El sindicato como institución representativa de los (diversos y no necesariamente uniformes) intereses de la población trabajadora. Notas a la sentencia del TC 89/2020 de 20 de julio.

1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la sala segunda delTribunal Constitucional el 20 de julio, núm. 89/2020, de la que fue ponente el magistrado Fernando Valdés, publicada en el Boletín Oficial del Estado, sección TC, núm. 220 de 15 de agosto. 

El interés de la sentencia, que lleva a la realización de este comentario, radica a mi parecer en el análisis, breve pero claro y contundente, sobre los intereses plurales y diversos que pueden anidar en el seno de una organización sindical y que esta debe tratar de agrupar y ordenar para beneficio de toda la afiliación, por una parte, y de la población trabajadora afectada por otra, a diferencia de las tesis defendidas por el juzgado y tribunal contencioso-administrativo que conocieron del conflicto que llegaría en recurso de amparo ante el TC.

Un fragmento del resumen oficial de la sentencia, que ya permite tener un buen conocimiento del conflicto y del fallo, es el siguiente: “Vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (acceso a la justicia) en relación con el derecho a la libertad sindical: resoluciones judiciales que ignoran la dimensión del sindicato como institución representativa que constitucionalmente tiene reconocida su función de defensa de determinados intereses (STC 101/1996)”.

2. El litigio encuentra su origen en sede judicial con la presentación de demanda, el 24 de marzo de 2015, por parte del sindicato Movimiento Asambleario de Trabajadoresde Sanidad  “contra el Acuerdo de la Mesa Sectorial de Sanidad, fechado el 18 de julio de2014, sobre Criterios para Nombramiento de Personal Interino en los CentrosSanitarios del Servicio Madrileño de la Salud,   así como contra la Resolución de laDirección General de Recursos Humanos del Servicio Madrileño de la Salud, defecha 30 de julio de 2014,por la que se dictan Instrucciones sobre Criteriospara Nombramiento de Personal Interino en los Centros Sanitarios del ServicioMadrileño de Salud”  .

En la página web del sindicato conocemos que se define como “Un colectivo de trabajadores/as de la sanidad que, lejos cualquier tentación corporativista o adaptacionista, aspiramos a la unidad y coordinación con otros colectivos de trabajadores/as del resto de sectores, incluida la sanidad privada. El MATS se considera una organización con vocación global y por ese motivo impulsaremos y apoyaremos las luchas de solidaridad de los trabajadores y buscaremos fórmulas de coordinación con colectivos de trabajadores/as y sindicales que mantengan pautas de acción y pensamiento similares a las nuestras”.

La demanda fue desestimada por sentencia del Juzgado C-A. núm. 5 de Madrid dictada el 3 de mayo de 2017, y el recurso de apelación corrió la misma suerte por haber sido rechazado por la Sala C-A. del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en sentenciadictada el 2 de marzo de 2018, de la que fue ponente la magistrada Carmen Álvarez.  La sentencia de instancia desestimó la demanda por considerar que el sindicato demandante no gozaba de la obligada “legitimación ad processum”, mientras que el TSJ desestimó el recurso de apelación por considerar que la parte recurrente no gozaba de “legitimación ad causam”.

En el antecedente de hecho segundo b) de la sentencia del TC disponemos de una buena información sobre el contenido de las citadas resoluciones. Es la siguiente: “El acuerdo de 18 de julio de 2014, suscrito por la mesa sectorial de sanidad del SERMAS, integrada por la administración sanitaria y diversas organizaciones sindicales, así como la resolución de 30 de julio de 2014 de la Dirección General de Recursos Humanos del SERMAS en desarrollo del mismo: (i) partían de la necesidad de nombramiento de un número importante de profesionales como personal estatutario interino, dotando de una mayor estabilidad al empleo temporal con el acceso del personal eventual a un nombramiento como personal estatutario interino; (ii) establecían criterios de baremación a tener en cuenta en el procedimiento de nombramiento de personal estatutario eventual como personal estatutario interino; (iii) declaraban su aplicación al personal estatutario con nombramiento eventual expedido al amparo del artículo 9. 3 del estatuto marco que a la fecha de suscripción de aquel acuerdo, 18 de julio de 2014, se encontrara prestando servicio en los centros sanitarios, equiparándose al personal eventual que, en igual fecha, se encontrase prestando servicios o en situación de excedencia por cuidado de hijos menores de tres años o de familiares. No se citaban otros colectivos, como el personal temporal de sustitución o el personal de las bolsas de empleo que no estuviera prestando servicios en dicha fecha”.

