jueves, 11 de julio de 2019

Día mundial de la población y migración. Una nota breve a la sentencia del TJUE de 10 de julio de 2019, asunto C-89/18 (A propósito del derecho a la libre circulación de trabajadores y el concepto de “integración”).


1. El 11 de julio se celebra el día mundial de la población. Según se recuerda en la páginaweb de las Naciones Unidas, “El Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo estableció en 1989 el Día Mundial de la Población, con el que se pretende centrar la atención en la urgencia e importancia de las cuestiones relativas a la población. El interés por reconocer este día nació de la celebración del "Día de los cinco mil millones" el 11 de julio de 1987”. Al respecto, el Secretario General de la ONU. Antonio Guterres, ha subrayado que “La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible es el plan que ha adoptado el mundo en pro de un futuro mejor para todos en un planeta sano.  El Día Mundial de la Población es la ocasión de reconocer que la misión guarda una estrecha relación con las tendencias demográficas,  entre ellas el crecimiento demográfico, el envejecimiento de la población, la migración y la urbanización”.

Aparece, pues, el término migración, vinculado en gran parte de las ocasiones al deseo de las personas migrantes de mejorar sus condiciones laborales con respecto a las del país de origen o de aquel en el que están residiendo (regular o irregularmente) antes de emprender el proyecto migratorio. Si bien, no solo les guía ese deseo, sino también el de poder mejorar las condiciones de vida de las personas integrantes de su unidad familiar, por lo que la regulación de los procesos migratorios de reunificación o reagrupación familiar adquieren también una indudable relevancia en muchas ocasiones.

El término migración va ligado estrechamente al de integración, refiriéndose este último al de incorporación favorable en el Estado de acogida, medida por muy diversos criterios si bien casi todos ellos ponen el acento en la incorporación regular al mercado laboral, el conocimiento del idioma o idiomas oficiales, y la participación en actividades sociales (asociaciones, actividades en los centros educativos de sus hijos e hijas...).

2. Que la migración adquiere cada vez más importancia en el mundo globalizado en que vivimos, y el cambio climático nos alerta de que ello será aún más relevante en el próximo futuro si no se adoptan las medidas adecuadas a tiempo, se demuestra con los datos estadísticos facilitados periódicamente por las organizaciones internacionales, con especial atención a los de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

No es ahora el momento de recordarlos con detalle, ya que lo he hecho en entradas anteriores, sino solo de destacar su importancia y poner el acento en datos relativos al territorio de la UE en general y de España en particular.

Para el primero, los publicados por Eurostat el 10 de julio sobre su población a 1 de enero de 2019 son especialmente significativos: se ha producido un incremento de de 1,1 millones de personas respecto a 2018, pasando de 512,4 a 513,5 millones, si bien el número de fallecimientos superó en 300.000 al de nacimientos (5,3 y 5,0 millones, respectivamente). Dicho de otra forma, el crecimiento se ha debido única y exclusivamente, a escala global de la UE, al incremento del flujo migratorio, cerca de 1.400.000 personas.

Los datos para España nos indican que  el crecimiento de la población, de 46.658.4000 a 46.934.600 personas (+ 5’9 %) se debió igualmente de manera exclusiva a la migración, ya que el número de defunciones superó en 56.300 al de nacimientos (423.600y 367.400, respectivamente). Sobre la realidad española es de mucho interés el informe publicado por la UGT (Vicesecretaría general – Departamento Confederal de Migraciones) este mes de julio, titulado “11de julio día mundial de la población. Un país de migraciones”, del que me interesa destacar dos de sus conclusiones, efectuadas tras un amplio y detallado análisis de los datos estadísticos sobre la población en España: “El 1 de enero de este año, se ha alcanzado el máximo de población residente en España hasta la fecha, 46.934.632 personas. Pero este hito no puede explicarse sin la inmigración hacia España de personas de todas las nacionalidades, incluida la española. También en la población de nacionalidad española nacida en España hay una influencia, no posible de determinar, de la inmigración. Pero, en cualquier caso, es el único factor que está contribuyendo notoriamente, hoy por hoy, al incremento de la población”, y “La inmigración, sea cual sea su nacionalidad, es un factor demográfico que, en el caso de España, es el principal determinante de las variaciones de población de los últimos 20 años. Un sencillo ejercicio de imaginar este país sin el aporte de la inmigración (la que aparece reflejada en los datos disponibles) haría descender la población en 7.246.237 personas, equivalente en volumen, al 94’44 % de la población total de Cataluña (cuenta con un total de 7.672.699 personas empadronadas), o a la totalidad de la Comunidad de Madrid (6.661.949 personas empadronadas) y Cantabria al mismo tiempo (580.964). La población menor de 25 años perdería 1.780.697 personas y la Población Activa 3.683.200. Por otra parte, el gasto total de los hogares de 540.347.372.000 euros en 2017 se reduciría en 43.474.240.000, quedándose en 496.873.132 con repercusiones, entre otras, debidas a la menor demanda de bienes y servicios, en la economía en general y evidentemente en el mercado de trabajo”.  

