Reproduzco en esta entrada la introducción del artículo "Integración laboral de la población migrante. Una mirada a lo ya hecho, y una reflexión sobre lo que queda por hacer a partir de la nueva normativa de extranjería", y remito a todas las personas inteesadas a su lectura integra, disponible en este enlace .
I. Introducción
1. Uno de los
estudios que está llevando a cabo el Consejo de Trabajo, Económico y Social deCataluña , trata sobre
“Buenas prácticas sobre la integración laboral de las personas inmigradas”, en
el marco del proceso de elaboración del Plan catalán de ciudadanía e
integración 2024-2027.
A tal efecto, está
llevando a cabo una serie de sesiones de debate con personas y entidades
conocedoras de la problemática de la situación laboral de la población
migrante, habiéndome invitado a participar en una de ellas, lo que agradezco.
Una comparecencia
pública es un buen momento para ordenar trabajos y artículos anteriores que he
realizado sobre dicha integración, muy preferentemente desde la perspectiva
propia de mi actividad profesional, la jurídica laboral, a la par que avanzar
en reflexiones y propuestas para mejorarla, tal como han solicitado quienes
dirigen el estudio. De manera didáctica, el CTESC ha formulado a todas las
personas y entidades comparecientes una serie de preguntas para orientar los
debates, tanto sobre la realidad actual como las perspectivas de futuro para
facilitar la integración laboral de la población migrante, con una petición
concreta de cuáles podrían ser aquellas medidas que la facilitaran.
Sin olvidar en
modo alguno que la integración pasa por un conjunto de medidas y actuaciones
que van mucho más allá del plano jurídico laboral, como son las referidas a los
ámbitos de educación, sanidad, vivienda, convivencia, servicios sociales.
Una de tales
medidas y de tales actuaciones es la de evitar que se produzcan situaciones de
pobreza, siendo es especialmente importante para los memores migrantes, como se
puso de manifiesto en el acto de constitución de la Mesa de impulso de la
Estrategia de lucha contra la pobreza infantil de Barcelona , el 3 de febrero, en la que se aportó el,
preocupante, dato, de que “el elevado riesgo de pobreza de los menores de
origen migrante (cinco veces superior a los de origen autóctono)y el progresivo
peso en el conjunto de la ciudad se traduce en un perfil de pobreza infantil
muy marcado por el origen: ocho de cada diez menores pobres en Barcelona son de origen migrante”
Valga aquí, como
documento de apoyo, el elaborado por el Comité Director sobre la Lucha contrala Discriminación, la Diversidad y la Inclusión (CDADI), del Consejo de Europa
en 2021 , en el que se
concluye que
“Las políticas de
integración de inmigrantes y refugiados son competencia de diversos ámbitos
políticos y niveles de gobierno, y su elaboración requiere una consulta y
coordinación sistemáticas entre todas las partes interesadas. Su éxito depende
de su integración en políticas de gestión de la diversidad que valoren la
diversidad como un recurso, promuevan la diversidad en las instituciones y en
los espacios residenciales y públicos, y reduzcan la segregación en la vida
social, cultural, económica y política. En última instancia, el éxito de las
políticas de integración depende de su capacidad para lograr una inclusión efectiva
promoviendo la participación y el compromiso activo de las instituciones
estatales, las autoridades regionales y locales y la sociedad civil”.
Invertir en
integración, en suma, y tal como defienden con clara y cuidada argumentación
las y los autores del Informe “Caminos de convivencia: claves para una adecuadaintegración social y convivencia intercultural en contextos locales” (2021) es “es invertir
en el país, en la construcción de una sociedad y una comunidad más justa y
cohesionada. Un tipo de política “de estado” que necesita generar consensos
amplios, y abandonar el actual clima de polarización ideológica sobre la
cuestión inmigrante, que ciertamente termina perjudicando a todos, y en
concreto a las personas de origen inmigrante”.
Pero primero, nos
debemos preguntar cómo define la RAE el término “integración”: “f. “Acción y
efecto de integrar o integrarse”. Sinónimos: “incorporación, fusión,
agregación, unificación, reunión, mezcla, combinación, adaptación,
socialización, adhesión”. Siguiendo el
documento del Consejo de Europa antes citado, cabe decir que por medidas de
integración de las personas migrantes, que en ocasiones se denominan “medidas
de adaptación, de armonización o programas de introducción), se entienden
aquellas que “aquellas tendentes a apoyar la «adaptación de los migrantes, que
tienen derechos y responsabilidades en relación con su nuevo país de
residencia», permitiéndoles participar activamente en todos los ámbitos de la
vida social y contribuyendo a su inclusión y a la cohesión de la comunidad”
Y el termino
opuesto es “desintegración”: “Acción y efecto de desintegrar”. Sinónimos: “disgregación,
atomización, descomposición, desunión, división”.
