1. Introducció.
És objecte d'anàlisi en aquest article el marc de la política d'ocupació i
formació professional, amb especial atenció a la vigent Estratègia Espanyola
d'Activació per a l'Ocupació 2017- 2020 (EEAE). Prèviament, es formulen en
primer lloc algunes consideracions de caràcter general sobre els canvis en el
món del treball, per passar després a efectuar algunes observacions sobre la
realitat internacional, i també, finalment, sobre la importància de prendre en
consideració la qualitat de l'ocupació creat i no únicament estar parlant
sempre de la quantitat d'aquest[1].
2. Canvis en el món
del treball i el seu impacte sobre l'ocupació.
El fet de poder dedicar menys temps a les explicacions docents de la part
històrica històric de la disciplina del Dret del Treball, a causa dels ajustos
que totes les titulacions acadèmiques han dut a terme amb ocasió de les
successives reformes dels plans d'estudi, no ha de impedir dedicar una part del
temps disponible a explicar aquesta història i la seva connexió amb el món
laboral actual.
En primer lloc, cal abordar la diversitat del món del treball actual, per
posar de manifest com ha canviat la seva composició al llarg dels temps,
bàsicament des de l'inici de les modernes relacions laborals, i immediatament
referir-se a les diverses transicions que es produeixen al llarg de la vida
laboral d'una persona, o més exactament des que pretén accedir-hi des de
l'àmbit educatiu fins a la seva finalització per raó de l'extinció contractual
per accés a la jubilació. Cal no oblidar tampoc introduir breument l'alumnat en
el concepte d'allò que és el Dret del Treball, quines són les seves notes
conceptuals més rellevants i quines són les fonts normatives de les que es
nodreix per a la seva aplicació i interpretació.
Arriba immediatament després l'explicació de com ha evolucionat el concepte
de "treball" al llarg de la història, i les diferències entre aquest
terme i el de "ocupació", encara que es tracti d'una distinció
conceptual, certament important (penseu per exemple en el treball domèstic no
valorat estadísticament com productiu, i l'ocupació domèstica que sí que ho és
en tant que duta a terme per una persona que té una relació contractual amb el
seu ocupador), que queda molt difusa en el llenguatge habitual de les relacions
laborals.
I, sense solució de continuïtat, hem de passar a l'anàlisi històrica, a la
regulació del treball per l'ordenament jurídic, amb una idea clau inicial cosa
és que sempre va existir un règim de treball per compte d'altri des de
l'esclavitud, però que allò que no va existir fins ben entrat el segle XIX era
un règim jurídic laboral pròpiament dit, i si hem de filar més prim hauria
dir-se que caldrà esperar als primers anys del segle XX per poder començar a parlar
amb propietat de relacions laborals regulades per un marc normatiu propi .
En definitiva, durant molt temps al llarg de tota la història no van
existir les relacions laborals, no va existir el marc normatiu laboral i de
protecció social tal com s'entén en l'actualitat, però sí hi va haver moltes,
moltíssimes, persones que van posar la seva força de treball a disposició
d'altres que es van lucrar amb la seva activitat. L'explotació accelerada de
gran part de la població desplaçada a les fàbriques va portar a l'organització
del moviment obrer i de la creació d'organitzacions sindicals per a la
protecció i defensa dels (llavors gairebé inexistents) drets dels treballadors.
Els nostres avantpassats contemplarien avui amb orgull com ha canviat el món
del treball i com la regulació de drets en matèria de temps de treball, per
exemple, és considerat com l'ADN d'una part important (no tota, ni de bon tros)
de la regulació laboral .
Hem de comprendre el present. I canviar-ho? Sí, perquè el món del treball
és extraordinàriament dinàmic i molt més des que la introducció de la
tecnologia ha possibilitat canvis molt importants en les relacions entre el
temps, el lloc i la prestació de treball. Canviar el present sí, i des de la
certesa, dades estadístiques l'avalen, que segueix havent-hi un elevat
percentatge de població que cada dia, a través de les múltiples formes
jurídiques existents, per mitjà de vies regulars, irregulars o informals ven la
seva força de treball, presta els seus serveis per a altres subjectes, ocupadors,
ja siguin persones físiques o jurídiques, que retribueixen aquella prestació.
Canviar el present és aconseguir que les condicions laborals responguin al
repte d'una població treballadora, i empresarial, que s'insereix en una
realitat econòmica cada vegada més global i que condiciona les decisions
productives que s'adopten, i on no només el salari sinó altres condicions
laborals com ara la formació, la possibilitat de conciliar adequadament vida
pròpia i vida laboral, l'ésser "escoltat" i participar en
l'organització de la teva feina, són cada vegada més importants. I en aquesta
tasca, segueix sent necessària la participació dels subjectes col·lectius, dels
agents socials, en suma, de les organitzacions sindicals i empresarials per
regular en cada sector allò que només pot fer-se de forma general en l'àmbit
polític internacional, europeu i estatal.
¿Mirar cap al futur, amb propostes de canvi? Sí, perquè el món del treball
ha d'atendre als reptes abans apuntats i donar veu a totes les persones que
tenen molt a dir, en un marc de relacions laborals que hauria de ser cada
vegada menys jerarquitzat i més participatiu, encara que segueixen existint
relacions de treball subordinades, que cada vegada es combinaran més, que sigui
de forma voluntària o involuntària és una altra qüestió, amb projectes
emprenedors o d'autoocupació posats en marxa per joves, i no tan joves, que
desitgen ser subjectes actius i no merament passius de la vida econòmica i
social. En aquest procés, el Dret del Treball i de la Seguretat Social s’ha
d'adaptar, sens dubte, per no perdre les seves senyes d'identitat, que no són
altres que la protecció i defensa de les persones més necessitades d'aquella i
que segueixen sent moltes, molts milions, a tot el planeta. Cobra importància,
cada vegada major, el paper de les organitzacions internacionals i
supraestatals, i cada vegada és més necessària la implicació dels agents
socials a escala internacional.