En efecto, el art. 2 del Acuerdo limitaba el ámbito de aplicación personal “al personal estatutario con nombramiento eventual expedido al amparo del artículo 9. 3 del Estatuto Marco, que a la fecha de suscripción del mismo, se encuentre prestando servicios en los centros sanitarios de los ámbitos de Atención Especializada, Atención Primaria, y SUMMA 112 del Servicio Madrileño de Salud, en las distintas categorías estatutarias”, y el apartado 2 de la Resolución disponía que sería de aplicación “al personal estatutario del Servicio Madrileño de Salud, con nombramiento eventual, expedido al amparo del artículo 9. 3 del Estatuto Marco, que, a fecha 18 de julio de 2014, se encuentre prestando servicios, o en situación de excedencia por cuidado de hijos menores de tres años o de familiares”.

3. Antes de llegar al conflicto ahora analizado, cabe decir que una primera demanda interpuesta contra el Acuerdo y la Resolución fue estimada parcialmente por el JCA núm. 5 de Madrid, en sentencia dictada el 29 de julio de 2015, al declarar su nulidad por discriminar a determinados trabajadores en el proceso de selección de personal temporal, siendo estimado el recurso de apelación por sentencia delTSJ madrileño de 1 de abril de 2016,  , de la que fue ponente el magistrado Santiago de Andrés, interpuesto por la administración autonómica, y ordenando retrotraer las actuaciones para que “se dieran los emplazamientos solicitados a los posibles afectados”. Consta en el FJ cuarto que “…. en las actuaciones no consta ni la publicación del Acuerdo de 18 de Julio de 2014 de la Mesa Sectorial de Sanidad, sobre Criterios para Nombramiento de Personal Interino en los Centros Sanitarios del Servicio Madrileño de la Salud, ni de la Resolución de 30 de Julio de 2014 de la Dirección General de Recursos Humanos del Servicio Madrileño de la Salud, de fecha 30 de Julio de 2014, por la que se dictan Instrucciones sobre Criterios para Nombramiento de Personal Interino en los Centros Sanitarios del SERMAS. Tampoco consta que el Servicio Madrileño de la Salud cumpliese con su carga de emplazar a los interesados en el proceso que serían, en principio, todas las personas que con nombramiento eventual, expedido al amparo del artículo 9.3 de la Ley 55/2003, de 16 de Diciembre, por la que se aprobó el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, que, a fecha 18 de Julio de 2014, se encontrara prestando servicios o en situación de excedencia por cuidados de hijos menores de tres años o familiares, hubieran participado en  el  proceso  en  cuestión  y,  muy  especialmente,  aquéllas  que  hubieran  obtenido,  en  base  al  mismo,  un nombramiento de personal estatutario interino”.

Devueltas, pues, las actuaciones al JCA este dictó la sentencia origen del actual conflicto y a diferencia de lo ocurrido en su resolución  anterior, ahora fue del parecer que el sindicato recurrente no gozaba de legitimación activa para impugnar los citados actos administrativos dado que no existía un interés “exclusivamente colectivo” que pudiera ser defendido por el sindicato, y además había intereses diversos y contrapuestos entre el personal, ya que unos eran afectados positivamente por aquellos actos, mientras que otros no lo eran, por lo que debían ser estos últimos los que interpusieran las correspondientes demandas en defensa de sus intereses.

En el recurso de apelación el sindicato alegó, y reiteraría después esta tesis en el recurso de amparo, que la argumentación del JCA era contraria a la consolidada doctrina del TC sobre los intereses de la parte sindical para defender los intereses en juego, no siendo relevante en modo alguno que pudiera haber intereses diversos en la población trabajadora afectada, ya que en cualquier caso, “de prosperar la impugnación un colectivo muy importante de personal estatutario, incluidos afiliados al sindicato, tendrían al menos una legítima expectativa de poder acceder a los puestos de interinos que se ofertaran, en igualdad de condiciones que el personal eventual”.