En este trabajo, y por supuesto en mi intervención en el CTESC voy a hablar de integración, pero no está de más señalar que, desgraciadamente a mi parecer, son políticas de “desintegración” las que se están poniendo en marcha en muchos países. Tenemos un ejemplo muy reciente: las Ordenes Ejecutivas dictadas por el Presidente de Estado Unidos Donald Trump el mismo día de su toma de posesión, el 20 de enero. Los títulos (traducción del original inglés) no dejan lugar a dudas de aquello que se persigue: “Fronteras seguras” , “Realineamientodel programa de admisión de refugiados de los Estados Unidos” , “Garantizando la protección de los Estados contra la invasión” , y “Protección del Pueblo americano contrala invasión”
Reproduzco algunos
fragmentos que se comentan por sí solos:
“En los últimos 4
años, Estados Unidos ha sufrido una invasión a gran escala sin
precedentes. Millones de extranjeros
ilegales procedentes de naciones y regiones de todo el mundo entraron con éxito
en Estados Unidos, donde ahora residen, incluidos terroristas potenciales,
espías extranjeros, miembros de cárteles, bandas y organizaciones delictivas
transnacionales violentas, y otros agentes hostiles con intenciones maliciosas...
Una de mis
obligaciones más importantes es proteger al pueblo estadounidense de los
desastrosos efectos de la inmigración y el reasentamiento masivos ilegales. Mi
Administración reunirá todos los recursos y autoridades disponibles para
detener esta avalancha sin precedentes de extranjeros ilegales en Estados
Unidos”.
“Es política de
Estados Unidos garantizar que la seguridad pública y la seguridad nacional sean
consideraciones primordiales en la administración del USRAP, y admitir
únicamente a aquellos refugiados que puedan asimilarse plena y adecuadamente a
Estados Unidos y garantizar que Estados Unidos preserve los recursos de los
contribuyentes para sus ciudadanos.
También es política de los Estados Unidos que, en la medida en que lo
permita la ley y sea factible, se conceda a las jurisdicciones estatales y
locales un papel en el proceso de determinación de la colocación o asentamiento
en sus jurisdicciones de extranjeros que reúnan los requisitos para ser
admitidos en los Estados Unidos como refugiados”.
He determinado que
el estado actual de la frontera sur revela que el Gobierno Federal ha fracasado
en el cumplimiento de esta obligación con los Estados y por la presente declaro
que se está produciendo una invasión en la frontera sur, lo que requiere que el
Gobierno Federal tome medidas para cumplir su obligación con los Estados.
Afortunadamente
todavía tenemos en la UE contrapesos jurídicos a medidas discriminatoria hacia
la población migrante, y más concretamente para las personas beneficiarias de
protección internacional.
Un buen ejemplo es
la reciente sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la
UE el 4 de febrero de 2025 en el asunto C-158/23 , con ocasión de
la demanda interpuesta por un ciudadano eritreo contra el Ministro de Asuntos
Sociales y Trabajo de los Países Bajo, “en relación con una resolución por la
cual este, por una parte, impuso a T. G. una multa de 500 euros por no haber
aprobado, en el plazo señalado, el examen de integración cívica previsto por el
Derecho neerlandés para los beneficiarios de protección internacional y, por
otra parte, ordenó a T. G. que devolviese el préstamo de 10 000 euros que le
habían concedido las autoridades neerlandesas para permitirle financiar el
coste del programa de integración cívica”. Para el TJUE
“... el artículo
34 de la Directiva 2011/95 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de
diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos
para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como
beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los
refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al
contenido de la protección concedida, debe interpretarse en el sentido de que
no se opone a una normativa nacional que obliga a los beneficiarios de
protección internacional a aprobar un examen de integración cívica, siempre
que:
– la aplicación de esta obligación
permita tomar realmente en consideración las necesidades específicas y las
particularidades de la situación de estos beneficiarios, así como los retos
particulares de integración a que se enfrentan;
– los conocimientos requeridos para
aprobar tal examen se fijen en un nivel adecuado que no vaya más allá de lo
necesario para favorecer la integración de estos beneficiarios en la sociedad
del Estado miembro de acogida;
– todo beneficiario de protección
internacional quede dispensado de la obligación de aprobar dicho examen en caso
de que pueda demostrar, teniendo en cuenta las condiciones de vida y las
circunstancias que caracterizan su estancia en el Estado miembro de acogida,
que ya está efectivamente integrado en la sociedad de este.