És particularment necessari, en parlar de polítiques d'ocupació i formació,
abordar, com ja s'ha indicat, el canvi tecnològic i el seu impacte en el món
del treball. Avui es pot parlar ja de la quarta revolució industrial i de la
necessitat de respondre als reptes que planteja.
La primera revolució industrial, la del segle XVIII, va ser la del
naixement de la producció fabril i l'aparició del moviment obrer i les
organitzacions sindicals. La segona, va portar l'aparició de les cadenes de
muntatge, el sorgiment del taylorisme i del fordisme, on la persona
treballadora era un simple engranatge més de la màquina, i les lluites per les
millores condicions de treball. La tercera, és la de la tecnologia electrònica
i digital. L'última, fins al present, amb un indubtable impacte en l'ocupació,
és l'anomenada quarta revolució industrial o indústria 4.0, la qual ha estat
conceptuada i definida en els estudis realitzats a l'efecte com la que utilitza
la intel·ligència artificial i informació en temps real per augmentar la
productivitat i reduir els costos. Per a les organitzacions sindicals el repte
és no quedar-se ancorades en una realitat productiva que està canviant a passos
de gegant i ser subjectes actius del canvi, posant en el centre de la
negociació amb les organitzacions empresarials, amb les empreses i els governs,
la posada en marxa de les mesures adequades i necessàries per a incentivar
l'adquisició del coneixement necessari en un marc productiu on la persona i la
màquina treballaran, de fet ja és així, conjuntament.
3. La realitat
internacional. Tendències de l'ocupació.
En aquest apartat es farà referència a l'informe anual (2018) elaborat per
l'Organització Internacional del Treball (OIT), ja que és el millor ens apropa
a les realitats, i problemes, més actuals del món del treball i ens descriu els
reptes i desafiaments que segueixen existint per avançar cap a l'assoliment de
l'ocupació plena i productiva i del treball decent per a tothom.
Un ampli capítol de l'Informe està destinat a la transformació estructural
que s'està operant a la feina, i per tant també en el mercat laboral, i quines
són les seves implicacions per a la qualitat del treball, sempre plantejada per
l'OIT des de com facilitar a tota persona treballadora una ocupació digna i
decent. Hi ha una constatació generalitzada de desplaçament, o reassignació, de
treballadors entre sectors productius com a conseqüència de diversos factors
econòmics i socials que afecten les nostres societats, entre els quals es
llisten "els avenços tecnològics, l'acumulació de capital, la
globalització, la tecnologia i les polítiques governamentals ", en el ben
entès que el sector serveis seguirà experimentant increments (en els països
desenvolupats suposa el 75% de la població treballadora, i més concretament un
41% en els serveis de mercat) i el sector de l'agricultura mantindrà la seva
tendència descendent, sent en aquest sector molt importants les diferències
percentuals entre els països en desenvolupament (que ocupen al 70% de la seva
població treballadora en l'agricultura), aquells amb rendes mitjanes baixes
(40), els de rendes mitjanes altes (16%) i els països desenvolupats (3%)
L'anomenada "desindustrialització precoç", és a dir el menor
creixement de l'activitat industrial en els països amb menors ingressos amb
ocasió de la reassignació de factors de producció, porta a l'OIT a ser prudent,
i manifestar dubtes, pel que fa al possible canvi positiu de la qualitat de
l'ocupació en el trànsit del sector agrícola al de serveis, ja que en aquests
últims hi ha una bona gamma d'ocupació les condicions laborals són inferiors
als de la indústria, en el ben entès que aquesta problemàtica també afecta els
països desenvolupats i pot provocar un increment de l'ocupació a temps parcial
i la subocupació per insuficiència d'hores de treball.
Per aquest motiu l'OIT manté un punt de preocupació fins i tot una mica
superior al manifestat en informes d'anys anteriors, en afirmar que "el
rumb previst de la transformació estructural sembla tenir escasses
possibilitats de suscitar millores generalitzades de les condicions de
treball", que "la millora de les condicions de treball depèn de la
capacitat dels treballadors per trobar llocs de treball amb millors condicions
de treball en els sectors als quals estan passant, el que no està garantit en
absolut ", que un increment del nombre de treballadors que passin de la
agricultura als serveis no implica necessàriament un descens en la incidència
de la informalitat laboral, i posant de manifest que "per obtenir els
resultats de la transformació estructural en matèria de treball decent primer
s'hauran d'emprendre iniciatives polítiques fermes que impulsin la
formalització, l’ocupació de qualitat i la productivitat en el sector dels
serveis ".
En referir-se a les noves formes d'ocupació com el treball compartit, el
treball a la demanda i l'autoocupació dependent, constata que "aquestes
noves formes d'ocupació, encara que poden oferir una major flexibilitat i
autonomia que les ocupacions manufacturers, també poden estar relacionades amb
el empitjorament de les condicions de treball en general, ja que sovint es
caracteritzen per una major incidència de les modalitats de treball no convencionals,
una major intensitat del treball, horaris de treball excessius i un accés
limitat o nul a la protecció social ".
4. No importa només
la quantitat, sinó també la qualitat de l'ocupació.
L'estudi de les polítiques actives d'ocupació s'ha de fer, certament, des
del atent examen i estudi del marc normatiu existent, amb atenció especial al
Reial Decret Legislatiu 3/2015 de 23 d'octubre, pel qual s'aprova el text refós
de la Llei d'Ocupació (LO), que defineix aquestes polítiques. Des d'una
perspectiva més general, es pot afirmar que per assolir els objectius d'una
bona política activa d'ocupació, consistent en gestionar correctament l'oferta
i la demanda de treball, hi ha bàsicament tres vies d'actuació: les polítiques
de formació, les polítiques de creació d' ocupació (ex.: subvencions a la
contractació), i les polítiques de funcionament del mercat laboral (ex.: uns
bons i eficaços Serveis Públics d'ocupació).
Ara bé, qualsevol anàlisi de les polítiques d'ocupació s'ha de fer tenint
en consideració la situació econòmica i social, atès que els seus objectius de
possibilitar l'accés a l'ocupació i de garantir una protecció social adequada
en cas de no disposar del mateix han de tractar de aconseguir-se de una forma o
una altra segons quin sigui aquella situació. Es requereix l'esforç reforçat de
tots els poders públics i de les organitzacions representatives de treballadors
i empresaris per adoptar mesures que facilitin la disminució del nombre de
persones desocupades i també la creació d'ocupació amb garanties d'estabilitat.
