El (complicado) intento de desarrollo normativo del Pilar Europeo de Derecho Sociales. Notas sobre el concepto de trabajador en recientes propuestas de Directiva, Recomendación y Reglamento.

 1. El 17 de noviembre fue aprobado solemnemente en la cumbre interinstitucional de Gotemburgo el Pilar Europeo de DerechosSociales, de cuyo contenido he dado detallada cuenta en varias entradas anteriores del blog, con el análisis de cuáles son sus fortalezas y debilidades para mantener y potenciar el modelo social europeo. Muy recientemente, el 13 de marzo, la Comisión Europea ha publicado una Comunicación dedicada a lasupervisión de su aplicación, en la que reitera que tiene el firme compromiso de integrarlo en todas  las políticas de la Unión Europea, al mismo tiempo que subraya que “ya ha comenzado a emplear los instrumentos y procesos existentes para ello, y también ha presentado varias iniciativas específicas en el marco de las competencias de la UE, algunas de las cuales aún están pendientes de adopción por parte de los colegisladores de la UE”, con mención, entre todas ellas, a las que me referiré a continuación.

Se trata ahora de acercarse a las más recientes propuestas formuladas por la CE para el desarrollo del Pilar, obviamente dentro de márgenes limitados y que no pretenden ningún análisis exhaustivo, ya que se trata justamente de eso, de Propuestas que deberán pasar por el visto bueno del Parlamento Europeo y del Consejo antes de llegar algún día a su aprobación, habiéndose ya constatado la preocupación que alguna de ellas (la relativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la UE) ha suscitado en varios gobiernos, entre ellos el de España, por aquello que se califica de vulneración del principio comunitario de subsidiariedad (en concreto, respecto al concepto de trabajador que se recoge en dicha  Propuesta). Volveré sobre esta cuestión más adelante.

Los tres textos que merecen mi atención, y cuya lectura recomiendo para poder efectuar un buen seguimiento de las intenciones de la CE para el desarrollo del Pilar, son una aprobadaa finales de diciembre del pasado año, la citada en el párrafo anterior, y dos más aprobadas el pasado 13 de marzo, en el marco de lo que se ha dado en denominar un nuevo “paquete de equidad social”, y que versan sobre el acceso ala protección social para todos los trabajadores, muy estrechamente ligada a la anterior, y sobre la creación de una autoridad laboral europea para tratar de gestionar cuestiones que afecten, en el ámbito de la libre circulación de trabajadores y de coordinación de los sistemas de Seguridad Social, al ámbito territorio supranacional.     

2. Por el orden cronológico de su publicación, que va acompañado de su mayor importancia a mi parecer, abordo en primer lugar la Propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejorelativa a unas condiciones laborales transparentes y previsibles en la UE, hecha pública el 21 de diciembre de 2017 y que va acompañada de dos documentos elaborados por los servicios técnicos de la CE, el primero, y muy amplio, sobre la evaluación del impacto de la Propuesta, y el segundo una síntesis resumen del primero. En relación con el valor añadido que esta propuesta aporta a la legislación europea, la citada evaluación pone de manifiesto que “La multiplicación de formas de trabajo requiere unas normas mínimas adicionales que respalden la igualdad de trato de los trabajadores, unas condiciones equitativas en toda la UE y una convergencia al alza en lo que se refiere a los resultados en materia social y de empleo. Habida cuenta de la evolución experimentada por el mercado laboral desde 1991, la Directiva ya no es totalmente adecuada. Los cambios en la Directiva necesarios para corregir estas deficiencias solo se pueden hacer a nivel de la UE”. 

La propuesta ya ha sido informada por el gobierno español y por la Comisión Mixta Congreso-Senado para la UE, pronunciándose esta última, en contra del criterio gubernamental, a favor de su respeto del principio de subsidiariedad establecido en el Tratado de la UE.

La Directiva propuesta, caso de ser aprobada, procedería a la derogación de la Directiva actualmente vigente, 91/533/CEE del Consejo, de 14 de octubre de 1991, relativa a laobligación del empresario de informar al trabajador acerca de las condicionesaplicables al contrato de trabajo o a la relación laboral, y desarrolla dos principios del Pilar, en concreto los números 5 y 7, que tratan sobre el empleo seguro y adaptable, el primero, y sobre la información sobre las condiciones de trabajo y la protección en caso de despido, el segundo.  Se trata de adaptar las obligaciones impuestas por la vigente Directiva de 1991 a los cambios acaecidos en el mundo laboral desde su promulgación con el incesante aumento de las formas no convencionales de trabajo y para las que aquella norma no estaba, evidentemente, pensada; adaptación que fue demandada insistentemente por el Parlamento Europeo y también por el Comité Económico y Social Europeo y por el Comité de las Regiones.

