1. El Diario
Oficial de la República Frances publicó el viernes 26 de enero la Ley nº2024-42 de 26 de enero de 2024 “para el control de la inmigración y la mejorade la integración” . Como puede comprobarse, el título ya
marca claramente el orden de las prioridades de la norma.
La publicación se
produjo un día después de que el Consejo Constitucional (CC) emitiera su Decisiónnº 2023-863. Según dispone el art. 61 de la Constitución ,
“Las leyes orgánicas antes de su promulgación, las proposiciones de ley
mencionadas en el artículo 11 antes de que sean sometidas a referéndum, y los
reglamentos de las asambleas parlamentarias antes de su aplicación, deberán ser
sometidos al Consejo Constitucional, el cual se pronunciará sobre su
conformidad con la Constitución. Con el mismo fin podrán presentarse las
leyes al Consejo Constitucional antes de su promulgación por el Presidente de
la República, el Primer Ministro, el Presidente de la Asamblea Nacional, el
Presidente del Senado, o sesenta diputados o senadores” (la negrita es mía).
En esta ocasión, y
según podemos leer en la Decisión, se presentó por todos quienes podían
hacerlo, y en estos términos:
“El Presidente de
la República no ha invocado ninguna queja particular contra la ley mencionada.
El Presidente de la Asamblea Nacional pidió al Consejo Constitucional que se
pronunciara sobre el lugar de los artículos 11 y 19 en la ley y sobre la
conformidad de los artículos 1, 3 y 19 con la Constitución. Los Diputados y
Senadores demandantes impugnan el emplazamiento de los artículos 3, 4, 5, 6,
17, 19, 24, 25, 26 y 39 de la Ley, y la constitucionalidad de los artículos 1,
3, 4 y 19, así como determinadas disposiciones de los artículos 5, 35, 37 y 70.
Los diputados demandantes impugnaron el lugar de los artículos 2, 8, 9, 10, 11,
12, 13, 15, 16, 18, 32, 33, 44, 45, 47, 48, 50, 51, 58, 63, 67, 68 y 69.
También impugnaron la constitucionalidad de los artículos 12, 14, 15, 32, 38,
42 y 58, así como determinadas disposiciones de los artículos 9, 46, 65, 66,
67, 72, 76, 77 y 81. Los Senadores impugnan el lugar del artículo 81. También
impugnaron la constitucionalidad de los artículos 6 y 11”.
El texto sometido
al CC puede consultarse en este enlace
La lectura de la
norma, cuyos preceptos entran en vigor según las precisiones fijadas por el
art. 86, debe hacerse pues teniendo en consideración el fallo de la Decisión,
que es el siguiente:
“Artículo 1. - Las
siguientes disposiciones de la ley para controlar la inmigración y mejorar la
integración son contrarias a la Constitución:
- el segundo
párrafo del 1° y el 2° del artículo 1;
- los artículos 3,
4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12 y 13;
- las palabras
"ipso jure" en la última frase del primer párrafo del apartado IV del
artículo 14;
- Artículos 15,
16, 17, 18, 19, 22, 24, 25, 26, 32, 33, 38 y 45;
- los apartados
III y IV del artículo 47;
- los artículos
48, 50 y 58;
- 2° del artículo
64;
- artículos 65,
67, 68, 69 y 81.
Artículo 2º. - Sin
perjuicio de las reservas que figuran a continuación, las disposiciones
siguientes son conformes a la Constitución:
- sin perjuicio de
la reserva establecida en el párrafo 63, apartado II del artículo 14 de la ley
mencionada;
- sin perjuicio de
la reserva establecida en el apartado 155, las palabras "durante un
año" que figuran en el primer párrafo del artículo L. 732-4 del Código de
Entrada y Estancia de Extranjeros y Derecho de Asilo, la palabra
"dos" que figura en la primera frase del segundo párrafo del mismo
artículo y las palabras "durante un año" que figuran en el primer
párrafo del artículo L. 732-5 del mismo código, en su redacción resultante del
artículo 42 de la ley mencionada.