Cal posar en marxa polítiques actives d'ocupació que guardin estreta
relació amb les anomenades polítiques passives, però que a més reforcin la
necessitat d'apostar per un nou model productiu que permeti incrementar el
volum d'ocupació estable i de qualitat, i que al mateix temps que s'adapta als
nous requeriments de la societat del coneixement no oblida que moltes persones
necessiten millorar els seus nivells de qualificació professional per a accedir
o romandre en el mercat de treball.
Les polítiques d'ocupació han d'apostar per la recerca de la plena ocupació
estable i de qualitat, mitjançant l'adequada combinació de polítiques actives
d'accés al mercat de treball i de polítiques de protecció econòmica per a les
persones que es troben en situació d'atur. Cal prestar una atenció especial,
tant en polítiques "de quantitat" com "de qualitat", als
col·lectius amb més dificultats, com són les dones, els aturats de llarga
durada, els joves, els discapacitats, i bona part dels immigrants incorporats,
de forma regular o irregular, al mercat de treball espanyol Es tracta
d'adreçar-se a un mercat de treball cada vegada més diversificat i amb
instruments adequats que permetin fer front a aquesta diversitat.
Així doncs, les dades quantitatives no han de fer oblidar la importància
d'apropar-nos a la qualitat de l'ocupació per a entendre la realitat del mercat
de treball a Espanya. Per exemple, l'optimisme sobre el volum de la
contractació queda bastant diluït quan es comprova el reduït percentatge de
contractes de caràcter indefinit, i que la resta són temporals, amb una dada
que ha de fer reflexionar seriosament: els contractes temporals amb jornada a
temps parcial suposen ja un terç del total de la contractació.
Si ens fixem breument en les dades sobre protecció per atur, aquella a la
que hem de prestar més atenció és a la qualitat de la protecció, és a dir quan
es percep prestació contributiva i quan assistencial, i, si bé en la segona
meitat de 2017 i els tres primers mesos de 2018 ha millorat la protecció
contributiva, segueixen sent majoria les persones aturades que perceben
únicament la prestació assistencial.
Què dir de l'important increment del nombre de treballadors afiliats a la
Seguretat Social. Que, certament, és positiu, tot i que allò que realment és
important és tant la modalitat contractual com molt especialment el salari
percebut pel treballador i sobre el qual es cotitza.
Respecte a aquest últim punt, cal moderar també l'optimisme i amb les dades
de l'enquesta anual de l'estructura salarial de 2015, publicada per l'Institut
Nacional d'Estadística, es comprendrà la raó del mínim increment de les
quantitats abonades en concepte de quotes empresarial i obrera a la Seguretat
Social, ja que el guany mitjà anual per treballador va ser de 23.106,30 euros
el 2015, que el salari mitjà ( "el que divideix el nombre de treballadors
en dues parts iguals, els que tenen un salari superior i els que tenen un
salari inferior "), va ser de 19.466,49 euros, i que el sou més freqüent
es va situar al voltant de 16.500 euros.
Baixos salaris i contractes de molt curta durada, així com les
irregularitats produïdes en matèria salarial respecte a l'abonament i
cotització d'algunes quantitats (hores treballades i no declarades, per citar
un exemple ben conegut), no contribueixen precisament a la millora dels
ingressos de la Seguretat Social tot i que sigui important certament
l'increment del nombre d'afiliats. En aquests baixos salaris i en l'existència
d'irregularitats influeix sens dubte l'estructura del teixit empresarial espanyol,
preferentment de petita i micro empresa, on la presència de representants dels
treballadors és pràcticament inexistent. Les dades publicades pel Directori
Central d'Empreses sobre aquesta estructura empresarial ho posen clarament de
manifest: "A 1 de gener de 2017 més d'1,82 milions d'empreses no tenien cap
assalariat. Aquesta xifra va suposar el 55,5% del total. A més, altres 894.179
(el 27,2% del total) tenien un o dos empleats. Si se sumen aquests dos grups,
resulta que el 82,8% tenien dos o menys assalariats. Considerant només a les
empreses amb assalariats, les que tenien 20 o més treballadors van representar
el 4,6% del total ".
En fi, si ens fixem, d'altra banda, en l'enquesta anual de cost laboral
corresponent a 2016, observarem les importants diferències salarials entre
sectors i per territoris autonòmics: "Les activitats econòmiques amb major
cost laboral brut anual van ser Subministrament d'energia elèctrica, gas, vapor
i aire condicionat (76.777,09 euros), Activitats financeres i d'assegurances
(59.582,50) i Informació i comunicacions (50.014,01). Per contra, Hostaleria
(18.640,82 euros), Altres serveis (20.734,21) i Activitats administratives i
serveis auxiliars (21.201,88) van tenir els costos més baixos. Per comunitats,
els costos laborals nets més elevats es van donar a Comunitat de Madrid
(35.940,59 euros), el País Basc (35.264,74) i Catalunya (32.139,31).
Extremadura (24.907,08), Canàries (25.774,36) i Galícia (26.718,40) van tenir
els més baixos ".
La lectura de les dades estadístiques no pot ni s'ha de fer, doncs, sobre
el simple creixement o disminució quantitativa de la població ocupada, sinó
també sobre la qualitat de l'ocupació creada, tant en termes d'estabilitat com
de condicions de prestació de l'activitat (nivell de formació, qualificació,
salari, condicions de treball).