La propuesta de Directiva pretende, según se explica en su introducción, combinar el deseo de las personas trabajadoras a una mayor seguridad y previsibilidad en su vida laboral con la capacidad de adaptación del mercado laboral a los cambios económicos y sociales, con la mejora de la información por parte del trabajador, y del acceso a la misma, de sus condiciones de trabajo, la mejora de estas, con especial atención a quienes tienen formas no convencionales (que cada vez son mayor número de personas) de empleo, la mejora del cumplimiento de la normativa aplicable y, en fin, la mejora de la transparencia en el mercado de trabajo.

Los lectores y lectoras de la propuesta comprobarán que uno de sus aspectos más novedosos, desde la perspectiva legislativa, es la inclusión de un concepto de “trabajador”, hasta ahora inexistente en los textos comunitarios y que sido yendo construido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de tal manera que la posibilidad de excluir a trabajadores del ámbito de aplicación de la futura Directiva se reduce sensiblemente respecto a la normativa vigente, algo que ha merecido valoración positiva, con matices críticos, por parte de la Confederación Europea de Sindicatos, la oposición frontal de la patronal europea Business Europa, y la crítica de varios gobiernos de los Estados de la UE, entre ellos el de España, por considerar, como ya he indicado, que se vulnera el principio de subsidiariedad.

Al informe gubernamental y a las tesis semejantes de otros gobiernos se refirió el parlamentario del grupo popular Sr. Martínez Arcas, en su intervención en la sesión del 26 de febrerode la Comisión Mixta sobre la UE, en la que se debatió, y aprobó (con el voto en contra de su grupo) el informe de la Comisión sobre la propuesta de Directiva. El Sr. Martínez Arcas destacó la coincidencia del gobierno con la propuesta sobre la necesidad y conveniencia de elaborar una nueva Directiva, así como de la actualización de lo relativo a la información sobre las condiciones de trabajo, pero no sobre el respeto y cumplimiento del principio de subsidiariedad, afirmando que “ el artículo 2…  establece, de manera inédita en el ámbito de las relaciones laborales en el ordenamiento jurídico comunitario, la definición sobre el concepto de trabajador por cuenta ajena. Una definición que, en consecuencia, probablemente estaría —según el criterio del Gobierno, insisto, respaldado por el Grupo Popular— omitiendo el principio de subsidiariedad y extralimitándose en las competencias propias del derecho comunitario. Se trata de una definición ambigua, amplia, mucho menos concreta que la que establece en la actualidad el propio Estatuto de los Trabajadores sobre el concepto de trabajador por cuenta ajena, que previsiblemente generaría inseguridad jurídica. Además, es una posición que no es única y unívoca del Gobierno de España, sino que hay catorce Estados miembros de la Unión que también discrepan sobre esa definición del artículo 2…”.

El informe de la Comisión no aceptó esta tesis, y además fue objeto de crítica por el portavoz socialista Sr. Varela Sánchez, para quien el criterio del gobierno era negativo porque cuestionaba que la UE “delimite los campos de actuación, esa frontera difusa que aparece hoy entre los trabajadores asalariados y los trabajadores por cuenta ajena, los trabajadores autónomos y los que aparecen en los nuevos nichos de la economía colaborativa”.

La propuesta de Directiva se presenta al amparo del art. 153.2 b) del TFUE, que posibilita la adopción de Directivas para regular los requisitos mínimos de las condiciones de trabajo, por lo que la CE entiende que se ha respetado plenamente el principio de subsidiariedad, ya que la propuesta “se basa en una armonización mínima de los sistemas de los Estados miembros que respeta las competencias de estos para establecer unas normas más elevadas y proporciona la posibilidad para los interlocutores sociales de modificar la combinación de derechos y obligaciones materiales mediante convenios colectivos. De conformidad con el artículo 153, apartado 2, letra b) del TFUE, apoyará y completará las actividades de los Estados miembros mediante disposiciones mínimas para una aplicación progresiva”. 

3. Es interesante, llegados a este punto, recordar con brevedad algunas nociones del concepto de trabajador tal como el TJUE ha ido conformándolo en sus resoluciones judiciales.