Artículo 3. - Son
conformes a la Constitución las disposiciones siguientes
- el resto del
artículo L. 123-1 del Código sobre Entrada y Residencia de Extranjeros y
Derecho de Asilo, en la versión resultante del artículo 1 de la Ley mencionada;
- los apartados I
y III, el resto del apartado IV y el apartado V del artículo 14 de la ley
mencionada;
- el párrafo sexto
del artículo L. 631-2 del Código de entrada y estancia
de los extranjeros y del derecho de asilo las palabras “cuya violación
deliberada y particularmente grave de los principios de la República enunciados
en el artículo L. 412-7”, que figuran en el párrafo primero del artículo L.
631-3 del mismo Código y su párrafo noveno, en la redacción resultante del
artículo 35 de la ley mencionada;
- el artículo L.
611-3 del Código de entrada y estancia de extranjeros y del derecho de asilo),
en la redacción resultante del artículo 37 de la ley mencionada;
- el primer
párrafo del artículo L. 412-7 del Código de entrada y estancia de los
extranjeros y del derecho de asilo, en la versión resultante del artículo 46 de
la ley en cuestión
- el párrafo
primero de los artículos L. 551-15 y L. 551-16 del Código de entrada y estancia
de extranjeros y del derecho de asilo, en la redacción resultante del artículo
66 de la Ley mencionada;
- las palabras
"con una experiencia de al menos seis meses en una sala del Tribunal"
que figuran en el primer párrafo del artículo L. 131-5 del Código de entrada y
residencia de extranjeros y del derecho de asilo y en el artículo L. 131-7 del
mismo Código, en la redacción resultante del artículo 70 de la ley mencionada;
- el párrafo
segundo del artículo L. 922-3 del Código de Entrada y Estancia de Extranjeros y
Derecho de Asilo, en la redacción resultante del artículo 72 de la ley
mencionada;
- el párrafo
segundo de los artículos L. 342-6 y L. 743-7 del Código de entrada y residencia
de extranjeros y del derecho de asilo), en la redacción resultante del artículo
76 de la ley mencionada;
- las palabras
"o, por orden del Primer Presidente, en caso de que un gran número de
extranjeros sean colocados al mismo tiempo en la zona de espera, habida cuenta
de las limitaciones del servicio judicial" en el segundo párrafo del
artículo L. 342-5 del Código de entrada y residencia de extranjeros y del
derecho de asilo, en la versión resultante del artículo 77 de la ley mencionada”
2. Con la
publicación en el Diario Oficial se cierra la tramitación de una muy polémica norma cuyo proyecto había sido aprobado por el Consejo de
Ministros el 1 de febrero de 2023.
Según podemos leer
en la web vie-publique.fr “El proyecto de ley fue presentado al Consejo de Ministros el 1 de febrero de
2023 por Gérald Darmanin, Ministro del Interior y de Ultramar, Éric
Dupond-Moretti, Ministro de Justicia, y Olivier Dussopt, Ministro de Trabajo,
Pleno Empleo e Integración. Fue adoptada en primera lectura, con enmiendas, por
el Senado el 14 de noviembre de 2023. El 11 de diciembre de 2023, la Asamblea
Nacional la rechazó en primera lectura, tras la adopción de una moción de
rechazo previo por el grupo ecologista. El Senado y después la Asamblea
Nacional aprobaron definitivamente el proyecto de ley el 19 de diciembre, tras
el acuerdo alcanzado por la Comisión Mixta ese mismo día. El 25 de enero de
2024, el Consejo Constitucional censuró 35 artículos de la ley (parcial o
totalmente). El asunto le había sido sometido los días 26 y 27 de diciembre de
2023 por el Presidente de la República, el Presidente de la Asamblea Nacional,
más de 60 diputados y más de 60 senadores”.
3. Respecto al
ámbito estrictamente laboral, creo importante dejar constancia del art. 27, que
permite una “regularización temporal controlada” de quienes trabajan
irregularmente en algunos sectores de actividad. Este es el texto:
“Artículo 27
I. - Se añade el
siguiente artículo L. 435-4 al Capítulo V del Título III del Libro IV del
Código que regula la entrada y residencia de extranjeros y el derecho de asilo:
"Art. L.
