País Vasco. Policía Local. Normativa autonómica sobre turno diferenciado de acceso que es declarada inconstitucional por el TC. Notas a propósito de la sentencia de 18 de febrero de 2021 (y sigue el debate sobre el cumplimiento, o no, de la jurisprudencia del TJUE).

 

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por el Pleno del Tribunal Constitucional el 18 de febrero  , de la que fue ponente el magistrado Santiago Martínez-Vares y que obtuvo la unanimidad de todos sus miembros. Hay que agradecer a Iratxe Picaza, Directora de Organización y Personal del Ayuntamiento de Éibar, la publicación en su blog   de la sentencia.

La resolución judicial estima el recurso de inconstitucional interpuesto por el gobierno español contra el apartado segundo de la disposición transitoria décima de la Ley7/2019, de 27 de junio, de quinta modificación de la Ley de Policía del PaísVasco  . En cuanto que el texto ahora derogado se reprodujo en la disposición transitoria novena del Decreto Legislativo 1/2020 de 22 de julio por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Policía del País Vasco   , la declaración de inconstitucionalidad también se extiende a dicha disposición, por no haber cesado la controversia competencial, toda vez que, subraya el TC; “poner fin a la misma a la luz del orden constitucional de reparto de competencias es el fin último al que sirven tales procesos”  

Para un mejor conocimiento del marco normativo cuestionado, reproduzco a continuación el texto íntegro de la disposición transitoria décima, cuyo apartado segundo es el que ha sido declarado inconstitucional, La norma versaba sobre los procesos selectivos de consolidación de empleo en los cuerpos de Policía local y disponía lo siguiente.

“1. Los municipios podrán convocar tras la entrada en vigor de esta ley, por una sola vez y con carácter excepcional, la realización de procesos selectivos para la consolidación del empleo temporal en plazas de la Policía local de naturaleza estructural. Dichos procesos selectivos adoptarán la forma de concurso-oposición, tendrán carácter abierto, y se valorará en ellos tanto la experiencia general en puestos de Policía local, como la específica, diferenciada y complementaria la de los servicios prestados en la Administración convocante, por el desempeño de puestos convocados en el proceso selectivo, no pudiendo superar la valoración de la fase de concurso el 40 % de la puntuación máxima alcanzable en el proceso selectivo, excluida la valoración del euskera como mérito.

2. De existir en la categoría correspondiente del Cuerpo de Policía local un porcentaje de interinidad superior al 40 % podrá incorporarse al proceso especial de consolidación de empleo, un turno diferenciado de acceso para quienes acrediten un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, reservando para dicho turno diferenciado de acceso hasta el 60 % de las plazas ofertadas.

3. En los procesos de consolidación de empleo referidos en los párrafos anteriores se podrá compensar el límite máximo de edad con servicios prestados en cuerpos de Policía local. Dicho límite no será aplicable al personal que acredite un mínimo de ocho años de antigüedad en la administración convocante en la categoría de la Policía local a la que pertenecen las plazas convocadas”.

 

2. La sentencia ha sido recibida con mucha decepción por el gobierno vasco, que ha afirmado que “está fuera de la realidad” ya que impide solucionar la alta interinidad en las policías locales. En sus manifestaciones, recogidas en los medios de comunicación,  ha instado al gobierno español a que “no se ponga de perfil ante esta realidad en el empleo público y se ponga manos a la obra para buscar un contexto legal que facilite la consolidación de las plantillas públicas" mediante la reforma de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, además de señalar que la sentencia del TC “da la espalda” a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea sobre la adopción de medidas que den respuesta adecuada a la situación de interinidad en la que se encuentra de forma no ajustada a derecho una parte importante de quienes prestan sus servicios en las distintas Administraciones Públicas.

Una valoración muy negativa desde la perspectiva sindical ha sido la efectuada por el sindicato ELA-STV   que la califica de “demoledora para la estrategia sostenida por el Gobierno Vasco ante el vergonzoso nivel de temporalidad que sufren actualmente las y los trabajadoras del sector público de la CAPV, y que el propio Gobierno Vasco reconoce en las alegaciones presentadas ante el Tribunal Constitucional”, al mismo tiempo que recuerda que “ELA, en cambio, sí ha realizado y mantiene una propuesta seria e integral basada en un cambio legislativo del EBEP que habilite la realización de estos procesos de consolidación garantistas de empleo público en nuestro país que consoliden el empleo a las más de 50.000 personas que sufren la lacra de la temporalidad”.