Una regla jurídica de primer orden de importancia es que no importa la denominación que las partes otorguen a la relación contractual que formalizan, sino que aquello que tiene relevancia jurídica es su contenido. En su jurisprudencia sobre qué debe entenderse por trabajador a los efectos del art. 48 del Tratado CEE (actual art. 45 TFUE), el TJUE ha destacado la amplitud de ese concepto. Recuerdo aquí la sentencia de 31 de mayo de 1989 (asunto C-344/87), en la que el TJ manifestó que la noción “debe definirse siguiendo criterios objetivos que caracterizan la relación laboral atendiendo a los derechos y deberes de las personas interesadas; la característica esencial de la relación laboral consiste en que una persona realiza durante un cierto tiempo, a favor de otra y bajo la dirección de esta, ciertas prestaciones, por las cuales percibe una retribución. Siempre que se trate del ejercicio de actividades reales y efectivas, ni la productividad más o menos alta ni la fuente de los recursos que permiten la retribución pueden tener ningún tipo de consecuencias respecto al reconocimiento o no de una persona como trabajadora”, siendo las excepciones aquellos trabajos voluntarios que no tengan ningún tipo de contraprestación económica y las actividades de escasa entidad que puedan considerarse como marginales o accesorias.

El TJUE ha ido construyendo, definido, la noción de trabajador a los efectos de la aplicación de la normativa comunitaria, poniendo de manifiesto que a tales efectos no puede interpretarse forma restrictiva, conceptuándolo como toda persona que realiza un trabajo real y efectivo, bajo la dirección de otra persona, y por la que percibe una remuneración. Además, a este respecto “procede recordar que el concepto de trabajador en Derecho comunitario no es unívoco, sino que varía según el ámbito de aplicación de que se trate (sentencia de 12 de mayo de 1998, asunto C-85/96)”. Según expone en esta sentencia, y a los efectos de la libre circulación de trabajadores, “el concepto de trabajador utilizado en el marco del artículo 48 del Tratado CE y del Reglamento n. 1612/68 no coincide necesariamente con el empleado en el ámbito del artículo 51 del Tratado CE y del Reglamento n. 108/71”, argumentando que “una persona tiene la condición de trabajador en el sentido del Reglamento n. 1408/71 por estar asegurada, aunque sólo sea contra una contingencia, en virtud de un seguro obligatorio o facultativo en el marco de un régimen general o particular de Seguridad Social mencionado en la letra a) del artículo 1 del Reglamento n. 1408/71, y ello con independencia de la existencia de una relación laboral”. Con cita de sentencias anteriores, entre ellas la de 3 de julio de 1986, (asunto C-66/85) , el TJUE subraya que “Una vez concluida la relación laboral el interesado pierde, en principio, la condición de trabajador, si bien hay que tener en cuenta, por una parte, que esta condición puede producir determinados efectos tras la extinción de la relación laboral y, por otra parte, que una persona que busque realmente un empleo también debe ser considerada trabajador”. Por otra parte, la calificación formal de trabajador por cuenta propia con arreglo al Derecho nacional “no excluye que una persona deba ser calificada de trabajador a efectos del artículo 141 CE, apartado 1, si su independencia sólo es ficticia, disimulando así una relación laboral a efectos del mencionado artículo”.

El concepto de trabajador no está definido por el derecho originario, es decir los Tratados existentes desde el CEE al actual TUE, y ha sido construido de forma gradual y paulatina por la jurisprudencia del TJUE, que ha construido una noción bastante amplia a mi parecer: “toda persona que de forma eventual o permanente preste servicios por cuenta ajena y a cambio de una remuneración”; o lo que es lo mismo, lo importante es la realización de una actividad asalariada, cualquiera que sea el tipo de trabajo, la duración del mismo y los ingresos obtenidos, excluyéndose tan solo “las actividades tan reducidas que se presentan como puramente marginales o accesorias. La inaplicación de las normas laborales se producirá a salvo de cláusula más favorable en la normativa nacional. Con carácter general véanse al respecto, entre otras muchas, las sentencias de 12 de febrero de 1974 (asunto C-152/73), 31 de mayo de 1989 (asunto C-344/87), 26 de febrero de 1992 (asunto C-357/89) y 26 de marzo de 2015 (asunto C-316/13). Y para determinar si una persona es trabajadora o no en función de la remuneración percibida, deben citarse las de 23 de marzo de 1982 (asunto C-79/81) y de 21 de febrero de 2013, (C-46/12), en las que se enfatiza que la cuantía limitada de la retribución, entre otros factores no impide que se reconozca a una persona como trabajador en el sentido del art. 45 TFUE.