En cambio, el
citado artículo 34 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que el
hecho de haber suspendido ese examen sea sistemáticamente sancionado con una
multa, así como a que esa multa pueda ser de tal cuantía que suponga una carga
económica excesiva para la persona interesada, teniendo en cuenta su situación
personal y familiar.
“... el artículo
34 de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que se opone a
una normativa nacional en virtud de la cual los propios beneficiarios de
protección internacional sufragan el coste total de los cursos y de los
exámenes de integración cívica. El hecho de que estas personas puedan obtener
un préstamo de las autoridades para pagar ese coste y de que se les condone la
deuda por dicho préstamo en caso de que aprueben, en el plazo previsto, su
examen de integración cívica o en caso de exención o de dispensa, dentro de ese
plazo, de la obligación de integración cívica no puede subsanar la no
conformidad de dicha normativa con el citado artículo 34”.
2. El estudio del
CTESC cobra aún mayor interés en el momento actual, ya que el Plan de Gobierno del ejecutivo catalán hace referencia a esta
temática, como también lo hace el documento “Cataluña lidera: una estrategiacompartida”, presentado el pasado 31 de enero por el President Salvador Illa y
aprobado por el Consejo Ejecutivo el 4 de febrero.
A) En efecto, en
el plan del gobierno del ejecutivo autonómico puesto en marcha tras el
nombramiento de Salvador Illa como President en agosto de 2024, la tercera
prioridad es la de “equidad social, igualdad, feminismo y bienestar”, estando
dedicado uno de los diez objetivos específicos de que consta a “garantizar la
inclusión de la población recién llegada y su promoción social y laboral”, con
medidas como “Rediseñar los programas de integración y acompañamiento de la
población migrante para facilitar una igualdad de oportunidades que garantice
su plena inclusión social y laboral”, e “incrementar la línea ACOL del Programade formación y trabajo , dirigida a
inmigrantes en situación de irregularidad administrativa, potenciar la
formación profesionalizada y optimizar el arraigo por formación”.
B) Y lógicamente
en la misma línea, el Plan Cataluña Lidera incluye un cuarto bloque dedicado a
“igualdad de oportunidades”, que incorpora un apartado que versa sobre
“políticas activas de empleo e inclusión modernizadas”, siendo una de las
actuaciones previstas para llevar a cabo “rediseñar los programas de
integración y acompañamiento de los inmigrantes recién llegados para facilitar
la igualdad de oportunidades que garantice su plena inclusión social y
laboral”.
C) También cobra importancia
desde una perspectiva que combina el debate político con el jurídico, que, por
una parte, el gobierno y Junts por Catalunya siguen negociando sobre el
traspaso de competencias a Cataluña en materia de inmigración, y, por otra, que
las últimas informaciones apuntan a que el gobierno español “El Gobiernoprepara una ley orgánica que permita a las comunidades gestionar la acogidamigratoria pero no las fronteras” Además, habrá que prestar mucha atención al contenido del
próximo Plan de Integración y Convivencia Intercultural para la plena inclusión
de las personas migrantes en la sociedad. , que está siendo elaborado en el seno del Ministerio de Igualdad,
Seguridad Social y Migraciones, y que la Ministra Elma Saiz ha afirmado que “Estará listo en primavera. Estamos recogiendo
las aportaciones de las comunidades autónomas y de otros ministerios. También
estamos trabajando con las entidades sociales que están cerca de la realidad de
los migrantes. La migración es un activo cultural, además de económico, que
debemos saber aprovechar y cuidar”.
Sin olvidar, que
Cataluña tiene una normativa propia en materia de acogida desde 2010, la Ley 10/2010,
de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a
Cataluña (remito a la entrada “La política de acogida de la población inmigrada
en Cataluña. El marco competencial y la nueva ley autonómica en relación con la
política laboral”, aquí y aquí Recuerdo que mediante
esta esta ley se procedió al desarrollo del Estatuto de Autonomía de 2006, en
concreto del artículo 138, y, aun cuando la ley no trate en puridad jurídica,
stricto senso, de las políticas de integración, que son un estadio superior de
la primera acogida, no es menos cierto a mi parecer que varios de los preceptos
normativos afectan a dicho ámbito competencial y de ahí que también tenga
sentido recordar que nuestra Comunidad Autónoma asume “b) el desarrollo de la
política de integración de las personas inmigradas en el marco de sus
competencias”, “c) el establecimiento y regulación de las medidas necesarias
para la integración social y económica de las personas inmigradas y para su
participación social”, y también “e) la promoción y la integración de las
personas regresadas y las ayudas a las mismas, impulsando las políticas y las
medidas pertinentes que faciliten su regreso a Cataluña”.
