Integración laboral de la población migrante. Una mirada a lo ya hecho, y una reflexión sobre lo que queda por hacer a partir de la nueva normativa de extranjería.

 Reproduzco en esta entrada la introducción del artículo "Integración laboral de la población migrante. Una mirada a lo ya hecho, y una reflexión sobre lo que queda por hacer a partir de la nueva normativa de extranjería", y remito a todas las personas inteesadas a su lectura integra, disponible en este enlace . 

I. Introducción

1. Uno de los estudios que está llevando a cabo el Consejo de Trabajo, Económico y Social deCataluña , trata sobre “Buenas prácticas sobre la integración laboral de las personas inmigradas”, en el marco del proceso de elaboración del Plan catalán de ciudadanía e integración 2024-2027.

A tal efecto, está llevando a cabo una serie de sesiones de debate con personas y entidades conocedoras de la problemática de la situación laboral de la población migrante, habiéndome invitado a participar en una de ellas, lo que agradezco.

Una comparecencia pública es un buen momento para ordenar trabajos y artículos anteriores que he realizado sobre dicha integración, muy preferentemente desde la perspectiva propia de mi actividad profesional, la jurídica laboral, a la par que avanzar en reflexiones y propuestas para mejorarla, tal como han solicitado quienes dirigen el estudio. De manera didáctica, el CTESC ha formulado a todas las personas y entidades comparecientes una serie de preguntas para orientar los debates, tanto sobre la realidad actual como las perspectivas de futuro para facilitar la integración laboral de la población migrante, con una petición concreta de cuáles podrían ser aquellas medidas que la facilitaran.

Sin olvidar en modo alguno que la integración pasa por un conjunto de medidas y actuaciones que van mucho más allá del plano jurídico laboral, como son las referidas a los ámbitos de educación, sanidad, vivienda, convivencia, servicios sociales.

Una de tales medidas y de tales actuaciones es la de evitar que se produzcan situaciones de pobreza, siendo es especialmente importante para los memores migrantes, como se puso de manifiesto en el acto de constitución de la Mesa de impulso de la Estrategia de lucha contra la pobreza infantil de Barcelona  , el 3 de febrero, en la que se aportó el, preocupante, dato, de que “el elevado riesgo de pobreza de los menores de origen migrante (cinco veces superior a los de origen autóctono)y el progresivo peso en el conjunto de la ciudad se traduce en un perfil de pobreza infantil muy marcado por el origen: ocho de cada diez menores pobres  en Barcelona son de origen migrante”

Valga aquí, como documento de apoyo, el elaborado por el Comité Director sobre la Lucha contrala Discriminación, la Diversidad y la Inclusión (CDADI), del Consejo de Europa en 2021 , en el que se concluye que

“Las políticas de integración de inmigrantes y refugiados son competencia de diversos ámbitos políticos y niveles de gobierno, y su elaboración requiere una consulta y coordinación sistemáticas entre todas las partes interesadas. Su éxito depende de su integración en políticas de gestión de la diversidad que valoren la diversidad como un recurso, promuevan la diversidad en las instituciones y en los espacios residenciales y públicos, y reduzcan la segregación en la vida social, cultural, económica y política. En última instancia, el éxito de las políticas de integración depende de su capacidad para lograr una inclusión efectiva promoviendo la participación y el compromiso activo de las instituciones estatales, las autoridades regionales y locales y la sociedad civil”.

Invertir en integración, en suma, y tal como defienden con clara y cuidada argumentación las y los autores del Informe “Caminos de convivencia: claves para una adecuadaintegración social y convivencia intercultural en contextos locales” (2021)  es “es invertir en el país, en la construcción de una sociedad y una comunidad más justa y cohesionada. Un tipo de política “de estado” que necesita generar consensos amplios, y abandonar el actual clima de polarización ideológica sobre la cuestión inmigrante, que ciertamente termina perjudicando a todos, y en concreto a las personas de origen inmigrante”.