No obstante, hay que indicar que la normativa de la UE establece algunas excepciones al principio de libre circulación, tales como la prestación de servicios en la función pública, o exclusiones y limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas. Respecto a estas segundas, las normas comunitarias disponen la utilización restrictiva de tales criterios; por ello, no se pueden aplicar estas razones por puros criterios económicos, deben aplicarse criterios comunes por parte de todos los Estados miembros, y las limitaciones deberán basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado afectado, sin que puedan servir para limitar los derechos comunitarios, según la doctrina del TJUE, la existencia de antecedentes penales. Más concretamente, el TJUE ha indicado que tales limitaciones sólo serán posibles para la protección de la seguridad nacional o de la seguridad pública en “una sociedad democrática”.

Hay un límite específico a la libre circulación de trabajadores en el TUE, idéntico al originariamente contenido en el Tratado CEE, cuál es la exclusión de la aplicación de lo dispuesto en el art. 48, apartado 4, a los empleos en la Administración Pública. La ausencia de un concepto de función pública en el texto comunitario ha determinado que sea de nuevo el TJUE quien establezca las pautas interpretativas de este precepto. De acuerdo con su doctrina, la exclusión prevista en dicho precepto implica que el empleo en cuestión “debe estar conectado con las actividades específicas del sector público en la medida en que éste entraña el ejercicio de poderes conferidos por el Derecho Público y la responsabilidad de salvaguardar los intereses generales del Estado, a los que deben asimilarse los intereses específicos de las autoridades locales”.

A partir de los criterios jurisprudenciales del TJUE se ha señalado que el Tratado CEE (al igual que los posteriores) obedecía a razones objetivas y no a motivos de índole subjetiva o derivadas de la clase de vínculo que une al trabajador o al funcionario con la Administración. En definitiva, empleo en la función pública, significa desempeño en la Administración Pública, ya sea en régimen laboral o administrativo, de funciones decisorias o cometidos de especial significado por su vinculación o afectación a la soberanía estatal, lo que supone que puede ser trabajador tanto el asalariado como un funcionario o persona ligada contractualmente a la Administración en régimen de Derecho Administrativo.  Así lo puso de manifiesto tempranamente el TJUE en la sentencia de 12 de febrero de 1974 (asunto C-152/73): “los intereses que la excepción del apartado 4 del artículo 48 del Tratado permiten proteger se ven satisfechos por la posibilidad de limitar la admisión de extranjeros para el desempeño de determinadas actividades en la Administración Pública; dicho precepto no puede justificar la adopción de medidas discriminatorias en materia de retribución y demás condiciones de trabajo en contra de los trabajadores, después de que hayan ingresado en la Administración. A este respecto, es indiferente el carácter de la relación jurídica entre el trabajador y la Administración”.

4. ¿Cuáles son las diferencias entre la Directiva vigente, datada de 1991, y la propuesta de nuevo texto normativo, respecto a su ámbito de aplicación? Veámoslas en este cuadro comparativo, como paso previo al examen de la noción de trabajador.

Directiva 1991

Propuesta de Directiva 2017.

Artículo 1 Ámbito de aplicación 1. La presente Directiva se aplicará a todo trabajador por cuenta ajena que tenga un contrato de trabajo o mantenga una relación laboral definidos por el derecho vigente en un Estado miembro y/o sujetos al derecho vigente en un Estado miembro. 2. Los Estados miembros podrán disponer que la presente Directiva no se aplique a los trabajadores que tengan un contrato de trabajo o mantengan una relación laboral: a) - cuya duración total no rebase un mes, y/o - la duración de cuyo trabajo semanal no rebase 8 horas, o b) de carácter ocasional y/o especial, a condición, en los casos en que existan razones objetivas que justifiquen la no aplicación.