No será este el parecer del TSJ, que transcribe muy ampliamente la STC núm. 148/2014 de 22 deseptiembre , de la que fue ponente el magistrado Luis I. Ortega”, cuya doctrina considera de aplicación al caso enjuiciado por cuanto que “tampoco consta que ninguno de los posibles interesados -como el personal que viene desempeñando funciones de sustitución y el que está integrado en las bolsas de empleo centralizadas y en las bolsas propias de cada uno de los centros sanitarios- recurriera la resolución aquí impugnada”, de tal manera que no podía atribuirse al sindicato recurrente legitimación activa “ad causam”, “toda vez que la resolución aquí impugnada en nada puede beneficiar ni perjudicar a dicho sindicato, que no pretende la defensa de un interés colectivo o general, sino de la defensa de los intereses particulares de aquéllos que mediante la aplicación de tales criterios se van a ver afectados por un proceso de "consolidación o estabilización" del empleo temporal, de modo que quienes poseen un nombramiento eventual pueden optar a un nombramiento en su mismo centro de trabajo con carácter interino”.

No fue admitido el recurso de casación, por considerar el TS (providencia de 19 de noviembre de 2018) que carecía de interés casacional, por cuando ya existía una jurisprudencia consolidada sobre la legitimación ad causam de un sindicato.

4. El recurso de amparo alegó vulneración de los arts. 24.1 y 28 de la Constitución. Se habría vulnerado el primero por haber obstaculizado indebidamente el acceso al proceso, y ello habría implicado la vulneración del derecho fundamental de libertad sindical en su vertiente de protección y defensa de los intereses profesionales de los trabajadores afectados en el conflicto en juego.

En apoyo de esta tesis, la parte recurrente aportó una consolidada jurisprudencia constitucional sobre la función de los sindicatos desde la perspectiva constitucional, requiriendo concretamente para que puedan accionar en sede judicial que exista un vínculo concreto entre sus fines y actividad, y el objeto del debate en el pleito de que se trate, por otra, siendo claro a juicio de la parte recurrente que se daban tales requisitos y que aquello que hacía el sindicato era defender intereses económicos y profesionales de las personas afectadas, afiliadas o no al sindicato. Su conclusión era que al negar el acceso al proceso, tanto el JCA como el TSJ se había realizado “una interpretación de los requisitos procesales (y, en concreto, del concepto de interés legítimo) excesivamente rigorista y desproporcionada, lesionando así el derecho de la organización sindical recurrente a la tutela judicial efectiva en relación con la libertad sindical (arts. 24.1 y 28.1 CE)”.

Admitido el recurso de amparo por considerar el TC que cumplía los requisitos requeridos para ello (“plantea un problema o afecta a una faceta de un derecho fundamental sobre el que no hay doctrina de este tribunal [STC 155/2009, FJ 2, a)] y … el asunto suscitado trasciende del caso concreto porque plantea una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica [STC 155/2009, FJ 2, g)]”), formularon posteriormente sus alegaciones el letrado de la Administración autonómica, la abogacía del Estado y el Ministerio fiscal.

Por la Comunidad de Madrid su legal representante solicitó la inadmisión y subsidiariamente la desestimación del recurso, siendo su argumentación semejante a la de las sentencias del JCA y TSJ, enfatizando la existencia de intereses diversos y contradictorios entre el colectivo afectado por la decisión de la Administración, de tal manera que no existía un colectivo único, homogéneo, de afectados e interesados, sino dos, “los que podían y los que no podían concurrir al proceso selectivo, de suerte que el sindicato no pretendía defender un interés profesional de los trabajadores, sino solo de una parte de ellos”.

En la misma línea se manifestó la abogacía del Estado ya que el sindicato “… no ejercía una legitimación institucional, dado que no abarcaba con su impugnación todos los intereses de los empleados afiliados o dentro de su ámbito personal de representación, sino que pugnaba por el beneficio de unos a costa del perjuicio de otros dentro del mismo colectivo profesional. En tal caso, a su criterio, se deshace la legitimatio ad causam como concepto jurídico sustantivo, como suerte o categoría de legitimación colectiva institucionalizada por la norma en beneficio de todo el colectivo representado, sea con interés actual o potencial pero nunca contradictorio, y aunque se admitiera la legitimatio ad procesum”.