435-4. - Con carácter excepcional y sin que las condiciones definidas en el
presente artículo se pueden oponer a la autoridad administrativa, el extranjero
que haya ejercido una actividad asalariada incluida en la lista de profesiones
y zonas geográficas caracterizadas por dificultades de contratación definidas
en el artículo L. 414-13 durante al menos doce meses consecutivos o no
consecutivos en los últimos veinticuatro meses, que ejerza un empleo en una de
estas profesiones o zonas y que acredite un periodo de residencia
ininterrumpido de al menos tres años en Francia, podrá obtener un permiso de
residencia temporal con la mención "trabajador temporal" o
"asalariado" por un periodo de un año.
"Los períodos
de residencia y de trabajo por cuenta ajena efectuados al amparo de los
documentos de residencia contemplados en los artículos L. 421-34, L. 422-1 y L.
521-7 no se tendrán en cuenta para la obtención de un permiso de residencia
temporal con la mención "trabajador temporal" o "trabajador por
cuenta ajena" contemplada en el primer párrafo del presente artículo.
"En el
ejercicio de su facultad de apreciación, la autoridad competente tendrá en
cuenta, además de la realidad y la naturaleza de las actividades profesionales
del extranjero, su integración social y familiar, su respeto del orden público,
su integración en la sociedad francesa y su adhesión a su modo de vida y a sus
valores, así como a los principios de la República mencionados en el artículo
L. 412-7.".
"No podrá
expedirse a un extranjero un permiso de residencia temporal sobre la base del
primer párrafo del presente artículo si ha sido condenado, inhabilitado o
inhabilitado tal y como se menciona en el boletín nº 2 del registro de
antecedentes penales.
"No obstante
lo dispuesto en el artículo L. 421-1, cuando se haya comprobado la realidad de
la actividad del extranjero de conformidad con el párrafo tercero del artículo
L. 5221-5 del Código de Trabajo francés, la expedición de esta tarjeta conlleva
la expedición de la autorización de trabajo mencionada en el artículo L. 5221-2
del mismo código, acreditada mediante un documento seguro.
"No se aplica
la condición establecida en el artículo L. 412-1 del presente Código.
II. - Tras el
segundo párrafo del artículo L. 5221-5 del Código de Trabajo, se inserta el
párrafo siguiente:
"Cuando se
expida un permiso de residencia "trabajador por cuenta ajena" o
"trabajador temporal" a un extranjero en virtud del artículo L. 435-4
del Código de Entrada y Estancia de Extranjeros y Derecho de Asilo, la
autoridad administrativa comprobará por cualquier medio la realidad de la
actividad alegada."
III. - Este
artículo es aplicable hasta el 31 de diciembre de 2026”.
4. Si bien, creo
que la norma aprobada realmente reabre el debate sobre la política d inmigración
en Francia, ya que gran parte de las medidas más conflictivas del texto han
sido declaradas como no conformes a la Constitución, exactamente 32 de los 86
artículos en aplicación de la jurisprudencia del CC sobre el art. 45 de la
Carta Magna, que dispone que “Todo proyecto o proposición de ley es examinado
sucesivamente en las dos Cámaras del Parlamento con vistas a la adopción de un
texto idéntico. Sin perjuicio de la aplicación de los artículos 40 y 41,
toda enmienda será admisible en primera lectura si tiene relación, incluso
indirecta, con el texto presentado o transmitido (la negrita es mía). Cabe
recordar que el Proyecto de Ley aprobado por el Gobierno tenía únicamente 27
artículos.