2. La presente Directiva establece los derechos mínimos aplicables a todos los trabajadores de la Unión. 3. Los Estados miembros pueden decidir no aplicar las obligaciones de la presente Directiva a los trabajadores que tengan una relación laboral igual o inferior a ocho horas en total en un período de referencia de un mes. El tiempo trabajado con todos los empleadores que formen parte de la misma empresa, el mismo grupo o la misma entidad, o pertenezcan a ellos, contará a efectos del período de ocho horas. 4. El apartado 3 no se aplicará a una relación laboral en la que no se haya predeterminado una cantidad de trabajo remunerado garantizada antes de que empiece el empleo. 6. Los Estados miembros podrán decidir no aplicar las obligaciones establecidas en los artículos 10 y 11, y en el artículo 14, letra a), a las personas físicas pertenecientes a un hogar en el que se lleven a cabo tareas domésticas.

Con respecto al apartado 6 del art. 1 de la propuesta de Directiva, se justifican las posibles excepciones a la aplicación de la norma por la conveniencia de “evitar cargas desproporcionadas a los hogares particulares”, de tal manera que las personas físicas que empleen a personal en su hogar no quedarían obligadas a la aplicación de los derechos de los restantes trabajadores “relativos a pedir una nueva forma de trabajo y a la formación obligatoria y gratuita y la aplicación de presunciones favorables en el supuesto de que falte información”.

Es en el art. 2 donde se incluye la noción de trabajador, “a los efectos de la Directiva propuesta”, lo cual parece dar a entender que puede seguir habiendo diferentes criterios aplicables sobre tal noción según las diversas Directivas reguladoras de diversos ámbitos de protección laboral y de Seguridad Social.

No obstante, la amplia definición que se utiliza en el texto puede afectar sin duda a toda la normativa existente, y es justamente esa amplitud la que ha provocado la preocupación de las organizaciones empresariales. Para Business Europe, además de la critica general de la propuesta por considerar que introduce “una serie de elementos burocráticos que crearán costes innecesarios e inseguridad jurídica fundamental para las empresas y los trabajadores, además de socavar las estructuras jurídicas nacionales”, la específica dirigida a la inclusión de la noción de trabajador se justifica porque la UE “o debería interferir con las definiciones de los Estados miembros del término "trabajador/empleado", afirmando que “La definición propuesta de "trabajador" abarcaría a las personas que trabajan por cuenta propia, como los consultores o los trabajadores autónomos. Las definiciones nacionales se han ido adaptando a lo largo de los años en la legislación, los convenios colectivos y la jurisprudencia, para tener en cuenta las nuevas formas de trabajo y los cambios en la legislación laboral y la seguridad social nacionales. Una definición de la UE no sería capaz de captar situaciones diferentes y sería mucho más difícil de adaptar a la evolución futura. Esto llevaría a una mayor rigidez”.

Desde una perspectiva radicalmente diferente, se manifiesta la CES en la resolución aprobada por su comité ejecutivo en la reunión celebrada los días 7 y 8 y de marzo, considerando con carácter general que el único objetivo de la Directiva ha de ser proteger al trabajador, no un instrumento que garantice su flexibilidad. El sindicalismo europeo es del parecer que una vez adoptada, la Directiva "proporcionará una protección importante, especialmente a los trabajadores vulnerables en relaciones laborales precarias y atípicas", si bien el el texto debe modificarse de manera significativa para lograr realmente esos objetivos, ya que "existen numerosas y obvias lagunas que, si no se corrigen, permitirán a los empleadores eludir sus obligaciones y dejar a los trabajadores sin la protección que tanto necesitan". Más concretamente, la resolución subraya que la CES “no apoya la inclusión de ninguna excepción en la Directiva, ya que el ámbito de aplicación debería ser lo más amplio posible. Debe suprimirse la excepción prevista para las relaciones laborales de duración igual o inferior a 8 horas al mes”, y que la excepción relativa al trabajo realizado en el hogar no está muy clara, ya que “si se refiere al trabajo doméstico, tal como se establece en el Convenio 189 de la OIT, debería suprimirse, ya que todos los Estados miembros deberían ratificar el Convenio de la OIT y ajustarse a él”.

El concepto de trabajador, del que tanto he estado hablando hasta ahora, no es otro que el acuñado por la jurisprudencia del TJUE antes referenciada, y como se comprobará inmediatamente acoge los presupuestos sustantivos clásicos de la relación contractual laboral, en términos amplios y que permiten acoger a las formas no convencionales de empleo. Lo será una persona física que durante un período de tiempo determinado realiza servicios para otra persona (ajeneidad) y bajo su dirección (dependencia), a cambio de una remuneración (salario). La contraparte de la relación laboral ha de ser un empleador, o mejor dicho podemos declinarlo en plural, ya que la propuesta de Directiva también amplia su concepto, incluyendo a una o varias personas físicas o jurídicas “que son, directa o indirectamente”, parte en una relación laboral con un trabajador, definición que sin duda está tomando como punto de referencia las relaciones triangulares que se dan en el supuesto del contrato formalizado por un trabajador con una empresa de trabajo temporal (poder sancionador) para ser cedido a una empresa usuaria (poder de dirección y organización).