La STC 31/2010 de28 de junio , declaró la
constitucionalidad del artículo 138, con varios votos particulares en sentido
contrario, siempre que se interprete de acuerdo con lo dispuesto en el
fundamento jurídico núm. 83, es decir que el precepto ha de interpretarse en el
sentido de que la referencia a la inmigración “no se corresponde con esta
materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2ª CE)
sino con otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad
Autónoma” .
Mientras que el TC
enfatiza la imposibilidad de asunción de competencias por las autonomías en
materia de inmigración (referidas a la regulación del acceso a territorio
español y la regulación jurídica de la condición de extranjero-inmigrante),
también afirma que esta tiene impacto en
diferentes ámbitos competenciales autonómicos, y de ahí que no pueda
configurarse el precepto constitucional referenciado “como un título horizontal
de alcance limitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades
Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población
migratoria”. Desde este planteamiento, también se acepta que Cataluña haga uso
de sus competencias ejecutivas en materia laboral respecto a las autorizaciones
de trabajo de los inmigrantes cuya relación laboral se desarrolla en el
territorio autonómico, ya que si el Estado tiene la competencia “en cuya virtud
se disciplina el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante….”a la
Generalitat puede corresponderle aquella que, operando sobre el extranjero así
cualificado, se refiere estrictamente a su condición como trabajador en
Cataluña”.
Sobre la
participación de la Generalitat en las decisiones estatales que tengan especial
trascendencia sobre Cataluña en materia de inmigración, la sentencia no ve
obstáculo jurídico para que ello se lleve a cabo siempre y cuando sea la
legislación estatal la que concrete los términos, formas y condiciones de
participación autonómica, “debiendo quedar a salvo la titularidad de las
competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en
su ejercicio corresponde a los órganos e instituciones del Estado”.
Además, tampoco
conviene olvidar que por el Real Decreto 367/2024 de 9 de abril , se ampliaron los
servicios del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma del País Vasco por el
Real Decreto 2768/1980, de 26 de septiembre, en materia de Sanidad, Servicios y
Asistencia Sociales (fase de autonomía del sistema de protección internacional)
2 comentarios:
Un artículo muy interesante como siempre, Eduardo.
Una duda que tengo y de la que me gustaría conocer tu parecer. A la hora de abonar los salarios, ¿El SMI debe ser respetado en cómputo mensual o anual? Buscando doctrina judicial, solo he encontrado como relevante la STSJ de Cantabria (Social) de 29-07-2021 (rec. 486-2021) en la que el excelente ponente Rubén López-Tames Iglesias defiende el cómputo mensual. De la lectura de los Reales Decretos que regulan anualmente el SMI se desprende que si se pacta contractualmente un salario diario, este no puede ser inferior al SMI diario. Lo mismo, pero en cómputo mensual, si el salario ha sido utilizando dicho cómputo. Sin embargo, es muy habitual pactar contractualmente el salario en cómputo anual y de ahí la duda de si esto puede legitimar el abono de un salario mensual inferior al SMI mensual (lógicamente no durante todos los meses del año) durante un periodo -sea prolongado o no- y compensarlo en otros periodos del año, de tal manera que al finalizar el año la persona trabajadora haya percibido, como mínimo, el SMI en cómputo anual. O bien, si finaliza la relación laboral antes de acabar el año, regularizando lo que proceda en el abono del saldo final de haberes y finiquito. A mi modo de ver, yo entiendo que no puede obrarse de tal manera porque, de poderse, ¿Dónde estaría el límite temporal y cuantitativo? En buena lógica, sería absurdo pensar que se puede abonar un salario mensual inferior al SMI mensual durante 11 meses del año y luego compensarlo en el último mes. Y, aunque se pensara que se pudiera hacer, aun de forma residual o esporádica (una o, a lo sumo, dos veces al año, por poner un ejemplo), ¿Cuánto se podría pagar de menos? Es evidente que no hay una respuesta para ello y, posiblemente, ni siquiera pueda haberla. No obstante, leyendo las ya varia STS de los últimos años que se refieren a la compensación y absorción de salarios que regulan los sucesivos RD anuales del SMI y su impacto sobre los salarios profesionales, se incide que lo importante es garantizar el SMI en cómputo anual, por lo que me deja cierto margen de duda respecto a esta cuestión. De ahí que me gustaría recabar, con tu permiso claro está, tu parecer al respecto.
Muchas gracias, Eduardo.
Hola Jonathan, creo que la sentencia del TSJ de Cantabria centra correctamente la cuestión debatida. Por otra parte, la dicción del art. 29 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores me parece bastante clara para defender como regla general, a salvo de las excepciones expresamente fijadas, el pago mensual. Saludos cordiales y, como siempre decimos los juristas, sometiendo mi parecer a mejor criterio.
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