En aquest punt és d'interès acudir a la lectura de la Memòria anual (2016)
del Consell Econòmic i Social sobre la situació socioeconòmica i laboral, que
subratlla una dada de l'abast internacional i que per descomptat afecta i
interessa a Espanya, com és que els informes de situació i perspectiva
d'organismes econòmics internacionals, en la nova fase de cicle econòmic obert
a partir de la sortida gradual (per a una part de la població, per descomptat
no per a una altra molt més quantitativament important) de la crisi iniciada el
2007 als Estats Units i "traslladada" després a totes les economies
desenvolupades, posen l'accent "en garantir que la senda de creixement
sigui sostinguda, capaç d'augmentar la productivitat i crear ocupació de
qualitat per a tots els col·lectius, prestant especial atenció als més afectats
per la crisi ", assenyalant en tots ells que en els debats sobre
l'ocupació, la seva creació o disminució, i la seva qualitat, cal prestar cada
vegada més atenció a dos factors com són "la creixent digitalització de
l'economia i l'ús de les noves tecnologies", sent prudents sobre la seva
afectació al nombre, i qualitat, de llocs de treball creats o destruïts, ja que
les conseqüències de la digitalització "... dependran no només del curs de
les transformacions del propi procés de digitalització, sinó també de factors
institucionals (com les característiques dels mercats de treball, de les
relacions laborals o dels sistemes de protecció social de cada país), així com
de les polítiques que s'emprenguin en cada un d'ells, no podent-se establir
conclusions deterministes sobre això ".
Espanya forma part de la Unió Europea i per això cal apropar-se al
coneixement de la realitat recent de l'ocupació i la política social a Europa,
analitzada en l'Informe anual (2017) sobre l'ocupació i el desenvolupament
social, publicat per la Comissió Europea (CE), en el qual es posa de manifest
que la millora quantitativa de l'ocupació i la reducció de la desocupació són
factors positius a destacar, si bé matisats per una banda perquè aquest
creixement de l'ocupació s'acompanya d'un menor creixement del nombre d'hores
treballades per persona ocupada, i per l’altra que l'estructura de l'ocupació
està canviant, amb la consegüent necessitat d'examinar la protecció que el marc
jurídic ofereix en termes tant de condicions de treball com de protecció
social, ja que s'ha incrementat molt l'ocupació en el sector serveis (conseqüència
de processos de digitalització de l'economia) i també el nombre de persones que
treballen involuntàriament a temps parcial, així com la proliferació del
treball autònom (voluntari o no, ja és una altra qüestió), amb especial
afectació als joves.
L'informe elaborat per la Comissió Europea, en el marc del semestre
europeu, sobre la política d'ocupació espanyola, fet públic el 7 de març,
subratlla que la desigualtat d'ingressos continuarà (i es reforçarà) si es
manté la segmentació del mercat de treball i "els resultats dispars de la
política social"; manifesta preocupació per l'atur, així com també pels
alts nivells de deute, com a factors de vulnerabilitat; constata avenços
limitats al seu parer en el seguiment de les recomanacions formulades en 2017
(coordinació entre serveis públics d'ocupació i serveis socials, foment de la
contractació indefinida, correcció en les diferències entre els diversos
sistemes autonòmics de rendes mínimes, adequació ensenyament superior i mercat
de treball)
A la CE el preocupa la pràctica "molt estesa" de la contractació
temporal, que a més s'ha revifat a causa de la millora global de la situació
econòmica i el seu impacte sobre l'ocupació, i també constata la necessitat
d'efectuar un estret seguiment de com evoluciona la situació de les persones en
risc de pobresa i exclusió social, i dels joves que ni treballen ni segueixen
un procés educatiu / formatiu, alhora que manifesta la seva preocupació sobre
l'impacte de les transferències socials en la reducció de la pobresa, que estima
reduït, si bé no pren en consideració la influència de les pensions, una, per
no dir la més gran, de les més importants prestacions socials i que contribueix
a la reducció.
La CE segueix valorant positivament la reforma laboral de 2012 i el que
qualifica d'efecte positiu sobre la creació d'ocupació i la moderació salarial.
Crida a la revisió de la normativa sobre contractació temporal per aconseguir
que el seu ús no suposi un detriment de les polítiques dirigides a millorar la
formació i la capacitació professional de les persones treballadores i
l'augment de la productivitat, i valora positivament, tot i no fer una cita
expressa, el diàleg social obert entre el govern i els agents socials, així com
l'actuació de la Inspecció de Treball i Seguretat Social, prevista, això sí,
des d'un punt de vista quantitatiu per l'increment previst en les convocatòries
d'ocupació pública.
En definitiva, i com a valoració personal, hem de distingir entre els
objectius declarats en els textos normatius i els que no apareixen. En aquest
cas, les modificacions legals establertes per la reforma laboral de 2012,
fonamentalment les possibilitats de modificacions substancials de condicions de
treball (inclosa la quantia del salari) i de desvinculació del conveni
col·lectiu aplicable han tingut real incidència en el procés d'ajust salarial
operat en els últims anys, tenint en consideració també que aquestes
modificacions incideixen sobre un teixit empresarial de "micro" i
petita empresa on les modificacions operen a vegades per la via de fet. El
desequilibri en les relacions de treball ha tingut un paper rellevant en aquest
ajust salarial a la baixa i en el deteriorament de la qualitat de l'ocupació.
5. Marc normatiu de
la política d'ocupació i formació professional.
Cal referir-se, amb obligada brevetat, al marc normatiu, constitucional i
legal espanyol d'aquestes polítiques.
Del primer, cal prendre en consideració l'art. 40.1, que crida als poders
públics a la promoció de polítiques orientades a la plena ocupació, i l'art.
35.1, que reconeix el deure de treballar i el dret al treball per a tots els
espanyols.
En qualsevol cas, les polítiques internes han de respectar, per haver-se
incorporat a l'ordenament jurídic estatal, dos convenis de l'OIT d'indubtable
importància, referits ambdós a les agències de col·locació. El primer, data de
1949 i versava sobre les agències retribuïdes de col·locació; el segon, és de
1997 i regula, i per tant accepta a escala internacional, les agències
d'ocupació privades.
Del segon, cal esmentar primerament la ja esmentada LO. A continuació, el
Reial Decret Legislatiu 2/2015 de 23 d'octubre pel qual s'aprova el text refós
de la Llei de l'Estatut dels treballadors (LET), en concret els seus arts. 4.2
i 17.