La aceptación de la noción de trabajador propuesta en este texto ahora comentado, y que no es sino traslación de la utilizada por el TJUE, permitiría incluir, y siempre dejando su aplicación a situaciones específicas en manos de las autoridades y los tribunales nacionales tal como señala su introducción, a las personas trabajadoras que cumplan tales criterios y que en la actualidad quedan fueran en la mayor parte de las ocasiones del acogimiento a la Directiva de 1991, tales como “los trabajadores domésticos, los trabajadores a demanda, los trabajadores intermitentes, los trabajadores retribuidos mediante vales, los trabajadores de las plataformas en línea, los trabajadores en prácticas y los aprendices…”.

Además, el intento del trabajador de ver reconocida la existencia de una relación contractual laboral cuando se cumplan los requisitos indicados, ante la oposición de su “empleador” o “cliente”, debería quedar protegida por la garantía de indemnidad si acude a las instancias administrativas  y judiciales oportunas en defensa de sus derechos, y en este punto la propuesta de Directiva establece mecanismos de protección semejantes a los existentes en normas vigentes, trasladando la carga de la prueba al empleador y quedando obligados los Estados a establecer “sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias en caso de incumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente Directiva”.

5. No ya sobre la noción propiamente dicha de trabajador, sino sobre la aplicación de las normas de protección social tanto a los que sean asalariados como también a los que prestan, realmente, sus servicios por cuenta propia, versa buena parte de la reciente Propuesta de Recomendación del Consejo, aprobada el 13 de marzo,relativa al acceso a la protección social para los trabajadores por cuentaajena y los trabajadores por cuenta propia, que está acompañada de tres documentos elaborados por los servicios técnicos de la CE que recogen el parecer de los agentes sociales en la fase previa de presentación de la propuesta, al no haberse alcanzado acuerdo para su pactación en sede colectiva, el informe de evaluación y una sucinta síntesis del mismo, en el que se explica cual es el valor añadido de la propuesta en el ámbito normativo comunitario en estos términos: “El problema del acceso insuficiente a la protección social para un número cada vez mayor de personas en el mercado laboral y sus consecuencias negativas para la equidad social, el dinamismo del mercado laboral y el crecimiento sostenible están ampliamente extendidos en todos los Estados miembros. Si bien el diseño y la financiación de los sistemas de protección social es competencia nacional y algunos países están introduciendo algunas reformas parciales, la acción a nivel de la UE puede apoyar el principio 12 del pilar europeo de los derechos sociales y garantizar que el progreso no sea parcial o desigual, sino que se logre a través de los grupos, las ramas de protección social y los Estados miembros, creando unas condiciones equitativas para los agentes económicos en el mercado interior. La acción de la UE puede evitar distorsiones a corto plazo de la competencia y garantizar que todos los Estados miembros avancen en la misma dirección al mismo tiempo que promueven la convergencia al alza, en beneficio de la economía de la UE en su conjunto”.

Para la propuesta, si llegar a aplicarse totalmente su contenido, cerca del 39 % de la población ocupada, en donde están incluidos los trabajadores no convencionales y aquellos que prestan sus servicios por cuenta propia, “se beneficiarían de una mejor protección”, siendo además conscientes de que entre los trabajadores por cuenta propia los hay que asumen voluntariamente tal situación jurídica, teniendo o no asalariados a su servicio, pero que al mismo tiempo los datos recogidos por la oficina estadística Eurostat constatan que “una de cada cinco trabajadores por cuenta propia lo es debido a que no  puede encontrar un trabajo por cuenta ajena”.

La estrecha relación de esta propuesta con la referida a las condiciones de trabajo se constata claramente en la preocupación manifestada en la primera por el importante número de personas que están quedando fuera de la protección social, o con una cobertura claramente insuficiente, “debido a su situación en el mercado de trabajo o al tipo de relación laboral”, tales como quienes “trabajan por cuenta propia, en puestos de trabajo no regulados por contratos convencionales, o que alternan el empleo por cuenta ajena y el empleo por cuenta propia o combinan ambos”.

