Reproduzco en esta
entrada un fragmento del artículo muy recientemente publicado en la RTSS CEFnúm. 434, mayo 2019, dedicado al Centenario de la OIT, y remito a las personas
interesadas a la su lectura integra en la Revista.
1. Introducción.
En mi exposición
utilizaré la terminología de migrante permanente de acuerdo a la recogida en
los documentos de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) desde 1998, es
decir “Toda persona que se traslada, por un período de por lo menos un año, a
un país distinto de aquél en el que tiene su residencia habitual, de modo que
el país de destino se convierte efectivamente en su nuevo país de residencia
habitual”. Distinta es, lógicamente, la tipificación de las personas
trabajadoras migrantes, ya que un número no menospreciable de ellas son
trabajadores y trabajadoras temporales o circulares, siendo un ejemplo
paradigmático de ello, por referirme por una vez a la realidad española, el de
quienes trabajan en las distintas campañas agrícolas[1].
En mi exposición
me refiero a la normativa que aborda específicamente la situación de la población
migrante. Es obvio, si bien es conveniente subrayarlo, que la gran mayoría de
norma aprobadas por la OIT se refieren a todos los trabajadores, incluyendo
pues a los migrantes, y de ahí que un estudio mucho más amplio que el ahora voy
a realizar debería prestar atención, como así se ha hecho por la doctrina, a
muchos otros, señaladamente los considerados ocho convenios fundamentales[2].
2. El
conocimiento de los datos sobre la población migrante en general, y la
trabajadora en particular.
Es obligado acudir,
antes de iniciar el estudio de las aportaciones de la OIT a la regulación y
protección de los derechos de las personas trabajadoras migrantes, donde
centraré mi atención en las etapas más recientes, a los datos estadísticos,
generales y laborales, facilitados por dicha organización, que no se olvide que
es el máximo foro mundial sociolaboral. Me refiero a tres documentos.
A) En primer lugar
a los datos presentados en la reunión de Ministros de Trabajo y de Empleo del
G20 celebrada en la ciudad turca de Ankara los días 3 y 4 de septiembre de 2015[3]. Pues bien, en dicho año el
número de migrantes internacionales era de 243,7 millones (48 % mujeres),
alrededor de un 3 % de la población mundial, mientras que al iniciarse el siglo
XXI eran 60 millones menos, en concreto 172,7. La principal causa de las
migraciones sigue siendo la búsqueda de empleo, ya que el 72,7 % de la población migrante en edad de
trabajar, 207 millones (66,6 millones de mujeres), con datos de 2013, estaban trabajando o habían sido
económicamente activos, siendo un dato especialmente relevante que casi la
mitad de los trabajadores migrantes (48,5 % en términos globales, con
diferencias entre las mujeres, 52,9 %, y los hombres, 45.1 %) se concentran en
dos grandes zonas regionales: por una parte, América del Norte (es decir
Estados Unidos y Canadá); por otra, el norte, sur y oeste de Europa (es decir,
sustancialmente la Unión Europea, más exactamente una parte de sus Estados
miembros que dejaría de lado los incorporados a partir de 2004, 2007 y 2015).
El citado porcentaje de población trabajadora migrante es superior al de la no
migrante (63.9 %), siendo la principal razón de ser de la diferencia el hecho
de que el porcentaje de la población femenina trabajadora migrante es muy
superior al de la no migrante (67,0 y 50.8, respectivamente), ya que no hay
prácticamente diferencia entre los trabajadores (78,0 migrantes y 77,2 % no
migrantes).
Si el número de
migrantes internacionales se sitúa alrededor del 3 % a escala mundial, el
porcentaje se incrementa hasta el 4,4 % cuando nos referimos a personas
trabajadoras, y aquí a diferencia de lo que ocurría en términos cuantitativos,
el mayor porcentaje lo encontramos en los países árabes (35,6 % de todos los
trabajadores, mientras que sólo representan el 10 % de los trabajadores
migrantes del mundo), mientras que las dos zonas regionales con mayor presencia
cuantitativa de trabajadores migrantes se sitúan por detrás, 20,2 % en América
del Norte, y el 16,4 % en Europa del Norte, Sur y Occidental. Un dato añadido
para poner de relieve la importancia de la migración en algunos países árabes:
“En 2013, los Estados del Golfo acogieron más de 22 millones de trabajadores
migrantes, o casi un 10 por ciento de los migrantes internacionales mundiales,
incluyendo a la Arabia Saudita y los Emiratos Árabes Unidos que recibieron a
más de 9 y casi 8 millones respectivamente”.