3. La presidencia finlandesa de la UE durante el segundo semestre de  2019 ha incluido en su programa de trabajo un apartado específico dedicado a la “gestión global de la migración”, que a mi parecer, y en línea semejante a la practicada en los últimos años por la UE, centra en especial sus propuestas sobre medidas de seguridad y control, sin que haya referencias expresas y concretas a las políticas de integración. Así, la presidencia finlandesa parte, con acierto  a mi entender, de que al tratarse la migración de un fenómeno global, su gestión también lo ha de ser y tomar consideración tanto las dimensiones internas como las externas, en cuanto que la UE “con su amplia gama de instrumentos y su importante papel internacional, está claramente mejor equipada para abordar la migración que un Estado miembro solo”. Desde una perspectiva muy posibilista y pragmática, se reconoce que la adopción del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) hubiera sido un éxito indudable, pero que hasta el presente ha resultado fallido, planteando, sin mayor concreción, que “Una forma de salir del punto muerto podría ser adoptar  propuestas sobre las que se pueda llegar a un acuerdo. De este modo, la UE podría dar pasos vitales en la gestión de la migración y obtener resultados concretos”.

La visión reforzada de la migración vinculada a las políticas de seguridad queda claramente reflejada a mi parecer en estos tres párrafos del documento: “En el marco del enfoque global y de la seguridad del espacio Schengen, es necesario seguir de cerca las rutas migratorias y mantener la conciencia de la situación. Es fundamental permanecer vigilantes con respecto a todas las rutas actuales y nuevas hacia Europa. Para que la política de retorno sea eficaz y sostenible, la UE debe utilizar todos los medios a su alcance, incluidos los incentivos positivos y negativos en materia de comercio, desarrollo y política de visados. Necesitamos dirigir más esfuerzos y recursos a la reintegración de los migrantes retornados. El refuerzo de la Agencia Europea de Fronteras y Guardacostas ayudará a los Estados miembros a controlar mejor sus fronteras y a hacer más eficaz el retorno de los inmigrantes ilegales. Por lo tanto, la Agencia tiene un papel clave que desempeñar en la seguridad tanto del espacio Schengen como de la libre circulación de personas”.

4. ¿En qué consiste la integración, pues? No es mi propósito ahora en modo alguno efectuar una reflexión teórica sobre los debates existentes al respecto y en los que términos multiculturalismo, asimilación, integración y otros más son utilizados para reflejar las políticas, y sus éxitos y fracasos, emprendidas por los distintos Estados de la UE. En esta breve nota quería referirme a cómo se relación con el derecho a la libre circulación de trabajadores en el territorio europeo, en concreto para los nacionales turcos en virtud del acuerdo de asociación suscrito con la entonces Comunidad Económica Europea en 1980, para destacar una  sentencia dictada el 10 de julio en la que se refuerza el derecho de libre circulación frente a las restricciones impuestas por un  Estado miembro para facilitar la reagrupación familiar. Sobre el citado acuerdo, sigue siendo de obligada consulta la tesis doctoral de la Dra. Mariona Illamola Dausà, profesora de la Universidad de Girona, titulada “El estatuto jurídico de los trabajadoresnacionales de terceros Estados: especial referencia al Acuerdo de Asociacióncon Turquía”.  

La sentenciadictada por la Sala primera, en el asunto C-89/18, versa sobre la interpretación del artículo 13 de la Decisión n.º 1/80 del Consejo de Asociación, de 19 de septiembre de 1980, relativa al desarrollo de la Asociación, y se suscita en el marco de un litigio entre una ciudadana de nacionalidad turca y el Ministerio de Extranjería e Integración de Dinamarca), al haber sido denegado a aquella su solicitud de un permiso de residencia para reagrupación familiar.

El abogado generalGiovanni Pitruzzella presentó sus conclusiones el 14 de marzo, que en el apartado 1 centran ya perfectamente los términos del debate: “Cabe la posibilidad de que los derechos individuales consagrados por el Derecho de la Unión entren en conflicto con la identidad nacional de los Estados miembros que la Unión también se ha comprometido a respetar, como se desprende del artículo 4 TUE, apartado 2. En tal caso, el Tribunal de Justicia debe llevar a cabo un ejercicio de ponderación, necesario aunque delicado, de estos dos intereses, a priori divergentes, mediante la aplicación del principio de proporcionalidad. Esta es la labor que se le ha vuelto a confiar en el marco de la presente petición de decisión prejudicial, que lo llevará a pronunciarse sobre si, para la concesión de un permiso de residencia con fines de reagrupación familiar con su cónyuge, que es un trabajador turco que ha accedido legalmente al mercado de trabajo del Estado miembro de acogida, es legítimo exigir a la esposa de dicho trabajador que demuestre que la pareja mantiene una vinculación mayor con el Estado miembro de acogida que con su Estado de origen, sin que ello menoscabe los derechos que asisten al citado trabajador en el territorio de la Unión”, para llegar a la conclusión, que será acogida por el TJUE, de la falta de justificación de la restricción operada por una norma danesa al art. 13 del acuerdo de asociación, “que supedita la reagrupación familiar entre un trabajador turco con residencia legal en el Estado miembro de acogida y su cónyuge al requisito de que la pareja presente una vinculación mayor con el Estado miembro de acogida que con el Estado o los Estados terceros de origen”.