La lectura de la propuesta de Recomendación por parte de todas las personas interesadas permitirá comprobar, y así también se manifiesta en la introducción, que se encuentra claramente inspirada en la Recomendación núm. 202 de la OIT, aprobada en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2012, sobre los niveles mínimos de protección social, teniendo por finalidad proteger a quienes ahora no lo están, o si lo están es de forma insuficiente. Recuérdese que esta Recomendación dispone en su apartado 4 que los Estados miembros, en función de sus circunstancias nacionales, “deberían establecer lo más rápidamente posible y mantener pisos de protección social propios que incluyan garantías básicas en materia de seguridad social. Estas garantías deberían asegurar como mínimo que, durante el ciclo de vida, todas las personas necesitadas tengan acceso a una atención de salud esencial y a una seguridad básica del ingreso que aseguren conjuntamente un acceso efectivo a los bienes y servicios definidos como necesarios a nivel nacional”, y que aquellos deberían comprender por lo menos las siguientes garantías básicas de seguridad social: a) acceso a un conjunto de bienes y servicios definido a nivel nacional, que constituyen la atención de salud esencial, incluida la atención de la maternidad, que cumpla los criterios de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad; b) seguridad básica del ingreso para los niños, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, que asegure el acceso a la alimentación, la educación, los cuidados y cualesquiera otros bienes y servicios necesarios; c) seguridad básica del ingreso, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional, para las personas en edad activa que no puedan obtener ingresos suficientes, en particular en caso de enfermedad, desempleo, maternidad e invalidez, y d) seguridad básica del ingreso para las personas de edad, por lo menos equivalente a un nivel mínimo definido en el plano nacional”.

Que esta propuesta guarda directa relación con los debates actualmente existentes sobre los conceptos de trabajador asalariado y por cuenta propia, las luces y sombras existentes en e seno de las nuevas (en ocasiones bastante antiguas) formas de trabajo organizadas alrededor del concepto genérico de economía colaborativa (prefiero el de economía de plataformas, pero no es ahora el momento de volver sobre esta cuestión), se pone claramente de manifiesto en la tesis defendida de la coherencia de la propuesta con otras iniciativas políticas puesta en marcha, como la Comunicación de la CE sobre una agenda europea para la economía colaborativa, “en la que se ponía de relieve que la cuestión de si existe una relación de empleo o no entre una plataforma y el prestador del servicio subyacente debe determinarse en función de cada caso, basándose acumulativamente, en particular, en si el prestador de servicios actúa bajo la dirección de la plataforma que determina la elección de la actividad, la remuneración y las condiciones de trabajo; si el prestador de servicios recibe una remuneración; y la naturaleza del trabajo”.

Igualmente, la relación con las formas no convencionales de trabajo, al objeto de que puedan gozar de una protección social adecuada, queda bien reflejada en el apartado 18, relativo a la aplicación, notificación y evaluación de la futura Recomendación, en la que se plantea la necesidad de disponer de fuentes de información adecuadas para conocer las nuevas realidades del mercado de trabajo, a fin y efecto en particular de “disponer de información para la elaboración de políticas en materia de protección social de las nuevas formas de trabajo”.

6. Es en el apartado 7 de la propuesta donde encontramos las definiciones utilizadas en el texto, siendo la de trabajador, empleador y relación laboral sensiblemente semejantes, cuando no idéntica para el primero, a las utilizadas en la propuesta de Directiva sobre condiciones de trabajo. Veamos la comparación:

Propuesta de Directiva sobre condiciones de trabajo.

Propuesta de Recomendación sobre acceso a la protección social.

A efectos de la presente Directiva, se aplicarán las definiciones siguientes: a)         «trabajador»: una persona física que durante un período de tiempo determinado realiza servicios para otra persona, y bajo su dirección, a cambio de una remuneración; b)         «empleador»: una o varias personas físicas o jurídicas, que son, directa o indirectamente, parte en una relación laboral con un trabajador; c)         «relación laboral»: la relación laboral entre trabajadores y empleadores, como se han definido anteriormente;

A efectos de la presente Recomendación se entenderá por: a) «trabajador»: una persona física que, durante un período de tiempo determinado, realiza servicios para otra persona, y bajo su dirección, a cambio de una remuneración; b) «relación laboral»: la relación de trabajo entre un trabajador y el empleador o los empleadores; c) «tipo de relación laboral»: uno de los diferentes tipos de relación entre un trabajador y el empleador o los empleadores, que puede diferir en cuanto a la duración del empleo, el número de horas de trabajo u otras condiciones de la relación laboral;

7.Por último, cabe hacer referencia a la propuesta de Reglamento por el que se crea la autoridadlaboral europea, como complemento de iniciativas anteriormente puestas en marcha para mejorar las normas parta el desplazamiento de trabajadores y la coordinación de los sistemas de Seguridad Social.