A més de la EEAE 2017- 2020, objecte d'atenció amb posterioritat, cal
esmentar l'existència de Plans anuals de política d'ocupació, sent l'actual el
de 2018, aprovat per acord del Consell de Ministres de 27 de març.
També és d'obligada referència la Llei 30/2015, de 9 de setembre, per la
qual es regula el Sistema de Formació Professional per a l'Ocupació en l'àmbit
laboral, i el Reial Decret 694/2017, de 3 de juliol, que procedeix a el seu
desenvolupament.
En fi, no ha de faltar la referència a la Cartera Comuna de Serveis del
Sistema Nacional d'Ocupació, aprovada pel Reial Decret 7/2015, de 16 de gener,
que estableix els principis i requisits mínims als quals s'han d'ajustar la
prestació dels serveis que conformen el Sistema Nacional d'Ocupació, a fi
d'assegurar uns continguts mínims en el conjunt del territori nacional, i la
recent Ordre ESS/381/2018, de 10 d'abril, per la qual s'aprova la Guia tècnica
de referència per al desenvolupament dels protocols d'aquesta Cartera Comú de
Serveis.
6. La política
d'ocupació: concepte, subjectes i mesures.
D'acord amb el que disposa la LO, la política d'ocupació pot conceptuar-se
com "Conjunt de decisions adoptades per l'Estat i les comunitats autònomes
que tenen per finalitat el desenvolupament de programes i mesures tendents a la
consecució de la plena ocupació, així com la qualitat en l'ocupació, a
l'adequació quantitativa i qualitativa de l'oferta i demanda d'ocupació, a la
reducció de les situacions d'atur i a la deguda protecció en les situacions de
desocupació ".
Atès que aquesta política s'articula i s'estructura a través del Sistema
Nacional d'Ocupació, cal apuntar que aquest és "el conjunt d'estructures,
mesures i accions necessàries per promoure i desenvolupar la política
d'ocupació", i que està integrat pel Servei Públic d' Ocupació Estatal i
els Serveis Públics d'Ocupació de les Comunitats autònomes.
És a dir, els subjectes intervinents són, amb especial rellevància, l'Estat
i les comunitats autònomes, si bé no cal oblidar la importància pràctica del
paper de les administracions locals.
Amb caràcter general, les polítiques d'ocupació s'han de desenvolupar en
tot l'Estat, tenint en compte la EEAE, les necessitats dels demandants
d'ocupació i els requeriments dels respectius mercats de treball. S'han de
posar en marxa de de manera coordinada entre els agents de formació professional
per a l'ocupació i intermediació laboral que realitzen aquestes accions, a fi
d'afavorir la col·locació dels demandants d'ocupació.
Els principis generals de les polítiques actives d'ocupació, tal com són
enunciats en la LO, són els següents:
a) El tractament individualitzat i especialitzat a les persones en situació
d'atur per millorar la seva ocupabilitat, així com a les persones ocupades per
contribuir a la qualitat i manteniment de la seva ocupació.
b) La resposta a les necessitats de les empreses en matèria de capital
humà, ocupació i formació.
c) El foment de l'autoocupació i la iniciativa emprenedora, especialment en
el marc de l'economia sostenible i dels nous jaciments d'ocupació.
d) La igualtat d'oportunitats i no discriminació en l'accés a l'ocupació.
En particular, es tindrà en compte de manera activa l'objectiu de la igualtat
de tracte entre dones i homes.
e) L'adequació a les característiques del territori, tenint en compte la
realitat del mercat de treball i les peculiaritats locals i sectorials.
És important també destacar que d'acord a l'art. 4.2 c) de la LET, els
treballadors tenen dret, en la relació de treball, a "no ser discriminats
directament o indirectament per a l'ocupació, o una vegada ocupats, per raons
de sexe, estat civil, edat dins els límits marcats per aquesta llei, origen
racial o ètnic, condició social, religió o conviccions, idees polítiques,
orientació sexual, afiliació o no a un sindicat, així com per raó de llengua, dins
de l'Estat espanyol ". Un principi més general d'aplicació és el contingut
en l'apartat 1 de l'art. 17 (titulat "No discriminació en les relacions
laborals") que disposa que "S'entendran nuls i sense efecte els
preceptes reglamentaris, les clàusules dels convenis col·lectius, els pactes
individuals i les decisions unilaterals de l'empresari que donin lloc en
l'ocupació, així com en matèria de retribucions, jornada i altres condicions de
treball, a situacions de discriminació directa o indirecta desfavorables per
raó d'edat o discapacitat o a situacions de discriminació directa o indirecta
per raó de sexe, origen, inclòs el racial o ètnic, estat civil, condició
social, religió o conviccions, idees polítiques, orientació o condició sexual,
adhesió o no a sindicats i als seus acords, vincles de parentiu amb persones
pertanyents o relacionades amb l'empresa i llengua dins de l'Estat espanyol
". Certament, l'art. 17 és una perfecta translació a l'àmbit laboral del
principi de no discriminació regulat en el text constitucional, en concret en
l'important art. 14, que disposa que "Els espanyols són iguals davant la
llei, sense que pugui prevaler cap discriminació per raó de naixement, raça,
sexe, religió, opinió o qualsevol altra condició o circumstància personal o
social".
Cal observar, dit sigui incidentalment, com és acceptada una diferència de
tracte per raó de nacionalitat, que també es troba recollida en l'art. 35.1
quan disposa que "1. Tots els espanyols tenen el deure de treballar i el
dret al treball, a la lliure elecció de professió o ofici, a la promoció a
través del treball i a una remuneració suficient per satisfer les seves
necessitats i les de la seva família, sense que en cap cas pugui fer
discriminació per raó de sexe ", en el ben entès que la diferència és
acceptada constitucionalment, ja ha estat validada pel TC, respecte als
requisits requerits per una persona de nacionalitat extracomunitària per
accedir a una feina a Espanya, però de cap manera per l'aplicació de diferents
condicions de treball i independentment de la situació de regularitat i
irregularitat administrativa en què es trobi la persona treballadora estrangera
a Espanya.