Pero primero, nos debemos preguntar cómo define la RAE el término “integración”: “f. “Acción y efecto de integrar o integrarse”. Sinónimos: “incorporación, fusión, agregación, unificación, reunión, mezcla, combinación, adaptación, socialización, adhesión”.   Siguiendo el documento del Consejo de Europa antes citado, cabe decir que por medidas de integración de las personas migrantes, que en ocasiones se denominan “medidas de adaptación, de armonización o programas de introducción), se entienden aquellas que “aquellas tendentes a apoyar la «adaptación de los migrantes, que tienen derechos y responsabilidades en relación con su nuevo país de residencia», permitiéndoles participar activamente en todos los ámbitos de la vida social y contribuyendo a su inclusión y a la cohesión de la comunidad”

Y el termino opuesto es “desintegración”: “Acción y efecto de desintegrar”. Sinónimos: “disgregación, atomización, descomposición, desunión, división”.

En este trabajo, y por supuesto en mi intervención en el CTESC voy a hablar de integración, pero no está de más señalar que, desgraciadamente a mi parecer, son políticas de “desintegración” las que se están poniendo en marcha en muchos países. Tenemos un ejemplo muy reciente: las Ordenes Ejecutivas dictadas por el Presidente de Estado Unidos Donald Trump el mismo día de su toma  de posesión, el 20 de enero. Los títulos (traducción del original inglés) no dejan lugar a dudas de aquello que se persigue: “Fronteras seguras”  , “Realineamientodel programa de admisión de refugiados de los Estados Unidos”   , “Garantizando la protección de los Estados contra la invasión”    , y “Protección del Pueblo americano contrala invasión” 

Reproduzco algunos fragmentos que se comentan por sí solos:

“En los últimos 4 años, Estados Unidos ha sufrido una invasión a gran escala sin precedentes.  Millones de extranjeros ilegales procedentes de naciones y regiones de todo el mundo entraron con éxito en Estados Unidos, donde ahora residen, incluidos terroristas potenciales, espías extranjeros, miembros de cárteles, bandas y organizaciones delictivas transnacionales violentas, y otros agentes hostiles con intenciones maliciosas...

Una de mis obligaciones más importantes es proteger al pueblo estadounidense de los desastrosos efectos de la inmigración y el reasentamiento masivos ilegales. Mi Administración reunirá todos los recursos y autoridades disponibles para detener esta avalancha sin precedentes de extranjeros ilegales en Estados Unidos”.

“Es política de Estados Unidos garantizar que la seguridad pública y la seguridad nacional sean consideraciones primordiales en la administración del USRAP, y admitir únicamente a aquellos refugiados que puedan asimilarse plena y adecuadamente a Estados Unidos y garantizar que Estados Unidos preserve los recursos de los contribuyentes para sus ciudadanos.  También es política de los Estados Unidos que, en la medida en que lo permita la ley y sea factible, se conceda a las jurisdicciones estatales y locales un papel en el proceso de determinación de la colocación o asentamiento en sus jurisdicciones de extranjeros que reúnan los requisitos para ser admitidos en los Estados Unidos como refugiados”.

He determinado que el estado actual de la frontera sur revela que el Gobierno Federal ha fracasado en el cumplimiento de esta obligación con los Estados y por la presente declaro que se está produciendo una invasión en la frontera sur, lo que requiere que el Gobierno Federal tome medidas para cumplir su obligación con los Estados.

Afortunadamente todavía tenemos en la UE contrapesos jurídicos a medidas discriminatoria hacia la población migrante, y más concretamente para las personas beneficiarias de protección internacional.

Un buen ejemplo es la reciente sentencia dictada por la Gran Sala del Tribunal de Justicia de la UE el 4 de febrero de 2025 en el asunto C-158/23  , con ocasión de la demanda interpuesta por un ciudadano eritreo contra el Ministro de Asuntos Sociales y Trabajo de los Países Bajo, “en relación con una resolución por la cual este, por una parte, impuso a T. G. una multa de 500 euros por no haber aprobado, en el plazo señalado, el examen de integración cívica previsto por el Derecho neerlandés para los beneficiarios de protección internacional y, por otra parte, ordenó a T. G. que devolviese el préstamo de 10 000 euros que le habían concedido las autoridades neerlandesas para permitirle financiar el coste del programa de integración cívica”. Para el TJUE