¿Dónde trabaja la
mayor parte de la población migrante? Es fácil adivinar la respuesta: el 74,7 %
presta servicios en los países “de altos ingresos”, y el porcentaje casi
alcanza el 80 % (79,2 %) cuando se trata de trabajadores domésticos. La mayor
presencia se concentra en el sector de los servicios 71,1 % del total (106,8
millones de personas sobre un total de 150,3 en 2013, de los que el 7,7 % eran
trabajadores domésticos), mientras que el 17,8 % (26,7 millones) se concentra
en la industria y la construcción, y el 11,1 % (16,7 millones) en la
agricultura.
El Informe de la
OIT aporta datos de especial interés para conocer la realidad del trabajo
migrante doméstico, poniendo de manifiesto que los 11,5 millones que forman
este grupo suponen el 17,2 % de los 67,1 millones de trabajadores domésticos en
el mundo, siendo el 73,4 % (8,5 millones) mujeres. En fin, otro dato significativo
es que uno de cada ocho trabajadores migrantes tiene entre 15 y 24 años,
desplazándose en gran parte desde regiones con elevado número de trabajadores
pobres y niveles bajos de protección social “para buscar mejores medios de
subsistencia”. Para la OIT, la migración
laboral podría ser una respuesta adecuada, obviamente si es bien gestionada,
para dar respuesta en países desarrollados al envejecimiento de su población y
la reducción de la fuerza de trabajo como consecuencia de ello, ya que cerca
del 20 % de la población en las economías avanzadas tiene 60 años o más,
mientras que ese porcentaje no alcanza el 10 % en países en desarrollo.
Por fin, la OIT no
olvida los problemas del reconocimiento de los derechos de los trabajadores
migrantes, o más crudamente su vulneración, el llamado déficit de trabajo
decente, calculando que “9,1 millones de víctimas del trabajo forzoso (el 44 %
de un total de 20,9 millones) se han desplazado en el interior de su país o a
otro país”.
B) En segundo
lugar, y con actualización de los datos anteriores, me refiero al informe “Estimaciones
mundiales sobre los trabajadores migrantes internacionales”, cuya segunda
edición se publicó a principios del mes de diciembre de 2018[4].
La OIT estima que
164 millones de personas son trabajadores migrantes, un aumento del 9 por
ciento desde 2013, cuando la cifra era de 150 millones. 96 millones son hombres, mientras que 68
millones son mujeres. Esto representa un incremento de la proporción de
trabajadores migrantes de sexo masculino, de 56 por ciento a 58 por ciento,
entre 2013 y 2017, y una disminución de dos puntos porcentuales en la
participación de las mujeres, de 44 por ciento a 42 por ciento, durante el
mismo período de tiempo.
Alrededor de 87
por ciento de los trabajadores migrantes pertenecen al grupo de edad más
productivo, entre 25 y 64 años. Los
trabajadores migrantes constituyen 18,5 por ciento de la fuerza de trabajo de
los países de ingreso alto, pero solo entre 1,4 y 2,2 de los países de ingreso
más bajo. De 2013 a 2017, la concentración de trabajadores migrantes en los
países de ingreso alto disminuyó de 74,7 a 67, 9 por ciento, mientras que la
proporción en los países de ingreso mediano alto aumentó, algo que el Informe
argumenta que podría ser atribuido al desarrollo económico de estos últimos[5].
C) En fin, también
cabe acudir a otra fuente fiable, la Organización Internacional de las
Migraciones (OIM), que recientemente ha publicado su informe sobre las
migraciones en el mundo en 2018[6]. Trabajando aún con datos
de 2015, el estudio pone de manifiesto que había aproximadamente 244 millones
de migrantes internacionales en todo el mundo, lo que equivale al 3,3% de la
población mundial, añadiendo que “este porcentaje representa una ínfima minoría
de la población mundial, lo que significa que la permanencia en el país de
nacimiento sigue siendo la norma. La gran mayoría de las personas no cruzan una
frontera cuando migran; es mucho más frecuente que migren dentro de su mismo país
(según las estimaciones, en 2009 existían 740 millones de migrantes internos)”[7].
