domingo, 9 de diciembre de 2018

Competencias de órganos administrativos y tribunales judiciales en materia de empleo. Aplicación del principio de primacía del Derecho de la Unión. Una nota a la sentencia del TJUE de 4 de diciembre de 2018 (asunto C-378/17).


1. Es objeto de anotación en esta entrada del blog la sentencia dictada por la Gran Sala delTribunal de Justicia de la Unión Europea el 4 de diciembre (asunto C-378/17),  con ocasión de la cuestión prejudicial planteada, al amparo del art. 267 del Tratado de funcionamiento de la Unión Europea, por el Tribunal Supremo de Irlanda, versando la petición, según puede leerse en el apartado 1, sobre la cuestión de “si un órgano nacional creado por la ley a fin de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión en un sector específico debe tener la facultad de dejar inaplicada una norma de Derecho nacional contraria al Derecho de la Unión”.

El resumen oficial de la sentencia es el siguiente: “Procedimiento prejudicial — Igualdad de trato en materia de empleo — Directiva 2000/78/CE — Prohibición de discriminación por razón de la edad — Selección de los agentes de policía — Órgano nacional creado por la ley a fin de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión en un ámbito específico — Facultad de dejar inaplicada la legislación nacional contraria al Derecho de la Unión — Primacía del Derecho de la Unión”.

El abogadogeneral, Nils Wahl, presentó sus conclusiones el 11 de septiembre, planteando de entrada que “¿Dónde se sitúan los límites de la autonomía procesal de los Estados miembros? O, más concretamente: ¿en qué medida limita el principio de primacía del Derecho de la Unión la posibilidad de los Estados miembros de aplicar normas (constitucionales) sobre la distribución de competencias en un ámbito específico del Derecho? Esta es, en esencia, la cuestión planteada por la Supreme Court of Ireland (Tribunal Supremo, Irlanda) al Tribunal de Justicia en el presente asunto”, Sus conclusiones no han sido acogidas por el TJUE, ya que se pronunció en el sentido de que  «El Derecho de la Unión no se opone a una regla como la controvertida en el litigio principal, de reparto de competencia determinados asuntos en materia de igualdad en el empleo entre un organismo establecido por ley y un tribunal basado en la naturaleza del recurso planteado, siempre y cuando no se derive una competencia alternativa dentro del mismo recurso”.   

2. El litigio encuentra su origen en sede contenciosa con la presentación de un recurso por parte de tres personas contra la decisión de la Policía nacional irlandesa de excluirles del procedimiento de selección de nuevos agentes, basando tal decisión en que superaban la edad máxima prevista en la normativa de selección. La norma interna, datada de 2004 preveía una edad comprendida entre un mínimo de 18 años y un máximo de 35 “el primer día del mes en el que se haya publicado por primera vez, en un periódico nacional, la correspondiente convocatoria de plaza vacante”.

Dicho recurso se interpuso ante el tribunal administrativo en materia de igualdad, y la base jurídica de su sustento era la pretendida vulneración de la normativa comunitaria sobre igualdad de trato en el acceso al empleo y la ocupación (Directiva 2000/78/CE) y de las normas nacionales que habían procedido a su incorporación al ordenamiento jurídico interno.

3. A partir de aquí se inicia el conflicto judicial propiamente dicho, en cuanto que el Ministerio de Justicia planteó una cuestión procesal formal de falta de competencia de aquel tribunal para conocer del litigio, siendo su argumentación la de que la inaplicación de la norma cuestionada, en caso de ser considerada contraria a derecho, sólo podía decidirse, en cuanto que se trataba de una disposición de Derecho nacional, por un tribunal judicial regulado en la Constitución. Al decidir el tribunal administrativo continuar con la tramitación del litigio, el Ministerio interpuso recurso ante el tribunal superior, al objeto de que dictara un auto por el que requiriera a aquel para que no actuara de una manera que pudiera resultar, en su caso, contraria a derecho, es decir que resolviera sobre un litigio para el que no tendría competencia. La pretensión del Ministerio fue estimada por el Tribunal Superior, al aceptar su tesis y considerar que una decisión sobre la no conformidad a derecho de una norma europea con el ordenamiento jurídico interno sólo podía ser adoptada por un tribual judicial. Tal decisión fue recurrida por el tribunal administrativo ante el Tribunal Supremo, que fue el que elevó la cuestión prejudicial.

