin decirlo las tesis expuestas en
las sentencias de 6 de noviembre de 2018, entre la “facultad” concedida a los
Estados de regular una determinada normativa para la que la comunitaria ya ha
fijado unos mínimos, y la situación “en la que un acto de la Unión atribuye a
los Estados miembros la libertad de elegir entre diferentes formas de
aplicación o les confiere una facultad discrecional o de apreciación que forme
parte integrante del régimen establecido mediante el acto en cuestión, y
también de la situación en la que un acto de tal índole autoriza a los Estados
miembros a adoptar medidas específicas dirigidas a contribuir a la consecución
de su objetivo”, es la que llevará a su
fallo a considerar que no ha quedado afectada o limitada la protección mínima
garantizada a todos los trabajadores y trabajadoras por la normativa
comunitaria, y que por ello no entra dentro del campo de la “aplicación” de la
normativa comunitaria la regulación convencional a la que se ha prestado
atención en este litigio.
En suma, las mejoras sobre el marco
mínimo comunitario quedan dentro del ámbito de las competencias de los Estados
miembros, no serán aplicación del Derecho de la Unión y por consiguiente
tampoco entrarán dentro del ámbito de aplicación del art. 31.2 de la CDFUE, es
decir, no podrá alegarse que este precepto obligaría a no aplicar el derecho
interno por ser contrario a la norma de la Unión, en cuanto que no se está
aplicando por los Estados miembros una directiva comunitaria. Por decirlo con
las propias palabras de la sentencia (apartado 53) “cuando las disposiciones
del Derecho de la Unión en el ámbito de que se trate no regulen un aspecto y no
impongan a los Estados miembros ninguna obligación específica en relación con
una situación determinada, la normativa nacional aprobada por un Estado miembro
en lo tocante a ese aspecto se sitúa al margen del ámbito de aplicación de la
Carta y no cabe considerar que la correspondiente situación deba apreciarse a
la luz de las disposiciones de esta última”.
6. En efecto, al entrar en el
examen de la posible vulneración de los arts. 3.1 y 31.1 de la CDFUE, en
particular el relativo al derecho a la integridad física y psíquica de la
persona (recordemos que sobre este punto versó la sentencia referenciada con
anterioridad de nuestro TC) , el TJUE recuerda, una vez más, que el ámbito de
aplicación de la Carta se define en su artículo 51, apartado 1,” a tenor del
cual sus disposiciones se dirigen a los Estados miembros únicamente cuando
apliquen el Derecho de la Unión”, Acude más adelante a su consolidada
jurisprudencia para señalar, primeramente, que el concepto de “aplicación del
Derecho de la Unión”, “presupone la existencia de un vínculo de conexión entre
un acto del Derecho de la Unión y la medida nacional en cuestión de un grado
superior a la proximidad de las materias consideradas o a las incidencias
indirectas de una de ellas en la otra” (con cita de las sentencias de 10 dejulio de 2014, asunto C-198/13 , y de 3 de abril de 2025, asunto C 701/23) y más adelante que “los derechos
fundamentales garantizados en el ordenamiento jurídico de la Unión deben ser
aplicados en todas las situaciones reguladas por el Derecho de la Unión, pero
no fuera de ellas” (con cita de las sentencias de 26 de febrero de 2013,
asunto C-617/10 , y de 13 de junio de 2024, asunto C-380/23 ).
Va acercándose el TJUE al fallo del
litigio. Si, en aplicación de la jurisprudencia citada, no son aplicables los
derechos fundamentales de la Unión en relación con una normativa nacional
“cuando las disposiciones del Derecho de la Unión en la materia considerada no
imponen a los Estados miembros ninguna obligación específica respecto a una
situación determinada”, no cabe sino concluir que “la normativa nacional
aprobada por un Estado miembro respecto a esa situación no está comprendida en
el ámbito de aplicación de la Carta y, por lo tanto, no puede apreciarse a la
luz de las disposiciones de esta última” (con cita de la sentencia de 20 de
octubre de 2022, asunto C-301/21 , con un breve comentario por mi parte en esta entrada )
Trasladando esta doctrina general
al caso concreto enjuiciado, se concluye que “una obligación de vacunación como
la controvertida en el litigio principal, que, según el órgano jurisdiccional
remitente, se deriva del artículo 13, apartado 2, de la TTOS, no está
comprendida en el ámbito de aplicación de las Directivas 89/391 y 2004/54. Por
lo tanto, esta obligación de vacunación no constituye una «aplicación» del
Derecho de la Unión en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta”
(con cita de la sentencia de 13 de julio de 2023, asunto C-765/21 ), y que por consiguiente la disposición
nacional cuestionada (art. 13.2 de la Ley sobre seguridad y salud en el
trabajo) “no está comprendida en el ámbito de aplicación de la Carta y, por lo
tanto, no puede apreciarse a la luz de las disposiciones de esta última, en
particular de sus artículos 3, apartado 1, o 31, apartado 1”.
7. Por todo lo anteriormente expuesto, el TJUE declaró que
los arts. 6, apartados 1 y 2, y 9,
apartado 1, de la Directiva 89/391/CEE, y el artículo 14, apartado 3, de la
Directiva 2000/54/CE, en relación con el anexo VII, puntos 1 y 2, deben
interpretarse en el sentido de que “no se oponen a una normativa nacional en
virtud de la cual un empresario puede obligar a los trabajadores con los que ha
celebrado un contrato de trabajo a vacunarse si están expuestos a un riesgo
biológico”.
Buena lectura.
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