Una última, y
desde luego no menos importante, anotación: en general, los informes y
documentos de la OIT abordan la problemática de los migrantes laborales en
situación regular, aunque no olvidan referenciar a quienes están trabajando en
situación irregular, si bien destacando la dificultad de su cuantificación o
medición, si bien se calculaba que “aproximadamente una quinta parte (50
millones) de todos los migrantes internacionales no cuentan con la autorización
correspondiente”.
3. La migración en la historia de la OIT.
3.1. De 1919 a 2007. Del Tratado de Versalles a la
aprobación del marco multilateral.
En la publicación
“Migración, derechos humanos y gobernanza” (2015)[8], elaborada por la Unión
Interparlamentaria, la OIT y la Oficina del Alto Comisionado para los derechos
humanos de las UN, para su utilización por quienes son representantes
parlamentarios, se destaca que desde el momento mismo de su creación, la OIT
decidió que los trabajadores migrantes merecían atención especial, quedando
esta consagrada en el Preámbulo de la Constitución de la OIT (segundo
considerando) de 1919.
Por su parte, la
declaración de Filadelfia de 1994 proclamó que “La Conferencia reconoce la
obligación solemne de la Organización Internacional del Trabajo de fomentar,
entre todas las naciones del mundo, programas que permitan: (a) lograr el pleno
empleo y la elevación del nivel de vida…; (c) conceder, como medio para lograr
este fin y con garantías adecuadas para todos los interesados, oportunidades de
formación profesional y medios para el traslado de trabajadores, incluidas las
migraciones de mano de obra y de colonos”;
En 1998, la
Conferencia Internacional del Trabajo aprobó la Declaración relativa a los
principios y derechos fundamentales en el trabajo[9]. En su preámbulo se presta
especial atención a la problemática de las personas migrantes en estos
términos: “La OIT debería prestar especial atención a los problemas de personas
con necesidades sociales especiales, en particular los desempleados y los
trabajadores migrantes, movilizar y alentar los esfuerzos nacionales,
regionales e internacionales encaminados a la solución de sus problemas, y
promover políticas eficaces destinadas a la creación de empleo”
Un impulso
importante a la protección de los trabajadores migrantes se realizó en 2007 con
adopción del Marco multilateral de la OIT para la migración laboral[10], como ha destacado el
profesor Eduardo López de Ahumada, enfatizando que “Este nuevo marco de
actuación hace especial énfasis en la discriminación que sufren los
trabajadores migrantes y se solicita la promoción de sus derechos desde la
perspectiva de los derechos humanos. Ciertamente, ello supuso un importante
paso adelante, enfocando la migración desde un tratamiento basado en los
derechos. Esta nueva perspectiva basada en la protección mediante derechos intenta
ofrecer un tratamiento justo al colectivo de trabajadores migrantes en el mundo
e intenta promover la adopción de normas jurídicas que puedan impulsar
políticas y prácticas en beneficio de la igualdad de las condiciones de vida y
trabajo de los trabajadores migrantes”[11].
Las propuestas de
actuación contenidas en dicho documento, que ciertamente han marcado la
política migratoria de la OIT desde ese momento, son las siguientes: “Integrar
e incorporar las migraciones laborales en las políticas nacionales de empleo,
de mercado de trabajo y de desarrollo.