Pel que fa a la normativa específica d'ocupació, la LO també prohibeix tota
mena de discriminació. Interessa especialment destacar que per a les agències
de col·locació, és a dir les entitats públiques o privades, amb o sense ànim de
lucre, que realitzin activitats d'intermediació laboral, l'art. 33 f) fixa com
una de les seves obligacions la de "Garantir, en el seu àmbit d'actuació,
el principi d'igualtat en l'accés a l'ocupació, i no poden establir cap
discriminació, directa o indirecta, basada en motius d'origen, inclòs el racial
o ètnic, sexe, edat, estat civil, religió o conviccions, opinió política,
orientació sexual, afiliació sindical, condició social, llengua dins de l'estat
i discapacitat, sempre que els treballadors es troben en condicions d'aptitud
per exercir el treball o l'ocupació de què es tracti ". Tota la
intermediació laboral, tant la portada a terme pels serveis públics d'ocupació
i les agències de col·locació, així com les accions d'intermediació que puguin
realitzar altres entitats col·laboradores d'aquells, s'ha de regir pels
principis recollits en l'art. 34, entre ells "... els principis constitucionals
d'igualtat d'oportunitats en l'accés a l'ocupació i no discriminació, garantint
la plena transparència en el funcionament dels mateixos", el respecte del
tractament de dades dels treballadors "a la normativa aplicable en matèria
de protecció de dades ", i la prestació" de manera gratuïta ".
La vulneració de la normativa en l'àmbit de les relacions laborals, i més
exactament en l'àmbit de les polítiques d'accés a l'ocupació i formació
professional, es troba regulada, i sancionada, en el Reial Decret Legislatiu
5/2000, de 4 d'agost (modificat en nombroses ocasions), pel qual s'aprova el
text refós de la Llei sobre infraccions i sancions en l'ordre social
La normativa espanyola ha de respectar plenament l'elaborada per la UE.
N'hi ha prou amb referir-se a la Directiva 2006/54 / CE del Parlament Europeu i
del Consell, de 5 de juliol de 2006 relativa a l'aplicació del principi
d'igualtat d'oportunitats i igualtat de tracte entre homes i dones en assumptes
d'ocupació i ocupació (refosa), que conté disposicions destinades a aplicar el
principi d'igualtat de tracte pel que fa tant a l'accés a l'ocupació, inclosa
la promoció i la formació professional, com a les condicions de treball,
inclosa la retribució, i els règims professionals de seguretat social. Si bé,
es permet que els Estats puguin disposar, pel que fa a l'accés a l'ocupació,
incloent-hi la formació pertinent, que una diferència de tracte basada en una
característica relacionada amb el sexe "no constitueix discriminació quan,
a causa de la naturalesa de les activitats professionals concretes o al context
en què es duguin a terme, aquesta característica constitueixi un requisit
professional essencial i determinant, sempre que el seu objectiu sigui legítim
i el requisit proporcionat ".
7. L’EEAE 2017- 2020.
A) El Consell de Ministres celebrat el divendres 15 de desembre va aprovar
l’EEAE publicada el dissabte 16 al BOE, en annex al RD 1032/2017 de 15 de
desembre, que va entrar en vigor l'endemà de la publicació.
A la part introductòria del RD es sintetitzen les línies mestres d'aquella,
que després són àmpliament desenvolupades, sent completades parts rellevants
dels seus continguts tant en el Pla Anual de Política d'Ocupació (PAPE) 2017
com en el de 2018, ja que no s'ha d'oblidar que tant l’EEAE com el PAPE, juntament
amb el sistema d'informació dels serveis públics d'ocupació, constitueixen els
tres instruments de coordinació del Sistema Nacional d'Ocupació tal com disposa
l'art. 9 de la LO
Pel que fa al PAPE 2017, cal dir que la seva aprovació té rellevància per a
l'avaluació en 2018 dels objectius marcats en el mateix, i que s'han anat
desenvolupant (sense text formal escrit de referència) en l'actuació
governamental durant els últims dotze mesos , ja que la disposició transitòria
primera del RD disposa que els objectius estratègics i estructurals del PAPE
2017 i l'avaluació del compliment d'aquests que s'ha de fer en 2018
"s'orientaran sobre la base dels mateixos objectius de referència
establerts per l'Estratègia de Espanyola de activació per a l'Ocupació 2014 -
2016 ".
B) Un ampli apartat de la primera part del document es dedica als quals es
denominen "principals reptes i col·lectius d'especial atenció".
Un d'ells, que afecta la major part de països de la UE, és el procés
d'envelliment de la població treballadora, amb el seu impacte tant sobre les
condicions laborals com sobre les mesures de protecció social que cal adoptar,
aportant la dada, prenent com a referència estadística les xifres
proporcionades per Eurostat, que "el percentatge de la població en edat de
treballar serà 13 punts inferior a 2050 (del 66,3 al 53,4%) que avui".
Un altre, el de la desocupació, i en especial el de llarga durada, i d'aquí
que, igual que va passar en la EEAE 2014-2016, el col·lectiu de persones que
porten més d'un any en situació d'atur serà objecte d'especial consideració en
la nova EEAE, ressaltant la importància que tenen en aquest grup les persones
majors de 55 anys, tot i que no hi ha una estratègia específica per a aquest
col·lectiu, a diferència del que va passar el 2011 en l'últim període del
govern socialista. Les mesures que s'adoptin han de tenir, doncs, en especial
consideració la realitat d'un grup que representa, segons dades de l'Enquesta
de Població Activa (EPA), un 16,1% de persones actives, 16,5% d'ocupades, i 14%
de desocupades.
També es destaca la importància d'abordar mesures que prenguin en especial
consideració la problemàtica dels joves, perquè tot i que les seves taxes
d'atur s'han reduït com a conseqüència, en gran part, del manteniment en el
sistema educatiu, la desocupació afecta tant a les seves expectatives de vida
laboral estable com a les futures prestacions socials.