“... el artículo 34 de la Directiva 2011/95   del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, por la que se establecen normas relativas a los requisitos para el reconocimiento de nacionales de terceros países o apátridas como beneficiarios de protección internacional, a un estatuto uniforme para los refugiados o para las personas con derecho a protección subsidiaria y al contenido de la protección concedida, debe interpretarse en el sentido de que no se opone a una normativa nacional que obliga a los beneficiarios de protección internacional a aprobar un examen de integración cívica, siempre que:

–        la aplicación de esta obligación permita tomar realmente en consideración las necesidades específicas y las particularidades de la situación de estos beneficiarios, así como los retos particulares de integración a que se enfrentan;

–        los conocimientos requeridos para aprobar tal examen se fijen en un nivel adecuado que no vaya más allá de lo necesario para favorecer la integración de estos beneficiarios en la sociedad del Estado miembro de acogida;

–        todo beneficiario de protección internacional quede dispensado de la obligación de aprobar dicho examen en caso de que pueda demostrar, teniendo en cuenta las condiciones de vida y las circunstancias que caracterizan su estancia en el Estado miembro de acogida, que ya está efectivamente integrado en la sociedad de este.

En cambio, el citado artículo 34 debe interpretarse en el sentido de que se opone a que el hecho de haber suspendido ese examen sea sistemáticamente sancionado con una multa, así como a que esa multa pueda ser de tal cuantía que suponga una carga económica excesiva para la persona interesada, teniendo en cuenta su situación personal y familiar.

“... el artículo 34 de la Directiva 2011/95 debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional en virtud de la cual los propios beneficiarios de protección internacional sufragan el coste total de los cursos y de los exámenes de integración cívica. El hecho de que estas personas puedan obtener un préstamo de las autoridades para pagar ese coste y de que se les condone la deuda por dicho préstamo en caso de que aprueben, en el plazo previsto, su examen de integración cívica o en caso de exención o de dispensa, dentro de ese plazo, de la obligación de integración cívica no puede subsanar la no conformidad de dicha normativa con el citado artículo 34”.

2. El estudio del CTESC cobra aún mayor interés en el momento actual, ya que el Plan de Gobierno   del ejecutivo catalán hace referencia a esta temática, como también lo hace el documento “Cataluña lidera: una estrategiacompartida”, presentado el pasado 31 de enero por el President Salvador Illa y aprobado por el Consejo Ejecutivo el 4 de febrero.

A) En efecto, en el plan del gobierno del ejecutivo autonómico puesto en marcha tras el nombramiento de Salvador Illa como President en agosto de 2024, la tercera prioridad es la de “equidad social, igualdad, feminismo y bienestar”, estando dedicado uno de los diez objetivos específicos de que consta a “garantizar la inclusión de la población recién llegada y su promoción social y laboral”, con medidas como “Rediseñar los programas de integración y acompañamiento de la población migrante para facilitar una igualdad de oportunidades que garantice su plena inclusión social y laboral”, e “incrementar la línea ACOL del Programade formación y trabajo  , dirigida a inmigrantes en situación de irregularidad administrativa, potenciar la formación profesionalizada y optimizar el arraigo por formación”.

B) Y lógicamente en la misma línea, el Plan Cataluña Lidera incluye un cuarto bloque dedicado a “igualdad de oportunidades”, que incorpora un apartado que versa sobre “políticas activas de empleo e inclusión modernizadas”, siendo una de las actuaciones previstas para llevar a cabo “rediseñar los programas de integración y acompañamiento de los inmigrantes recién llegados para facilitar la igualdad de oportunidades que garantice su plena inclusión social y laboral”.