La propuesta fue presentada el 13 de marzo, y está acompañada de tres documentos de los servicios técnicos de la CE, en los que se recoge el parecer de los agentes sociales, la evaluación de impacto y un resumen ejecutivo de la misma. Para la CE, el papel y valor añadido de esta autoridad debería consistir en: “a) facilitar el acceso a las personas y a los empleadores a la información sobre sus derechos y obligaciones, así como a los servicios pertinentes; b) apoyar la cooperación entre los Estados miembros para hacer cumplir de forma transfronteriza la legislación pertinente de la Unión, lo que incluye facilitar la realización de inspecciones conjuntas; c) ejercer la mediación y facilitar una solución en casos de litigios transfronterizos entre las autoridades nacionales o de perturbaciones del mercado laboral”.

Dado que la operatividad de la Autoridad debería esperar un año a partir de la entrada en vigor del Reglamento, la CE ya se ha puesto manos a la obra y ha procedido a lacreación del grupo asesor europeo para dicha autoridad, cuya finalidad será orientar y asistir a la CE para el rápido establecimiento y funcionamiento de aquella , de tal manera que si bien queda claro que no participa en el proceso legislativo de elaboración de la norma, sí que debe “contribuir a fijar los cimientos sobre los que se creará la Autoridad Laboral Europea”, siendo sus funciones sensiblemente semejantes a las que asumirá la Autoridad una vez que sea plenamente operativa, aplicando la Decisión por la que se ha procedido a la creación de aquella desde el día siguiente a su publicación en el DOUE (15 de marzo) y funcionado el grupo asesor “hasta que se haya creado la autoridad laboral europea”.

En la medida en que la futura autoridad laboral europea deberá contribuir a  facilitar la libre circulación de trabajadores, el desplazamiento de trabajadores a otros Estados UE, y a la coordinación de los sistemas de Seguridad Social, es obvio que deberá tomar en consideración las nociones de trabajador, empleador y relación laboral que aparecen en las normas vigentes y en las propuestas de reformas, así como también por lo que respecta a los trabajadores por cuenta propia; y no sólo todos ellos, sino también otros colectivos a los que la normativa sobre libre circulación y extranjería amplían el ámbito de aplicación, tal como queda muy bien recogido en el apartado 9 de la introducción de la propuesta de Reglamento: “Las personas cubiertas por las actividades de la Autoridad deben ser personas sujetas a la legislación de la Unión en el ámbito de aplicación del presente Reglamento, incluidos los asalariados, las personas que trabajan por cuenta propia, los solicitantes de empleo y las personas económicamente inactivas. Se incluyen tanto ciudadanos de la Unión como nacionales de terceros países que residen legalmente en la Unión, como los trabajadores desplazados, los titulares de la tarjeta azul de la UE, las personas trasladadas dentro de una empresa o los residentes de larga duración, así como los miembros de su familia”.

Igualmente, la estrecha relación de la creación de la Autoridad laboral con las normas en las que encontramos los conceptos de trabajador y empleador, se plasma en el apartado 30, en la que se expone que la autoridad asumirá, una vez esté operativa, la realización de las tareas actualmente llevadas a cabo por el comité técnico sobre libre circulación de trabajadores, el comité de expertos sobre desplazamiento de trabajadores, y la plataforma europea para reforzar la cooperación en materia de lucha contra el trabajo no declarado. No obsta a esta estrecha relación, a mi parecer, la expresa mención que la Autoridad no cuestionará en ningún momento las competencias de los Estados miembros para regular las relaciones laborales nacionales, en las que se incluyen las nociones de trabajador y empleador, ya que las mismas están ya condicionadas por la jurisprudencia del TJUE y lo estarán aún mucho más si son aprobadas las propuestas de Directiva y Recomendación que han sido objeto de atención en la presente entrada.

8. Concluyo. A la espera de la tramitación política y parlamentaria de las tres propuestas, a las que espera sin duda un largo y tortuoso camino, buena lectura.