El col·lectiu femení segueix mantenint taxes d'ocupació inferiors a les
dels homes, havent-se fins i tot incrementat la diferència de la taxa
d'ocupació des de 2012, i d'aquí que un dels reptes que es marca la nova EEAE
és el de "millorar l'activació i la inserció del col·lectiu de dones, així
com les seves possibilitats d'accés, manteniment i promoció professional en
l'ocupació, de manera que les condicions de treball siguin efectivament iguals".
Només trobem en el document una mínima referència al col·lectiu de persones
estrangeres nacionals extracomunitàries, per posar en relleu que la seva taxa
d'atur és superior a l'espanyola tot i que també ho sigui la seva taxa
d'activitat, sense concretar en aquesta part del document cap proposta o mesura
concreta per abordar la situació.
C) La segona part del document aprovat el 15 de desembre entra ja de forma
concreta en l'explicació dels "principis d'actuació i objectius" de
la nova EEAE, tot i que té molts punts de connexió amb l'anterior, explicant-a
la part introductòria del RD que persegueix anar més enllà de la de 2014-2016 i
posar el centre de les actuacions en "desenvolupar i posar a disposició de
tots els agents del Sistema Nacional d'Ocupació noves eines, infraestructures i
sistemes d'informació, i en millorar els ja existents, de manera que la utilització
de mitjans comuns i l'intercanvi d'experiències i bones pràctiques
constitueixin els millors vectors per a la modernització del Sistema ".
També s'explica a la mateixa introducció que el text incorpora "les
recomanacions que es van derivar de la primera avaluació dels factors que
incideixen en l'acompliment dels serveis públics d'ocupació, realitzada en 2016
en el marc de la Xarxa Europea de Serveis Públics de ocupació (Xarxa SPE-UE), i
resulta coherent amb l'Agenda de Canvi que impulsa aquesta mateixa Xarxa
Europea per als següents cicles d'avaluació ", i que igualment"
concedeix especial rellevància a la planificació, avaluació i seguiment de les
polítiques d'activació per l'ocupació en base a resultats, una de les línies
d'actuació prioritàries expressament acordades en la Conferència de Presidents
del 17 de gener de 2017 ".
El marc general de l’EEAE porta al fet que la concreció dels programes i
mesures a adoptar per abordar com respondre als objectius clau, estratègics o
prioritaris, i estructurals, es deixa als plans anuals, de manera que cal estar
al que disposen els PAPE 2017 i 2018 per conèixer la concreció de les mesures
que s'adoptin al respecte, si bé totes les mesures han d'anar destinades a
millorar els nivells formatius i l'impuls de l'activació i inserció d'aquells
que siguin demandants d'ocupació, amb una manifestació genèrica qual és que
"per guanyar la batalla de la competitivitat és imprescindible poder
comptar amb tot el talent disponible, i per a això es necessita comptar amb més
treballadors, que siguin més productius i que estiguin més motivats".
Després de l'explicació de quins són els principis d'actuació, posant
especial èmfasi en l'orientació a resultats i en el tractament individualitzat
de les situacions de cada demandant d'ocupació, així com també (en compliment
dels acords adoptats en la Conferència Sectorial d'Ocupació i Afers Laborals de
18 de setembre, per donar resposta a les qüestions jurídiques suscitades per la
sentència del TC núm. 100/2017 de 20 de juliol sobre les competències
autonòmiques en relació amb el pla PREPARA) "de coordinació entre les
polítiques actives, la protecció econòmica davant de la desocupació i altres
prestacions públiques de protecció social, com a aspectes complementaris de la
mateixa política d'integració social", es defineix quina és la finalitat i
quins són els objectius, definint aquella com" els esforços que realitzen
els diferents agents del Sistema Nacional d'Ocupació per millorar la seva
eficàcia i eficiència en la consecució d'uns objectius comuns per a les
polítiques d'activació, de conformitat amb els principis indicats anteriorment
", i entenent per cada objectiu "una finalitat a assolir o una línia
d'actuació a desenvolupar en l'àmbit de les polítiques actives d'ocupació".
Com a novetat respecte a l'Estratègia anterior, es fixen uns objectius
clau, de caràcter general, quals són la reducció de la desocupació, la reducció
dels períodes de desocupació per una major activació dels que es troben en
aquesta situació, una millora de la participació dels Serveis Públic d’Ocupació
en la cobertura de vacants, i una millora de la satisfacció dels usuaris dels
serveis prestats per aquests.
Pel que fa als objectius estratègics, un total de sis, cal destacar la
importància d'abordar la problemàtica dels joves a través del programa de
Garantia Juvenil, l'especial atenció concedida a l'activació dels aturats de
llarga durada i els majors de 55 anys, la necessitat d'adequar l'oferta
formativa a les necessitats d'un mercat de treball cada vegada més canviant, i
la igualment necessitat de prendre en consideració les dimensions sectorial i
local en les polítiques d'activació, establint per a això "marcs de
col·laboració amb ocupadors, interlocutors socials i altres agents públics i
privats ".
En fi, sobre els objectius estructurals cal dir que són aquells que
s'agrupen en els sis eixos de les polítiques d'activació per a l'ocupació
recollits en l'art. 10 de la LO, destacant, tal com s'explica en el text la
incorporació a l'eix núm. 1, orientació, "l'objectiu de millora de la
satisfacció dels usuaris dels serveis públics d'ocupació, demandants i
ocupadors, seguint la recomanació que la Xarxa Europea de Serveis Públics
d'Ocupació va fer després de la seva avaluació del Sistema Nacional d'Ocupació
en l'any 2016 ".
D) El primer eix és el d'orientació, sent un dels objectius instrumentals
incorporats al mateix el d'orientació i acompanyament d'itineraris
individualitzats personalitzats. El segon és el de formació, a fi de millorar
la competitivitat de les empreses i l'ocupabilitat dels treballadors, destacant
l'objectiu instrumental de "promoure la formació vinculada a contractació
i obtenció d'experiència laboral". Les oportunitats d'ocupació és el
tercer objectiu estructural, amb atenció especial per als col·lectius
desfavorits, la dimensió local de la política d'ocupació i la promoció de
l'activació dels que perceben prestacions per desocupació, cridant-una vegada
més a "la vinculació de les polítiques actives i passives ".