Extender los análisis de la contribución de las migraciones laborales y
de los trabajadores migrantes a las economías de los países de destino,
incluidas la creación de empleo, la formación de capital, la cobertura de
seguridad social y el bienestar social. Promover el papel positivo de las
migraciones laborales en el fomento o la intensificación de los procesos de
integración regional. Promover y ofrecer incentivos para la creación y el
desarrollo de empresas, incluida la puesta en marcha de iniciativas
empresariales transnacionales y microempresas por los trabajadores y las
trabajadoras migrantes, tanto en los países de origen como de destino. Proporcionar incentivos para promover la
inversión productiva de las remesas en los países de origen. Reducir los costos
de las transferencias de remesas, inclusive mediante la facilitación de unos
servicios financieros accesibles, la reducción de las comisiones por
transacciones, el suministro de incentivos fiscales y la promoción de una mayor
competencia entre las instituciones financieras. Adoptar medidas para mitigar
la pérdida de trabajadores con calificaciones decisivas, entre otras cosas
mediante la elaboración de directrices para un reclutamiento ético. Adoptar
políticas para alentar las migraciones circulares y de retorno y la
reintegración en los países de origen, por ejemplo mediante la promoción de
programas de migraciones laborales temporales y políticas favorables a la
concesión de visados de circulación. Facilitar las transferencias de capital,
calificaciones y tecnología por los trabajadores migrantes, entre otras cosas
mediante el ofrecimiento de incentivos. Promover los vínculos con las
comunidades transnacionales y las iniciativas empresariales.
3.2. Un apunte especial sobre la Convención ONU de
1990 sobre los derechos de los trabajadores migratorios y sus familiares.
Pero antes, en
2003, había entrado en vigor la Convención aprobada en 1990 sobre la protección
de los derechos de todos los trabajadores migratorios y de sus familiares. Uno
de su máximos impulsores, Patrik Taran, explicaba así su finalidad: “El nuevo
Convenio de las NU ofrece un desarrollo ulterior de estos dos instrumentos
(Convenios núms. 97 y 143), de los que puede considerarse como complemento. Su
intención es garantizar los derechos humanos fundamentales de los migrantes, y
su labor es garantizar que todos los migrantes, legales o ilegales, así como
sus familias, tengan acceso a un nivel mínimo de protección. En los países en
los que se aplican las disposiciones de los Convenios, los numerosos hombres y,
sobre todo, mujeres que trabajan en el sector informal pueden esperar también
una mejor protección. El nuevo Convenio recomienda asimismo que se adopten
medidas para la eliminación de los movimientos clandestinos de los trabajadores
migrantes”[12].
He examinado con
atención esta Convención en anteriores artículos, junto con el profesor Ignacio
Camós[13], considerando que se
trata de un avance en el reconocimiento internacional de los derechos de los
migrantes como mecanismo de superación de la vulnerabilidad de que son objeto y
para hacer frente al uso de la inmigración irregular. En efecto, a partir de los
principios consagrados en los instrumentos fundamentales de las Naciones Unidas
en materia de Derechos Humanos, en particular la Declaración Universal de
Derechos Humanos de 1948, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Políticos y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales de 1966 15, así como la Convención internacional sobre la
eliminación de todas las formas de Discriminación Racial, la Convención sobre
la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer y la
Convención sobre Derechos del niño, y teniendo en cuenta los principios y
normas establecidos en el marco de la OIT sobre esta materia, no sólo los
convenios y las recomendaciones en materia de inmigración también los convenios
núms. 29 y 105 relativos al trabajo forzoso u obligatorio así como a la
abolición del trabajo forzoso respectivamente, la ONU adoptó por la Asamblea
General en su resolución 45/158, de 18 de diciembre de 1990, la citada
Convención.
La ONU aunque
reconoce en el Preámbulo de esta Convención, de un lado, el importante trabajo
realizado en relación con los trabajadores migrantes y sus familias en los
distintos órganos de las Naciones Unidas, particularmente en la Comisión de
Derechos Humanos y la Comisión de Desarrollo Social, así como por parte de la
Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y Alimentación, la
Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura
y la Organización Mundial de la Salud y en otras organizaciones internacionales
y, de otro, los progresos realizados por algunos Estados mediante acuerdos
regionales o bilaterales para la protección de los derechos de los trabajadores
migrantes y de sus familiares, es consciente no sólo de la importancia y
magnitud del fenómeno migratorio, de la repercusión que las corrientes de
trabajadores migratorios tienen sobre los Estados, sino que también de un hecho
esencial como es que los derechos de los trabajadores migrantes y de sus
familiares no han sido debidamente reconocidos en todas partes y, por tanto,
requieran una protección internacional apropiada.