Una buena síntesis
de todo aquello del Proyecto que ha sido considerado contrario a la
Constitución, bien porque las enmiendas incorporadas no guardaban relación con
el texto originariamente presentado, o bien (solo, total o parcialmente, tres
artículos, más manifestaciones de reserva parcial interpretativa de dos de
ellos) por ser contrarios al texto constitucional por razones de fondo, se
encuentra en el artículo publicado en el diario Le Monde el 25 de enero,
titulado “Loi « immigration » :en un coup d’œil, tout ce que le Conseilconstitutionnel a censuré et pourquoi”
Entre aquellas
normas en las que el CC no ha entrado a conocer del fondo, se encuentran algunas
de las que fueron consideradas más polémicas, tanto jurídica como socialmente
hablando, y que se resumen así en la síntesis de la Decisión:
“los artículos 3,
4 y 5 que modifican determinadas condiciones que permiten a un extranjero
residente legal reunirse con miembros de su familia en el marco del régimen de
reagrupación familiar;
- los artículos 6
y 8 que modifican determinadas condiciones relativas al vínculo que debe tener
un extranjero con un francés o un extranjero titular de un permiso de
residencia para que se le expida un permiso de residencia por motivos
familiares;
- Artículos 9 y 10
que modifican determinadas condiciones para la expedición de un permiso de
residencia por motivos de estado de salud del extranjero;
- los artículos
11, 12 y 13 relativos, por una parte, a determinadas condiciones de expedición
de un permiso de residencia por motivos de estudios y, por otra, a los derechos
de inscripción de los estudiantes extranjeros en determinados centros de enseñanza
superior;
- El artículo 15,
que excluye a los extranjeros en situación irregular del beneficio de la
reducción de tarifas concedida en la región de Île-de-France para determinados
títulos de transporte a las personas que cumplen la prueba de recursos;
- El artículo 16,
que prevé la expedición automática de un visado de larga duración a los
nacionales británicos que posean una segunda residencia en Francia;
- el artículo 17,
que impone una multa penal por la residencia ilegal de un extranjero mayor de
edad;
- El artículo 19,
que supedita el derecho a la vivienda, a la ayuda personal a la vivienda, al
subsidio personalizado de autonomía y a las prestaciones familiares para los
extranjeros no comunitarios a la residencia en Francia durante al menos cinco
años o a la afiliación a una actividad profesional durante al menos treinta
meses;
- los artículos
24, 25, 26 y 81 que reforman determinadas normas del Código Civil relativas al
derecho de la nacionalidad;
- los apartados
III y IV del artículo 47, que establecen que la ayuda internacional al
desarrollo debe tener en cuenta el grado de cooperación de los Estados en la
lucha contra la inmigración ilegal;
- el artículo 67,
que modifica las condiciones de alojamiento de emergencia para determinadas
categorías de personas sin hogar o en situación de desamparo.
5. El muy extenso
y detallado dossier publicado por el CC nos permite conocer,
además de la Decisión, los recursos presentados y las observaciones formuladas
por el gobierno, las contribuciones externas, y un excelente resumen de aquella.
Tras la lectura de
la Decisión del CC he seleccionado dos importantes preceptos del texto que le
fue sometido y la respuesta que dio al entrar en el examen de si eran conformes
o no a la Constitución por razones de fondo, considerando, obviamente desde una
perspectiva totalmente subjetiva, que tienen una especial relevancia, que se
refieren a las competencias gubernamentales en materia de fijación de cuotas de
población migrante que pueda acceder a territorio francés y a la suscripción de
un “contrato de integración”.
Para un estudio detallado
del nuevo texto, tal como ha quedado definitivamente redactado, además de la
lectura de esta buena síntesis remito a una lectura atenta y tranquila de aquel por parte de todas las
personas interesadas, a la espera sin duda de seguir el debate sobre una
temática, la inmigración, no sólo en Francia, que centrará buena parte de la
discusión política y social ante las próximas elecciones europeas del mes de
junio, y en donde quienes creemos que la gestión de la diversidad es un elemento
esencial para lograr sociedades al mismo tiempo plurales y cohesionadas
deberemos hacer un gran esfuerzo para situar el debate en estos términos (entre
otras, aportación al empleo, crecimiento económico, pluralidad religiosa y
social) y no únicamente en el de la seguridad (que es donde se sitúa
mayoritariamente en la actualidad). Tiempo, aunque no mucho, hay aún para
llevar la discusión a estos terrenos citados y con una explicación muy didáctica
y con aportación de datos que demuestren claramente aquello que se defiende.
Vamos pues, en
traducción no oficial de la Decisión, a cómo ha abordado esta tales preceptos
del texto articulado. La selección efectuada es únicamente del fragmento de la
decisión más relevante en relación con el texto, total o parcial, del artículo.