Una buena síntesis de las argumentaciones de las partes recurrente y recurrida, y por supuesto de la del TC, la encontramos en el blog del letrado del Colegio de la Abogacía de Bizkaia Emilio Aparicio, concretamente en la entrada “EL TC declara inconstitucional y nulo el proceso de consolidación restringido que preveía la Ley de Policía del País Vasco”   Igualmente, una breve síntesis de las tesis del TC puede leerse, junto con el texto íntegro de la sentencia, en el artículo del letrado asesor de la asesoría jurídica del Ayuntamiento de Bilbao Ángel Zurita “ TC- Inconstitucionalidadprocesos selectivos restringidos”  , publicado en el blog del Instituto de Derecho Local de la Universidad Autónoma de Madrid.  De la sentencia, facilita un amplia información, con valoración bastante critica, el blog de la Asociaciónde Profesionales de Informática de Sanidad de la Comunidad de Madrid    (APISCAM) 

3. Dada la conflictividad existente en las distintas Administraciones Públicas sobre la situación de “inestabilidad casi permanente” de un importante número de personas trabajadoras con contratos temporales y otras con nombramientos de interinos, y personal estatutario en los servicios de salud, y teniendo presente la jurisprudencia del TJUE a la que he prestado atención en numerosas entradas del blog, y por supuesto a la consolidada (al menos hasta el presente) jurisprudencia tanto de la Sala Social como de la Contencioso-Administrativa del Tribunal Supremo respecto a la imposibilidad de acceder a la fijeza laboral o funcionarial por vías que no sean las reguladas en el EBEP, con respeto a los arts. 23 y 103 de la Constitución, de acceso “abierto” y no “restringido”, parece necesario que se aborde la modificación de la normativa vigente, en especial el art. 10 del EBEP, y se busquen fórmulas que permitan evitar el incremento tanto de las situaciones de interinidad como de conflictividad difusa, al mismo tiempo que no conviene olvidar por parte del gobierno español la hipótesis de una sanción económica por parte de la Comisión Europea si considera que no ha cumplido adecuadamente con los requerimientos formalizados al respecto para transponer adecuadamente la Directiva 1999/70/CE.

En este punto, conviene recordar que muy recientemente la Comisión ha condenado a España a  pagar una suma a tanto alzado de 15 000 000 de euros y una multa coercitiva diaria de 89 000 euros por no haber transpuesto aún una Directiva ni comunicado las medidas de transposición de esta, en concreto la Directiva de protección de datos personales en el marco de la prevención y detección de infracciones penales La Comisión no acepta la argumentación del gobierno español que, según puede leerse en el comunicad de la Comisión, fue el siguiente: “España no niega haber incumplido sus obligaciones de adoptar y comunicar las medidas de transposición de la Directiva, y reconoce que las circunstancias institucionales muy excepcionales que, según ella, han retrasado las actividades del Gobierno y del Parlamento nacional con vistas a la adopción de las medidas de transposición necesarias (en particular, el carácter provisional del Gobierno español durante el período pertinente, que no disponía de una mayoría en el Congreso de los Diputados y estaba solo en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno) no permiten justificar el incumplimiento reprochado. 3 No obstante, este Estado miembro afirma que las circunstancias mencionadas son de singular relevancia a la hora de valorar la proporcionalidad de las sanciones propuestas por la Comisión”.

4. La sentencia del TC no es novedosa a mi parecer, en absoluto, con respecto a su jurisprudencia anterior sobre el acceso al empleo público y los requisitos que deben cumplirse en todas las convocatorias publicas para adecuarse al marco constitucional (art. 149.1.18 CE) y legal (EBEP), siendo sin duda la parte relativa a dar respuesta a las tesis del gobierno vasco de incumplimiento de la jurisprudencia del TJUE la menos desarrollada, prácticamente es inexistente, en la sentencia, con lo cual, y a diferencia de la jurisprudencia de la Sala Social del TS, por ejemplo, que justifica sus argumentos con referencias a las normas sobre estabilidad presupuestaria aprobadas por la UE y que llevarían posteriormente a la modificación del art. 135 CE, nos quedamos sin saber ni conocer  una hipotética respuesta, siquiera fuera en forma de un amplio obiter dicta, a la problemática, real y nada de laboratorio, existente no sólo en Euskadi sino también en el conjunto de las Administraciones Públicas, en especial las autonómicas y locales donde se concentra el grueso de la población trabajadora temporal laboral e interina o estatutaria en los sectores educativos y sanitario.