Sin duda alguna la
vulnerabilidad en la que con frecuencia se encuentran los trabajadores
migrantes y sus familias, en gran parte debida al desplazamiento de su país de
origen y a las dificultades con las que se encuentran en los países de acogida,
especialmente por lo que respecta al reconocimiento de derechos, ha sido uno de
los motivos, si no el motivo principal que movió a las NU a la aprobación de
esta Convención teniendo en cuenta la necesidad de proceder a extender la
protección de los trabajadores migrantes y de sus familias mucho más allá de
una simple declaración referida a la «igualdad de trato» entre nacionales y
extranjeros, por cuanto que se entiende que la protección de los derechos de
éstos requiere una protección internacional apropiada.
Es indudable que
el hecho de emigrar genera una serie de problemas sobre quienes forzados por la
imperiosa necesidad de buscarse un futuro más esperanzador o huyendo de unas
determinadas circunstancias políticas se ven compelidos a abandonar,
transitoriamente, aunque sin fecha cierta, a sus familias, problemas que, en
parte, pueden resolverse, o cuanto menos, paliarse, a través del reconocimiento
de los derechos humanos fundamentales, en especial aquellos que se derivan de
la inexistencia de vínculo con el país de acogida.
Movido por ese
afán de extender el reconocimiento de estos derechos y, teniendo presente que
los problemas humanos que plantea la migración son más graves si cabe en el
caso de la migración irregular, las NU han actuado por medio de esta norma
convencidos de que debe alentarse la adopción de medidas adecuadas a fin de
evitar y eliminar los movimientos y el tránsito clandestinos de los
trabajadores migratorios, asegurándoles a la vez la protección de sus derechos
humanos fundamentales.
En no pocas
ocasiones estos trabajadores son empleados en condiciones de trabajo menos
favorables que la de otros trabajadores, constituyendo para algunas empresas un
aliciente para buscar este tipo de mano de obra con el objetivo de obtener los
beneficios de una competencia desleal. Es frecuente considerar de forma
equivocada que el empleo de trabajadores migrantes indocumentados ha degradado
las condiciones de trabajo de los trabajadores en general cuando no es así,
sino que éstos por su situación de irregularidad se ven abocados a trabajos en
los que la degradación de las condiciones de trabajo son ya de por sí
considerables y contra las que las instancias judiciales, administrativas,
políticas y sindicales deben actuar por el bien de los trabajadores en su
conjunto y, especialmente, por el de los inmigrantes irregulares.
La ONU considera
en el preámbulo de la Convención que esta práctica censurable de emplear a
trabajadores migrantes que se hallan en situación de irregularidad será
desalentada si se reconocen más ampliamente los derechos humanos fundamentales
de los trabajadores migrantes y, además, que la concesión de determinados
derechos adicionales a los trabajadores migratorios y a sus familiares que se
hallen en situación regular estimulará que estos trabajadores respeten y
cumplan las leyes y procedimientos establecidos por los Estados interesados.
También es importante enfatizar que la Convención no crea nuevos derechos para
los inmigrantes y que sólo asegura que los derechos humanos sean aplicados
propiamente a los trabajadores migratorios, y de ahí que se critique en foros
internacionales el temor de los Estados a la ratificación, si bien es cierto
que la Convención reconoce el acceso a los derechos mientras que las tendencias
de las políticas actuales de muchos Estados van en sentido contrario, es decir
tienden a establecer más restricciones a la entrada de inmigrantes y a
facilitar la expulsión de quienes se encuentren en situación irregular.
[1] Dado que el artículo no aborda la
realidad española, solo dejo constancia en esta nota, por su importancia del
reciente Informe elaborado por el Consejo Económico y Social de España,
aprobado en sesión plenaria del 20 de marzo, “sobre la inmigración en España:
retos y oportunidades”. http://www.ces.es/documents/10180/6053176/Inf0219.pdf
(Consulta: 24 de marzo).
[2] Así lo ha puesto de manifiesto el profesor Eduardo
López de Ahumada, al explicar que “Dichos convenios (los relativos a las
migraciones) se complementan a efectos de tutela con otros convenios de la OIT
generales como el convenio sobre discriminación en el empleo y la ocupación
núm. 111 de 1958, el convenio sobre igualdad de remuneración núm. 100 de 1951 o
los convenios relativos a la Seguridad Social (vid. infra). Sin duda, uno de
los aspectos esenciales de estos instrumentos normativos se refiere a su ámbito
subjetivo de aplicación, ya que dichas normas se aplican, como sucede con
carácter general con los derechos humanos, a todas las personas por igual,
incluidos los trabajadores migrantes irregulares, a menos que se indique
expresamente lo contrario como así hacen los convenios expresamente en
determinados aspectos.