A) “Artículo 1:
3. El artículo 1
de la Ley de referencia da una nueva redacción al artículo L. 123-1 del Código
sobre la entrada y residencia de extranjeros y el derecho de asilo con el fin
de prever la celebración de un debate anual sobre la política de inmigración en
el Parlamento y completar la información presentada en el informe anual sobre
este tema que el Gobierno presenta al Parlamento. También inserta un nuevo
artículo L. 123-2 en el mismo Código, que prevé que el Parlamento fije el
número de extranjeros autorizados a instalarse en Francia.
4. El Presidente
de la Asamblea Nacional solicitó al Consejo Constitucional que examinara la
conformidad de este artículo con el derecho a llevar una vida familiar normal,
el derecho al respeto de la vida privada, el principio de igualdad ante la ley
y con las exigencias constitucionales que rigen la fijación del orden del día
de las Asambleas. Los diputados y senadores recurrentes criticaron estas
disposiciones por incumplir estos últimos requisitos.
5. Los Senadores
recurrentes alegan además que, al establecer objetivos de inmigración no
vinculantes, estas disposiciones incumplen el requisito de que la ley sea
normativa. Con carácter subsidiario, alegan que, si dichas disposiciones
tuvieran efecto normativo, vulnerarían el principio de igualdad ante la ley, ya
que, al supeditar el número de extranjeros admitidos en Francia a cuotas,
someterían a los extranjeros a una diferencia de trato injustificada en función
de que su solicitud de residencia se presentara antes o después de alcanzarse
las cuotas.
6. Las
disposiciones impugnadas obligan al Parlamento a celebrar un debate anual sobre
las orientaciones plurianuales de la política de inmigración e integración y al
Gobierno a presentar un informe al Parlamento. También prevén que el Parlamento
determine, para los tres años siguientes, el número de extranjeros admitidos a
instalarse definitivamente en Francia, para cada categoría de residencia con
excepción del asilo, teniendo en cuenta el interés nacional, y precisan que el
objetivo en materia de inmigración familiar se establecerá respetando los
principios vinculados a este derecho.
7. Del artículo 48
de la Constitución o de cualquier otra exigencia constitucional no se desprende
que el legislador pueda obligar al Parlamento a celebrar un debate en sesión
pública o a fijar determinados objetivos cuantitativos en materia de inmigración.
Tal obligación podría obstaculizar las prerrogativas que el Gobierno o cada una
de las Asambleas, según el caso, derivan de la Constitución para fijar el orden
del día.
8. En
consecuencia, sin que sea necesario examinar las demás denuncias, el segundo
párrafo del 1° y el 2° del artículo 1 de la Ley referida deben ser declarados
contrarios a la Constitución.
9. El resto del
artículo 1, que se limita a prever la presentación de un informe destinado a
mantener informado al Parlamento, no vulnera las exigencias constitucionales
mencionadas.
Al no vulnerar
ninguna otra exigencia constitucional, estas disposiciones son conformes a la
Constitución” (la negrita es mía).
B) Determinadas
disposiciones del artículo 46 :
166. En
particular, el artículo 46 introduce un nuevo artículo L. 412-7 en el Código
sobre la entrada y residencia de extranjeros y el derecho de asilo con el fin
de prever la firma de un compromiso de respeto de los principios de la
República por parte de los extranjeros que soliciten un documento de
residencia.
167. Los
recurrentes critican estas disposiciones, en primer lugar, por utilizar el
término "contrato" para designar un compromiso unilateral y por
definir de forma imprecisa las obligaciones que la firma de dicho contrato
conlleva para el extranjero. Se incumpliría así el objetivo constitucional de
accesibilidad e inteligibilidad de la ley. También alegaron que, al establecer
que los extranjeros no pueden invocar sus creencias o convicciones para eludir
las normas comunes que rigen las relaciones entre los servicios públicos y los
particulares, estas disposiciones introducirían una discriminación entre los
extranjeros y los ciudadanos franceses. Ello supondría una infracción del
artículo 1 de la Constitución. Además, alegaron que dichas disposiciones restringían
de forma desproporcionada la libertad de opinión y la libertad de comunicación.
168. Por último,
los diputados demandantes solicitaron al Consejo Constitucional que examinara
si las disposiciones ya promulgadas en el artículo L. 823-9, apartado 3, del
Código sobre la entrada y residencia de extranjeros y el derecho de asilo eran
conformes con la Constitución, en particular a la luz del principio de
legalidad de las infracciones y sanciones y del principio de fraternidad.