C) También cobra importancia desde una perspectiva que combina el debate político con el jurídico, que, por una parte, el gobierno y Junts por Catalunya siguen negociando sobre el traspaso de competencias a Cataluña en materia de inmigración, y, por otra, que las últimas informaciones apuntan a que el gobierno español “El Gobiernoprepara una ley orgánica que permita a las comunidades gestionar la acogidamigratoria pero no las fronteras”  Además, habrá  que prestar mucha atención al contenido del próximo Plan de Integración y Convivencia Intercultural para la plena inclusión de las personas migrantes en la sociedad.  , que está siendo elaborado  en el seno del Ministerio de Igualdad, Seguridad Social y Migraciones, y que la Ministra Elma Saiz ha afirmado que  “Estará listo en primavera. Estamos recogiendo las aportaciones de las comunidades autónomas y de otros ministerios. También estamos trabajando con las entidades sociales que están cerca de la realidad de los migrantes. La migración es un activo cultural, además de económico, que debemos saber aprovechar y cuidar”.

Sin olvidar, que Cataluña tiene una normativa propia en materia de acogida desde 2010, la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Cataluña (remito a la entrada “La política de acogida de la población inmigrada en Cataluña. El marco competencial y la nueva ley autonómica en relación con la política laboral”, aquí y aquí  Recuerdo que mediante esta esta ley se procedió al desarrollo del Estatuto de Autonomía de 2006, en concreto del artículo 138, y, aun cuando la ley no trate en puridad jurídica, stricto senso, de las políticas de integración, que son un estadio superior de la primera acogida, no es menos cierto a mi parecer que varios de los preceptos normativos afectan a dicho ámbito competencial y de ahí que también tenga sentido recordar que nuestra Comunidad Autónoma asume “b) el desarrollo de la política de integración de las personas inmigradas en el marco de sus competencias”, “c) el establecimiento y regulación de las medidas necesarias para la integración social y económica de las personas inmigradas y para su participación social”, y también “e) la promoción y la integración de las personas regresadas y las ayudas a las mismas, impulsando las políticas y las medidas pertinentes que faciliten su regreso a Cataluña”.

La STC 31/2010 de28 de junio , declaró la constitucionalidad del artículo 138, con varios votos particulares en sentido contrario, siempre que se interprete de acuerdo con lo dispuesto en el fundamento jurídico núm. 83, es decir que el precepto ha de interpretarse en el sentido de que la referencia a la inmigración “no se corresponde con esta materia constitucional, competencia exclusiva del Estado (art. 149.1.2ª CE) sino con otras materias sobre las que puede asumir competencias la Comunidad Autónoma” .

Mientras que el TC enfatiza la imposibilidad de asunción de competencias por las autonomías en materia de inmigración (referidas a la regulación del acceso a territorio español y la regulación jurídica de la condición de extranjero-inmigrante), también afirma que esta tiene  impacto en diferentes ámbitos competenciales autonómicos, y de ahí que no pueda configurarse el precepto constitucional referenciado “como un título horizontal de alcance limitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas de carácter sectorial con evidente incidencia en la población migratoria”. Desde este planteamiento, también se acepta que Cataluña haga uso de sus competencias ejecutivas en materia laboral respecto a las autorizaciones de trabajo de los inmigrantes cuya relación laboral se desarrolla en el territorio autonómico, ya que si el Estado tiene la competencia “en cuya virtud se disciplina el régimen jurídico que hace del extranjero un inmigrante….”a la Generalitat puede corresponderle aquella que, operando sobre el extranjero así cualificado, se refiere estrictamente a su condición como trabajador en Cataluña”.

Sobre la participación de la Generalitat en las decisiones estatales que tengan especial trascendencia sobre Cataluña en materia de inmigración, la sentencia no ve obstáculo jurídico para que ello se lleve a cabo siempre y cuando sea la legislación estatal la que concrete los términos, formas y condiciones de participación autonómica, “debiendo quedar a salvo la titularidad de las competencias estatales eventualmente implicadas y la perfecta libertad que en su ejercicio corresponde a los órganos e instituciones del Estado”.

Además, tampoco conviene olvidar que por el Real Decreto 367/2024 de 9 de abril , se ampliaron los servicios del Estado traspasados a la Comunidad Autónoma del País Vasco por el Real Decreto 2768/1980, de 26 de septiembre, en materia de Sanidad, Servicios y Asistencia Sociales (fase de autonomía del sistema de protección internacional)