Cfr. “La Respuesta de los Convenios Internacionales de
la OIT al Trabajo Migrante: Un Análisis Transversal” https://editorialjurua.com/revistaconsinter/es/revistas/ano-ii-volume-iii/parte-4-direito-internacional/la-respuesta-de-los-convenios-internacionales-de-la-oit-al-trabajo-migrante-un-analisis-transversal/
(consulta: 22 de marzo de 2019).
[3] https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---dgreports/---dcomm/---publ/documents/publication/wcms_398025.pdf
(consulta: 20 de marzo de 2019)
[5] Otros datos relevantes del nuevo
Informe son que de los 164 millones de
trabajadores migrantes, 111,2 millones (67,9 por ciento) viven en países de
ingreso alto, 30,5 millones (18,6 por ciento) en países de ingreso
mediano-alto, 16,6 millones (10,1 por ciento) en países de ingreso mediano-bajo
y 5,6 millones (3,4 por ciento) en países de ingreso bajo, y también que
“Cerca de 61 por ciento de los trabajadores migrantes se encuentran en
tres subregiones: 23,0 por ciento en América del Norte, 23,9 por ciento en
Europa Septentrional, Meridional y Occidental y 13,9 por ciento en los países
árabes. Otras regiones que también reciben un gran número de migrantes – más
del 5 por ciento – incluyen a Europa Oriental, África Subsahariana, Asia
Sudoriental y el Pacífico, y Asia Central y Occidental. Por el contrario,
África del Norte acoge menos de 1 por ciento de los trabajadores migrantes”.
[7] De interés para mi artículo son las constataciones
que efectúa el Informe en estos términos: “Las iniciativas encaminadas a
mejorar la gobernanza mundial de la migración no son nuevas. En los períodos
subsiguientes a las Primera y Segunda Guerras Mundiales, se produjeron avances
significativos en el establecimiento de leyes, normas, procedimientos e
instituciones internacionales en el ámbito de la migración laboral y los
movimientos de refugiados, como parte del establecimiento más amplio del
sistema internacional moderno que se ocupa de diversas cuestiones económicas,
sociales y políticas. Ello no obstante, al mismo tiempo la gobernanza mundial
de la migración sigue estando fragmentada, pues existe una firme normativa
internacional en algunos ámbitos, pero deficiencias significativas en otros,
así como procesos y mecanismos inadecuados para la implementación de políticas.
Los marcos jurídicos e institucionales más sólidos y antiguos, que además
cuentan con un convenio de las Naciones Unidas ampliamente ratificado y un
claro organismo coordinador, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR), son los relativos a los refugiados. Los tratados
internacionales sobre trata de personas y tráfico de migrantes también han sido
ampliamente ratificados. Por el contrario, los diversos instrumentos destinados
a proteger a los trabajadores migrantes han recibido menos apoyos. Aunque los
trabajadores migrantes —en realidad, todos los migrantes— están protegidos por
instrumentos internacionales fundamentales de derechos humanos, persisten
deficiencias normativas, en especial en relación con la entrada a un país y la
estancia en él de migrantes en situación de alta vulnerabilidad, sobre todo de
aquellos que no reúnen las condiciones para recibir protección como refugiados.
[8]
https://www.ohchr.org/Documents/Publications/MigrationHR_and_Governance_HR_PUB_15_3_SP.pdf (consulta: 22 de marzo).
[11] Vid nota núm. 2.
[12] Entrevista publicada en la Revista
de Trabajo, núm. 43, septiembre 2003. https://www.ilo.org/global/publications/world-of-work-magazine/articles/WCMS_081397/lang--es/index.htm
(consulta: 10 de marzo).
[13] “La convención
internacional sobre la protección de los derechos de los trabajadores migrantes
y de sus familias”. Migraciones 16 (2004), págs. 7-40.
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