169. Las
disposiciones impugnadas establecen que los extranjeros que deseen obtener un
documento de residencia deben firmar un contrato en el que se comprometen a
respetar los principios de la República.
170.En primer
lugar, de los propios términos de estas disposiciones se desprende que, al
firmar este contrato, el extranjero se compromete a respetar la libertad
personal, la libertad de expresión y de conciencia, la igualdad entre hombres y
mujeres, la dignidad de la persona humana, la divisa y los símbolos de la
República en el sentido del artículo 2 de la Constitución, la integridad
territorial, definida por las fronteras nacionales, y a no utilizar sus
creencias o convicciones para desconocer las normas comunes que rigen las
relaciones entre los servicios públicos y los particulares. No son
ininteligibles ni el concepto de contrato ni las obligaciones que dicho
contrato conlleva para el extranjero.
171. En
consecuencia, debe desestimarse la denuncia de que se había incumplido el
objetivo constitucional de accesibilidad e inteligibilidad de la ley.
172. En segundo
lugar, en virtud del artículo 10 de la Declaración de 1789: "Nadie podrá
ser molestado a causa de sus opiniones, ni siquiera las de carácter religioso,
con tal de que su expresión no perturbe el orden público establecido por la ley".
En virtud del artículo 11: "La libre comunicación de pensamientos y
opiniones es uno de los derechos más preciados del hombre: todo ciudadano
puede, por tanto, hablar, escribir e imprimir libremente, sin perjuicio de
responder del abuso de esta libertad en los casos determinados por la
ley". Según las tres primeras frases del primer párrafo del artículo 1 de
la Constitución: "Francia es una República indivisible, laica, democrática
y social. Garantiza la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley sin
distinción de origen, raza o religión. Respeta todas las creencias".
173. Lejos de
hacer caso omiso de estas exigencias constitucionales, el legislador ha podido,
para garantizar su protección, prever que el extranjero que solicite la
expedición de un documento de residencia debe comprometerse a respetar
principios, entre ellos la libertad de expresión y de conciencia, que vinculan
a todos los que residen en el territorio de la República.
Para ello, era
acertado exigir a los extranjeros, que no se encuentran en la misma situación
que los nacionales, que firmaran un contrato en el que se comprometieran a
respetar la libertad personal, la libertad de expresión y de conciencia, la
igualdad entre hombres y mujeres, la dignidad de la persona humana, la divisa y
los símbolos de la República en el sentido del artículo 2 de la Constitución,
la integridad territorial, definida por las fronteras nacionales, y a no
utilizar sus creencias o convicciones como excusa para desconocer las normas
comunes que rigen las relaciones entre los servicios públicos y los
particulares. 174. En consecuencia, procede desestimar las reclamaciones
basadas en la infracción de las exigencias de los artículos 10 y 11 de la
Declaración de 1789 y del artículo 1 de la Constitución.
175. Por último,
la conformidad con la Constitución de una ley ya promulgada puede apreciarse al
examinar las disposiciones legislativas que la modifican, la completan o
afectan a su ámbito de aplicación.
176. El artículo
46 de la ley mencionada no modifica las disposiciones ya promulgadas en el
artículo L. 823-9, 3° del Código sobre la entrada y residencia de extranjeros y
el derecho de asilo relativas a determinados casos de exención de la acción
penal por ayudar a la circulación o residencia ilegal de un extranjero.
Tampoco las
completa ni afecta a su ámbito de aplicación. Por tanto, no se dan las
condiciones para que pueda cuestionarse útilmente la conformidad de estas
disposiciones con la Constitución.
177. En
consecuencia, las quejas basadas en la vulneración del principio de legalidad
de los delitos y las penas y del principio de fraternidad no pueden sino ser
desestimadas.
178. En
consecuencia, el artículo L. 412-7, párrafo primero, del código de entrada y
estancia de extranjeros y derecho de asilo, que no vulnera ninguna otra
exigencia constitucional, es conforme con la Constitución (la negrita es
mía)
Buena lectura.
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