¿Qué interesa destacar a efecto conceptuales de la sentencia? Extraigo los fragmentos más relevantes a mi parecer de la fundamentación jurídica.

Frente a la tesis alegada por el gobierno danés de que la medida adoptada tenía por finalidad garantizar “una integración satisfactoria de los nacionales de terceros países en Dinamarca”, así como también “una gestión eficaz de los flujos migratorios”, el TJUE recuerda, con respecto a la primera alegación, que “ya ha declarado que dicho objetivo puede, habida cuenta de la importancia que el Derecho de la Unión atribuye a las medidas de integración, constituir una razón imperiosa de interés general, a los efectos del artículo 13 de la Decisión n.º 1/80 (sentencia de 12 de abril de 2016, Genc, C561/14, EU:C:2016:247, apartados 55 y 56)”, y en relación con la segunda que “tal objetivo puede constituir una razón imperiosa de interés general que justifique una nueva restricción, en el sentido del artículo 13 de la Decisión n.º 1/80 (sentencia de 29 de marzo de 2017, Tekdemir, C652/15, EU:C:2017:239, apartado 39)”.

Ahora bien, trasladando la doctrina general al caso concreto analizado, en el que se denegó la petición de reagrupación familiar, por considerar que la vinculación del ciudadano turco, residente en Dinamarca y trabajador  por cuenta ajena desde hacía varios años,  y de su esposa para la que se solicitaba la reagrupación, era superior con un tercer Estado (en esta ocasión Turquía, del que ambos eran nacionales) que con Dinamarca, el TJUE rechazará que esta medida sea adecuada a los fines expuestos por el gobierno danés, ya que “dado que los vínculos mantenidos con el tercer Estado tanto por el cónyuge ya presente en territorio danés como por la demandante en el litigio principal solo tienen escasas repercusiones en las oportunidades de esta de lograr una integración satisfactoria en ese Estado miembro, la medida nacional controvertida en el litigio principal no permite demostrar, en la fase del examen de la solicitud de permiso de residencia a efectos de reagrupación familiar, que no se pueda garantizar la integración del solicitante en Dinamarca”.

La tesis del gobierno danés de que el ciudadano varón turco tenía más vinculación con su país de origen que con Dinamarca se rechaza a partir de los datos obrantes en las actuaciones judiciales, ya que se trata de “un trabajador turco legalmente integrado en el mercado de trabajo danés y que reside legalmente con sus hijos en dicho Estado miembro desde hace varios años. De ello resulta que los vínculos de un nacional turco con su Estado de origen no están en condiciones de limitar las perspectivas de integración de este, dado que la relación con dicho Estado y la relación con el Estado miembro de acogida no tienen por qué excluirse recíprocamente”, fundamentación que se apoya por otra parte en el hecho de que la normativa danesa cuestionada por su carácter restrictivo “no prevé ninguna medida de integración que pueda mejorar las perspectivas de integración del cónyuge de un trabajador turco que resida legalmente en Dinamarca y desee reunirse con él en dicho Estado miembro”, al tiempo que se apela a la seguridad jurídica para negar la validez de la restricción, ya que “de los autos remitidos al Tribunal de Justicia se desprende que la apreciación por parte de las autoridades nacionales competentes del requisito establecido en el artículo 9, apartado 7, de la Ley de Extranjería se basa en criterios difusos e imprecisos que dan lugar a prácticas diferentes e imprevisibles, con lo que se viola el principio de seguridad jurídica”.

En definitiva, no es la restricción impuesta por la normativa danesa al art. 13 del acuerdo de asociación (“Los Estados miembros de la Comunidad y Turquía no podrán introducir nuevas restricciones relativas a las condiciones de acceso al empleo de los trabajadores y de los miembros de su familia que se encuentren en sus respectivos territorios en situación legal por lo que respecta a la residencia y al empleo”, acorde a la normativa comunitaria, ya de que no se justifica de qué forma puede lograrse el objetivo marcado por el gobierno danés de que “la probabilidad de integración en Dinamarca del solicitante de un permiso de residencia sea mayor”.

Buena lectura.

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