Y digo que se ha perdido una oportunidad para que el TC diera adecuada respuesta, sea cual fuere su parecer, sobre la problemática derivada de los numerosos litigios en los que el TJUE ha debido abordar la posible no conformidad a la normativa comunitaria de personas que llevan muchos años trabajando en Administraciones Públicas sin que se hayan convocado ofertas públicas de empleo y con ocupación de un puesto de trabajo con uno o varios contrarios, o uno o sucesivos nombramientos. Le daba suficiente pie a ello la argumentación del gobierno vasco cuando respondía en sus alegaciones al recurso presentado por la abogacía del Estado y exponía “el contexto normativo y jurisprudencial europeo” que a su parecer informaba y justificaba la adopción del precepto impugnado, cuya amplia síntesis se recoge en el apartado 5 d) de los antecedentes y que por su interés me permito reproducir

“A tal fin, se refiere a la prohibición del "abuso en la contratación temporal sucesiva del personal público y obligando a los Estados miembros a sancionar los abusos que se produzcan" y la "necesidad de una sanción" a los Estados miembros ante el abuso existente, y ello a través del establecimiento de una medida adecuada para sancionar debidamente el abuso constatado que contiene la Directiva 1999/70/CE, del Consejo, de 28 de junio. Detalla el contenido de la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), Sala Segunda, de 19 de marzo de 2020, en los asuntos acumulados C-103/18 y C-429118 (apartados 85, 86, 87, 97, 99, 100 y 101) así como las consideraciones previas desarrolladas por la abogada general, Juliane Kokott. Reconoce como cierto que el TJUE por su parte no determina el contenido de la medida adecuada para sancionar el abuso, si bien entiende que el apartado segundo impugnado tomaría en consideración la existencia del abuso señalado por el TJUE, constituyéndose en un instrumento normativo válido tanto a modo de sanción de la misma como para eliminar las consecuencias de la infracción del derecho de la UE, dando respuesta de un modo adecuado a dos aspectos de enorme trascendencia evidenciados por el TJUE. Cierra esta línea argumental con la cita del Auto de 30 de septiembre de 2020, de su Sala Octava, en el asunto C-135/20, por la que el TJUE declara que la Directiva 1999/70/CE se opone a la "legislación de un Estado miembro que prohíbe totalmente, en el sector público, la conversión de una sucesión de contratos de trabajo de duración determinada, en tanto esta legislación no prevea, en relación con este sector, otras medidas efectivas que eviten y, en este caso, sancionen la utilización abusiva de contratos de duración determinada sucesivos".

En muy parecidos, casi idénticos, términos, se formularon alegaciones por el Parlamento Vasco, ya que cita las mismas sentencias del TJUE y argumenta que la disposición impugnada “sanciona debidamente el uso abusivo de sucesiones de contratos y relaciones laborales de duración determinada”, y que ello “redundará en una adecuada compensación a las personas que han sufrido la incertidumbre de una prolongada interinidad”; argumentación, que es ciertamente referida al supuesto concreto del acceso restringido a la policía local autonómica pero que es perfectamente extrapolable a mi parecer al todo el personal temporal (laboral, interino, estatutario) que presta servicios en la Administración Pública autonómica.

El TC, en los términos que explicaré más adelante, se basa en la normativa vigente (art. 61 EBEP, y por supuesto el marco constitucional y su anterior jurisprudencia) para considerar inconstitucional la norma impugnada, y es solo después de formular sus claros planteamientos al respecto cuando da respuesta en un breve párrafo de siete líneas a las tesis del gobierno vasco, manifestando que no se puede solucionar el problema de la temporalidad (agravado en el País Vasco y no sólo en el ámbito de la policía local) con medidas como las aprobadas, con el argumento de que de tal forma se daría respuesta adecuada el abuso de la contratación temporal “a la luz de las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea” , ya que dicho propósito, afirma taxativamente el TC y por tanto remite al legislador estatal cualquier modificación del EPEB y siempre que ella se haga con respecto del marco constitucional, “se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas específicas (STC 38/2004 de 11 de marzo).

En definitiva, sería bueno que esa reforma del EBEP tan anunciada, y que ahora toca liderar al nuevo ministro Miquel Iceta, avanzara rápidamente, no solo para evitar el incremento de la litigiosidad sino también para evitar posibles sanciones por la Comisión Europea.

5. Me he detenido en el contenido de la sentencia, tanto por lo que respecta a las alegaciones del gobierno vasco para defender la constitucionalidad de la norma impugnada como a la respuesta del TC, que afecta al ámbito europeo comunitario porque deseaba poner de manifiesto una vez más la estrecha relación entre la normativa comunitaria (y su interpretación por el TJUE) y la española, a la que sin duda alguna presta especial atención la Ley Orgánica del Poder Judicial cuando se dispone en su art. 4bis 1 dispone que “Los Jueces y Tribunales aplicarán el Derecho de la Unión Europea de conformidad con la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea”. Ahora bien, no conviene olvidar que la estimación del recurso de inconstitucionalidad deriva del acogimiento por la sentencia de su consolidada jurisprudencia sobre el acceso al empleo público sobre obligado cumplimiento de los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. Remitiendo a todas las personas interesadas a la lectura íntegra de la sentencia, sintetizo ahora las tesis del TC.