Al plantear dicha cuestión, el TS explicó cuáles eran las competencias del tribunal administrativo (convertido posteriormente en Comisión de Relaciones Laborales) y cuáles las del tribunal superior, siendo así que sólo el segundo podría dejar inaplicadas disposiciones nacionales contrarias al Derecho de la Unión, sin perjuicio en su caso de los posibles recursos que cupieran contra tal decisión ante el Tribunal de Apelación y ante el TS.

Estamos pues ante un conflicto en el que se debate sobre cuestiones relativas al empleo, siendo así que tanto la Comisión como el Tribunal Superior tienen competencias al respecto, si bien la competencia para dejar inaplicada una norma europea solo la tiene el Tribunal. Las dudas que se le suscitan al alto tribunal son si tal reparto competencial respetaba los principios comunitarios de equivalencia y efectividad tal como han sido reconocidos por el TJUE, considerando que ello es así tal como argumenta en los apartados 21 y 22. Recordemos que el primero implica que la normativa estatal no puede tratar las reclamaciones basadas en el Derecho de la Unión de manera menos favorable que las reclamaciones similares de Derecho interno, y que el segundo significa que la regulación procesal no puede estar articulada de tal manera que haga imposible o excesivamente difícil en la práctica el ejercicio de los derechos conferidos por el Derecho de la Unión. La tesis contraria era la defendida por la Comisión, por ser del parecer que sus competencias en materia de empleo, de mantenerse el criterio del Tribunal Superior, quedarían muy disminuidas en la práctica, por cuanto que quedaría imposibilitada de garantizar en el ámbito interno el cumplimiento del Derecho de la Unión.

La cuestión prejudicial , tras recordar cuál es el reparto competencial y los problemas de índole práctico que plantea, fue la siguiente: “ ¿debe considerarse, no obstante, que el referido organismo creado por ley es competente para conocer de un recurso administrativo basado en que una disposición legal nacional vulnera el Derecho de la Unión y, en caso de que se estime dicho recurso administrativo, para dejar sin aplicar tal disposición legal, aun cuando el Derecho nacional atribuya la competencia en todos los asuntos en los que se cuestione la validez de una disposición legal por cualquier causa o que requieran la inaplicación de la disposición legal a un tribunal establecido en virtud de la Constitución, en lugar de al referido organismo?”.

4. El TJUE pasa primeramente revista a la normativa europea y estatal aplicable.

De la primera, son referenciados los arts. 1, 3 y 9.1 de la Directiva 2000/78/CE, siendo a mi parecer de especial relevancia en esta ocasión el último citado, que dispone que “Los Estados miembros velarán por la existencia de procedimientos judiciales o administrativos, e incluso, cuando lo consideren oportuno, procedimientos de conciliación, para exigir el cumplimiento de las obligaciones establecidas mediante la presente Directiva para todas las personas que se consideren perjudicadas por la no aplicación, en lo que a ellas se refiere, del principio de igualdad de trato, incluso tras la conclusión de la relación en la que supuestamente se ha producido la discriminación”.

Del ordenamiento jurídico irlandés, la referencia más relevante sin duda es la de la Constitución, cuyo art. 34 regula la administración de justicia por tribunales establecidos por ley y compuestos por jueces y magistrados, con mención expresa a las competencias del Tribunal Superior relativas a la validez de las normas jurídicas a la luz de sus disposiciones, “cuestiones que no se podrán suscitar (ya sea mediante demanda, alegación o de otro modo) ante ningún órgano jurisdiccional establecido en virtud de este o de cualquier otro artículo de la presente Constitución diferente de la High Court (Tribunal Superior), la Court of Appeal (Tribunal de Apelación) o la Supreme Court (Tribunal Supremo)”.

No obstante, poco después encontramos en la Carta Magna irlandesa otro precepto, art. 37, que parece poder cuestionar lo anteriormente expuesto, en cuanto que dispone que ninguna disposición del  texto constitucional “tendrá por efecto invalidar el ejercicio de funciones y potestades limitadas de naturaleza judicial, excepto en el orden penal, por parte de personas u organismos válidamente autorizados por ley para ejercer tales funciones y potestades, aunque dichas personas u organismos no sean jueces ni magistrados ni órganos jurisdiccionales designados o establecidos al amparo de la presente Constitución”.

La Directiva comunitaria fue transpuesta por diversas leyes en materia de igualdad en el empleo, dictadas desde 1998 a 2015, previéndose en el art. 82 las medidas que puede adoptar la Comisión para corregir las infracciones provocadas por una decisión contraria a derecho de un órgano nacional (indemnizaciones, reintegración en el puesto de trabajo…). Se reconoce en el art. 77.1 el derecho de toda persona que se considere discriminada por vulneración de tales leyes, y por consiguiente del derecho comunitario transpuestos, a presentar una reclamación ante la Comisión para que esta repare el daño producido.