Tesis radicalmente contraria fue la sostenida por el Ministerio Fiscal al solicitar la estimación del recurso de amparo, poniendo de manifiesto que las reglas fijadas para la participación en el proceso selectivo configuraban en realidad “una suerte de sistema de acceso restringido, carente de justificación amparada en una situación excepcional, como consideró la STC 86/ 2016”. Para el Ministerio Fiscal existía una relación o vinculación especifica con el objeto del proceso “por cuanto el sindicato estaba directamente relacionado con los trabajadores o empleados sanitarios afectados, y a los que vincula sus fines y actividad, así como con los colectivos constituidos por todos aquellos que se han visto marginados de su acceso al empleo público en ese proceso de selección”, y además que su actuación procesal no obstaculizaba en modo alguno el derecho de cada trabajador interesado para efectuar individualmente su reclamación. Por todo ello, la interpretación del requisito de legitimación activa había sido llevado a cabo de forma “rígida y desfavorable” para el ejercicio del derecho de tutela judicial efectiva, imposibilitando que se entrara a conocer de la vulneración alegada del derecho fundamental de libertad sindical”.

5. Al entrar en la resolución del recurso, la Sala debe dar primeramente respuesta a la alegación procesal formal planteada por la legal representación autonómica de no proceder la admisión del recurso por falta de trascendencia constitucional, que es rechazada por un doble motivo: en primer lugar porque tal trascendencia fue apreciada en el trámite de admisión del recurso y ahora, a la vista de todas las alegaciones formuladas, no se encuentra argumento para cambiar de criterio; y en segundo término, y en estrecha relación con el motivo anterior, las alegaciones de la parte recurrida son consideradas como “retóricas” y sin una fundamentación que, cuando menos, pudiera llevar a la Sala a cuestionarse la validez de su decisión anterior.

Esté en juego, nuevamente, así lo manifiesta de entrada la sentencia, “la cuestión de la legitimación de los sindicatos ante la jurisdicción contencioso-administrativa”, sobre la que el TC ya se ha  pronunciado en varias ocasiones y que ahora sintetizará su doctrina en el FJ 3, previo recordatorio de su doctrina, también general, de que si bien “la apreciación de cuándo concurre un interés legítimo habilitante de la legitimación procesal, y por ende legitimación activa para recurrir en vía contencioso-administrativa, es, en principio, cuestión de legalidad ordinaria que compete a los órganos judiciales ex art. 117.3 CE”, la interpretación que deben efectuar estos debe ser lo más favorable posible al acceso al proceso, o por decirlo con las propias palabras del TC “los órganos judiciales quedan compelidos a interpretar las normas procesales no sólo de manera razonable y razonada, sin sombra de arbitrariedad ni error notorio, sino en sentido amplio y no restrictivo, esto es, conforme al principio pro actione, con interdicción de aquellas decisiones de inadmisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razón, se revelen desfavorables para la efectividad del derecho a la tutela judicial efectiva o resulten desproporcionadas en la apreciación del equilibrio entre los fines que se pretenden preservar y la consecuencia de cierre del proceso”.

Como digo, la Sala sintetiza su doctrina sobre la legitimación activa del sindicato. Las tres ideas eje de esta doctrina son las siguientes:

A) “… reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar ante los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos y personal estatutario. Los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia, una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo”.

B) “… desde la STC 101/1996, de 11 de junio, venimos exigiendo que esta genérica legitimación abstracta o general de los sindicatos, reconducible a su relevancia constitucional, se proyecte de un modo particular sobre el objeto de los recursos que entablen ante los tribunales mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. Y ello porque, según recordamos allí, «la función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en que ésta pretenda hacerse valer”.

C) Síntesis de las dos anteriores es que “que para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que este acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores. Debe existir, además, un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado”.

6. Hay que pasar de la doctrina general a su aplicación al caso concreto enjuiciado, y la Sala, con acertado criterio a mi parecer, se alineará con la tesis de la parte recurrente y del Ministerio Fiscal, haciéndolo a partir de la estricta aplicación de la citada doctrina general.