L'eix quart està dedicat a la igualtat d'oportunitats en l'accés a
l'ocupació, amb especial èmfasi en les mesures que afavoreixin la conciliació
de la vida familiar i laboral. El repte de l'emprenedoria està recollit com a
cinquè objectiu (recordem que l'art. 10 de la LO disposa sobre això que comprèn
"les activitats dirigides a fomentar la iniciativa empresarial, el treball
autònom i l'economia social, així com les encaminades a la generació de ocupació,
activitat empresarial i dinamització i impuls del desenvolupament econòmic
local "), incloent-se en el mateix com a objectiu estructural, com
especial novetat que demostra la importància que està adquirint en el món
laboral, no només la promoció de l'ocupació autònoma, sinó també" les
noves oportunitats laborals que ofereixen l'economia digital i les diferents
fórmules de l'economia social i de l'economia col·laborativa ". Quines
siguin aquestes fórmules s'haurien de plantejar amb una delimitació prèvia
sobre la distinció entre el veritable treball per compte propi i aquell que no
ho és per tractar-se en realitat d'una relació (oculta) laboral contractual
assalariada.
Per fi, l'eix sisè està dedicat a la millora del marc institucional, de
caràcter transversal i per tant d'afectació a tots els cinc anteriors,
destacant un dels seus objectius instrumentals nous, quin és el de
"avaluació de l'acompliment i desenvolupament d'una Agenda de Canvi en
base als seus resultats ".
E) Més endavant, la EEAE recorda que en cada PAPE s'inclourà la relació i
descripció dels indicadors a utilitzar per mesurar "el grau de compliment
de cada un dels objectius i del conjunt d'aquests durant el corresponent
període de temps". Segueix l'explicació dels "elements de la
planificació anual", i de com s'elaboraran els PAPE, amb la previsió que
el d'un any determinat pugui ser aprovat a finals de l'any anterior, a fi i
efecte de millorar la seva eficàcia i funcionament .
Pel que fa als serveis i programes es deixa constància que durant "el
primer any de vigència de l'Estratègia", una Ordre del Ministeri d’Ocupació
i Seguretat Social aprovarà "la guia tècnica de referència dels protocols
d'activació de les activitats previstes en el Reial Decret 7/ 2015, que es
revisarà i actualitzarà periòdicament, i que servirà de suport per a la gradual
implantació de la cartera per part dels serveis públics d'ocupació ".
Aquesta Ordre és l'esmentada en l'apartat dedicat al marc normatiu.
No menys important és el bloc de l’EEAE dedicat a la planificació operativa
en la seva aplicació, en el qual es recullen els acords aconseguit en la
Conferència Sectorial d'Ocupació i Assumptes Laborals del 18 de setembre de
2017 sobre la revisió dels programes de protecció per desocupació "amb la
finalitat d'adequar-se plenament al marc competencial vigent d'acord amb la
jurisprudència recent del Tribunal Constitucional", de tal manera que es
possibiliti la complementarietat entre els programes estatals i autonòmics
". Igualment es fa referència a un programa integral d'orientació,
formació i suport directe per a joves sense qualificació professional, a
gestionar per les autonomies amb fons transferits pel Servei Públic d'Ocupació
Estatal (SEPE).
Quant als sistemes d'instrument i suport, es preveu el desenvolupament i
implantació d'un sistema de perfilat estadístic de persones desocupades;
igualment, l'evolució cap a un sistema d'intermediació "basat en la gestió
per competències", a fi i efecte que la recerca d'oportunitats d'ocupació
i formació es realitzi tenint en compte tres criteris que serien "per
competències professionals, per ocupacions i per formació ".
Les reformes previstes passen també per millorar les funcionalitats del
portal únic d'ocupació, i per establir un adequat marc de referència per a la
col·laboració pública-privada i pública-pública a la inserció laboral, i pot
utilitzar-se al respecte els tres marcs jurídics disponibles, és a dir "el
subvencional, el contractual i el convenial".
La millora de la informació (amb especial atenció a la despesa en
polítiques d'activació, i es preveu la posada en marxa d'un marc de
col·laboració i intercanvi d'aquella "que permeti conèixer la despesa
anual efectivament realitzat a nivell nacional en polítiques d'activació, amb
independència de la seva font de finançament, desglossat en base a les
diferents activitats que es desenvolupen i amb informació sobre els
participants ") i la concreció dels sistemes de gestió i avaluació (amb
especial atenció al seguiment del programa de Garantia Juvenil) són analitzats
en les pàgines següents de la EEAE.
Els últims dos blocs estan dedicats al seguiment i avaluació, i al marc
pressupostari, sent rellevant destacar que fa a aquest últim que en el període
de vigència d'aquella serà la Conferència sectorial la qual acordarà la
distribució de fons entre les autonomies "en funció del grau de compliment
dels objectius fixats en el Pla Anual de Polítiques d'Ocupació de cada exercici
". No hi ha una concreció de les quantitats assignades a la EEAE, trobant
només una reflexió de caràcter molt general en el text, en l'apartat titulat
"finançament durant el període", en el qual pot llegir-se que
"Totes les previsions apunten que les tendències favorables de l'economia
espanyola continuaran i es consolidaran durant la vigència de l'Estratègia. És
aquest context el que possibilitarà incrementar gradualment els pressupostos
destinats a finançar les polítiques actives d'ocupació en funció de les
necessitats i capacitats, superant els nivells de despesa per aturat existents
el 2011, i tot això emmarcat en un procés més ampli de convergència amb la
mitjana europea ".
[1]Versió
catalana d’un text a publicar properament en un manual de polítiques socials.
Es remet a totes les persones interessades, per a la consulta dels textos i
documents citats en l'article, a les pàgines web de l'Organització
Internacional del Treball, Unió Europea, Ministeri d'Ocupació i Seguretat
Social, Institut Nacional d'Estadística, i Butlletí Oficial de l'Estat. També
em permeto remetre als articles sobre política d'ocupació i formació professional
publicats en aquest blog i que desenvolupen molt més àmpliament la temàtica
abordada en el present article.
No hay comentarios:
Publicar un comentario