5. Tras desestimar la  alegación del gobierno checo de no ser admisible la cuestión prejudicial planteada, tanto por su vaguedad como por no concretar el o los preceptos de la Directiva 2000/78 que serían contrarios a la normativa nacional, por considerar suficientemente fundada la cuestión y haber dado el TS al TJUE los elementos necesarios para poder responder, tal como los he explicado con anterioridad, el tribunal entra en el fondo del litigio, poniendo de relieve con carácter preliminar, acogiendo la argumentación del abogado general plasmada en el apartado 45 de sus conclusiones, que debe distinguirse “entre la facultad de dejar sin aplicar en un caso concreto una norma de Derecho nacional por ser contraria al Derecho de la Unión y la facultad de anular la norma en cuestión, facultad esta última cuyo efecto, de mayor amplitud, es privar a la norma de toda validez”, debiendo ser cada Estado quien regule los tribunales y/o las instituciones competentes para todo ello. 

Respetando plenamente esa competencia, no es menos cierto que una reiterada jurisprudencia del TJUE considera que la posible inaplicación de la normativa nacional cuando sea contraria a la del Unión es una tarea que no corresponde solo a los jueces y tribunales nacionales “sino también a todos los órganos del Estado – incluidas las autoridades administrativas – encargadas de aplicar en el marco de sus respectivas competencias el Derecho de la Unión, por lo que responderá a la cuestión prejudicial planteada partiendo de que el principio de primacía dela Unión (“el Derecho europeo tienen un valor superior a los Derechos nacionales de los Estados miembros. El principio de primacía es válido para todos los actos europeos de aplicación obligatoria. Por lo tanto, los Estados miembros no pueden aplicar una norma nacional contraria al Derecho europeo”) no impone la obligación de garantizar la plena eficacia de las normas de la Unión únicamente a los órganos judiciales, “sino también a todos los demás órganos e instituciones del Estado miembro”. 

Cobra aquí importancia, tal como he indicado antes, el art. 9.1 de la Directiva. Pues bien, habiendo sido creado el tribunal administrativo en materia de igualdad, convertido después en Comisión de Relaciones Laborales, como un órgano creado para garantizar el cumplimiento de aquella, el respeto al principio de primacía de la Unión exige que esta “garantice, en el marco de tal competencia, la protección jurídica que el Derecho de la Unión confiere a los justiciables y la eficacia plena de este Derecho, dejando inaplicada, si es necesario, toda disposición en contrario de la ley nacional”, ya que sería contradictorio que pudiera alegarse la vulneración de esa normativa por todo sujeto legitimado para accionar ante la Comisión, y que por otra parte no pudiera resolver en el sentido de ordenar que dejara ser de aplicación la normativa nacional que la infringiera.

En caso de que ello no fuera posible, el TJUE argumenta que “se erosionaría el efecto útil de las normas del Derecho de la Unión en el ámbito de la igualdad en materia de empleo y ocupación”. Ni siquiera (principio de primacía de la Unión) la Constitución de un Estado puede “menoscabar la unidad y la eficacia del Derecho de la Unión”, recordando el TJUE, con abundante cita de anteriores sentencias, que los órganos encargados de aplicar, en el ámbito de sus respectivas competencias, el Derecho de la Unión “tienen la obligación de adoptar todas las medidas necesarias para garantizar la plena eficacia de este Derecho, dejando inaplicadas, si ello resulta necesario, cualesquiera disposiciones o jurisprudencias nacionales que sean contrarias al Derecho de la Unión. Lo anterior implica que los referidos órganos, a efectos de garantizar la plena eficacia del Derecho de la Unión, no están obligados ni a instar la eliminación previa de tales disposiciones o jurisprudencias nacionales por la vía legislativa o cualquier otro procedimiento constitucional, ni a esperar a que se lleve a cabo tal eliminación”.

6. En definitiva, la conclusión de todo lo anteriormente expuesto lleva a la Gran Sala a fallar en el sentido de que  el Derecho de la Unión, y, en particular, el principio de primacía de este Derecho, “debe interpretarse en el sentido de que se opone a una normativa nacional, como la controvertida en el litigio principal, en virtud de la cual un órgano nacional, creado por la ley a fin de garantizar la aplicación del Derecho de la Unión en un ámbito específico, carece de competencia para decidir dejar inaplicada una norma de Derecho nacional contraria al Derecho de la Unión”. 

Buena lectura.

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