En primer lugar, desestima la alegación del gobierno vasco de carecer el recurso de “carga argumental”, ya que de su lectura, las razones para su interposición “afloran con nitidez en el recurso interpuesto”, formulándose una nada velada crítica a la estrategia seguida por el gobierno vasco en este punto al afirmar que “no es acertado confundir el incumplimiento de la carga argumental del recurrente con la discrepancia que… se pone de manifiesto en el alegato contradictorio”.

A continuación, el TC procederá a delimitar “el encuadre competencial de la regulación controvertida”, y más adelante, dado que estamos en un posible supuesto de inconstitucionalidad mediata de una disposición autonómica que vulnera una norma básica estatal) se trata de determinar si la norma estatal es efectivamente básica e inmediatamente después si existe una contradicción entre ambas “que no pueda ser salvada con una interpretación de la norma conforme a la Constitución”.

A partir de estas premisas conceptuales, se declara que la forma de acceso a la función pública, la ordenación del modo de provisión de puestos de trabajo al servicio de las Administraciones Públicas “debe entenderse comprendida … en el contenido de la expresión régimen estatutario de los funcionarios públicos” recogida en el art. 149.1.18 CE, incluyéndose aquí, así lo ha plasmado el TC en anteriores sentencias, el personal funcionario de “todas las Administraciones Públicas”, diferenciando entre las competencias del Estado y las de las Comunidades Autónomas, en este caso la del País Vasco respecto a la legislación básica, por una parte, y al desarrollo legislativo y la ejecución de las bases del régimen estatutario por otra.

¿Es básica la norma estatal en litigio, el EBEP, y más exactamente las disposiciones relativas a la consolidación de empleo temporal recogidas en la disposición transitoria cuarta y en el art. 61, apartados 1 y 3? Respuesta afirmativa, con remisión a la sentencia núm. 111/2004 , de la que fue ponente el magistrado Fernando Valdés, y sin que ello haya sido cuestionado por las partes recurridas (gobierno autonómico y Parlamento Vasco) en sus alegaciones, con recordatorio de su jurisprudencia de que el legislador autonómico no actuará dentro de sus competencias “si regula supuestos de acceso a la función pública en que la participación no sea libre más allá de aquellos que encuentren acceso en la normativa básica”.

¿Existe contraste, imposible de solventar mediante una interpretación constitucional conforme, entre la norma básica estatal y la norma autonómica impugnada? Repasa primeramente el TC las alegaciones del recurso y las de las partes recurridas, pareciéndome importante destacar que para el Parlamento Vasco la norma impugnada seria compatible con el art. 23 CE (los ciudadanos “tienen derecho a acceder en condiciones de igualdad a las funciones y cargos públicos, con los requisitos que señalen las leyes”) “en determinados casos excepcionales, siempre que el proceso selectivo restringido además de estar previsto en la ley, sea un medio excepcional y adecuado para resolver una situación excepcional, así como que la diferencia de trato tenga una fundamentación razonable y objetiva y que no establezca diferencias que no guarden relación con el mérito y la capacidad”. Pero, nos quedamos sin conocer la respuesta del TC a esta tesis ya que dicho precepto constitucional “no ha sido invocado por el gobierno de la Nación y … es ajeno al objeto competencial del recurso de inconstitucionalidad interpuesto” (¿interpretación harto formalista del TC? Dejo aquí la duda planteada).

Por fin, el TC procede a examinar el contenido del art. 61 EBEP y se pregunta si en el supuesto del que está conociendo se está en presencia de “unas pruebas de las llamadas restringidas contrarias al principio de libre concurrencia”, y concluye que efectivamente es así ya que “la configuración de un proceso selectivo de acceso a la función pública reservado a quienes tengan una previa experiencia en puestos de Policía local, ha de calificarse de restringido y cerrado, pues reserva las plazas convocadas a quienes acrediten un mínimo de antigüedad en la administración convocante, en la categoría de la policía local a la que pertenecen las plazas convocadas, y excluye de las pruebas selectivas a quienes no tengan dicha antigüedad o carezcan de vinculo temporal con la administración”, infringiendo pues el orden constitucional de competencias “al no haber respetado los límites de la legislación estatal”.

Continuará el debate sobre el acceso a la función pública, seguro. Mientras tanto, buena lectura.