Tras recordar en qué consistía el conflicto (quedaban fuera del proceso selectivo algunos trabajadores) concluye que sí hay un interés legítimo del sindicato para poder accionar en sede judicial. Además del interés general y abstracto de defensa de la legalidad de un proceso de selección de personal en orden a garantizar el principio de igualdad para todos los trabajadores, el sindicato defendía aquellos que consideraba sus propios criterios y orientaciones para lograr aquel objetivo y que además afectaban a todos sus afiliados que se pudieran ver afectados, y no solo a ellos sino también a todos los trabajadores del SERMAS. Por consiguiente, había una suma de interés general y abstracto, por una parte, y de interés concreto y determinado por otro, es decir existía ese necesario “vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc.) y el objeto del debate en el pleito de que se trate”.

Ahora bien, ya sabemos que un argumento del JCA y del TSJ fue que el sindicato no gozaba de legitimación activa porque no podía defender los intereses de “todos los trabajadores”, ya que con la decisión de la administración autonómica había unos que salían beneficiados mientras que otros eran perjudicados, y de ahí que solo pudiera plantearse la defensa del interés de cada trabajador afectado negativamente por la vía de la demanda individual. La tesis de la “radical uniformidad” de los intereses de todos los trabajadores casa mal a mi entender con la función del sindicato de promover la ordenación y agrupación de los intereses de los trabajadores afectados por una decisión empresarial y buscar una vía que permita la satisfacción colectiva de aquellos aun cuando pueda haber diferencias en como conseguirlos. Por apartarme un momento del conflicto analizado, piénsese en la negociación de una Expediente de Regulación de Empleo y los múltiples intereses en juego, y la consiguiente necesidad de buscar un acuerdo que satisfaga, sin seguramente conseguirlo en su totalidad, al colectivo laboral afectado (que puede ser no solo el directamente sino también el indirectamente afectado por el impacto de la decisión que se adopte).

La Sala acepta la tesis del Ministerio Fiscal, que no era otra que la de su consolidada jurisprudencia, sobre la vulneración de los principios constitucionales para el acceso al empleo público, habiendo impedido la interpretación restrictiva del acceso al proceso que, como mínimo, los afiliados al sindicato que se habían visto afectados negativamente por la decisión empresarial pudieran participar en igualdad de condiciones con el resto de trabajadores en el proceso de selección, de tal manera que la vulneración del art. 24.1 llevó a la del art. 28.1 CE al privar al sindicato del ejercicio de su función institucional de defensa de los intereses económicos y sociales de los trabajadores siempre que se den los requisitos anteriormente ya explicados. Por todo ello, serán anuladas las sentencias impugnadas y se ordena la retroacción de las actuaciones procesales para que el JCA parta ya de la legitimación procesal del sindicato recurrente (que ya había sido admitida en 2015) y se pronuncie sobre el fondo del asunto, es decir sobre la posible vulneración del derecho de libertad sindical.

7. Y he dejado para el final, ni mucho menos porque carezca de relevancia, todo lo contrario, la reflexión jurídica del TC, que al mismo tiempo tiene un innegable contenido social, sobre los “intereses plurales y diversos” que puede y debe defender un sindicato en su actuación y siempre teniendo como norte la defensa de todo el colectivo afectado por un conflicto. Porque, aceptar que solo es posible que el sindicato intervenga, procesalmente hablando, cuando haya uniformidad en los intereses en juego de los trabajadores afectados equivaldría, así lo manifiesta de forma clara y contundente la Sala, “a negar al sindicato una tendencia en la representación, uniformizando e, incluso, objetivando de manera única y homogénea la consideración del interés de los trabajadores tutelable por sus organizaciones, hasta el punto de contradecir y obstruir la lógica de la pluralidad sindical. Y supondría además, ahora desde el prisma argumental empleado por las resoluciones recurridas, obstaculizar y suprimir la dimensión sindical de la acción judicial para la defensa de los intereses que son propios de estas organizaciones representativas; y ello por el solo hecho, o siempre que, existieran o pudieran existir —como dicen los pronunciamientos judiciales impugnados— intereses contrapuestos entre trabajadores, como puede ocurrir cuando unos son excluidos y otros incluidos en un proceso de selección de personal, pues es obvio que en cualquier dinámica laboral, sea o no en un proceso selectivo, y sea o no en el ámbito de la administración pública, pueden aparecer distintas sensibilidades, derechos en conflicto o intereses contrapuestos o no siempre iguales y absolutamente coincidentes entre los propios destinatarios de la representación sindical”.

Más claro, imposible, ¿no les parece? Buena lectura.