1. El Consejo deMinistros celebrado el 31 de marzo aprobó el Proyecto de Ley de PresupuestosGenerales del Estado para 2017, que tuvo entrada en el Congreso de los Diputados
el 4 de abril, con previsión de su aprobación por el Senado en el último pleno
del mes de junio, a efectos de su entrada en vigor a partir de julio.
El primer trámite
de enmiendas a la totalidad fue superado tras tres votaciones en las que se
produjo un empate a 175 votos entre los partidarios de su tramitación y
aquellos que solicitan su devolución al gobierno, al no haber logrado la
mayoría quienes se oponían a los mismos. Ahora tocar elaborar el informe de la
ponencia y presentarlo a la Comisión de Presupuestos del Congreso, elaboración y
aprobación que se llevará a cabo el día 18 de este mes, después de haber
examinado las 6.054 enmiendas presentadas por los distintos gruposparlamentarios, publicadas en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputadosel jueves 11 de mayo, que ocupan 4.192 páginas.
El informe de la
ponencia será debatido en la Comisión de Presupuestos la semana de 22 al 26 de
mayo, y dada la actual composición del Congreso es de prever que puedan
producirse modificaciones respecto tanto al texto presentado por el gobierno
como, en su caso, al modificado que haya aprobado la ponencia…, pero no
adelantemos acontecimientos.
La cercanía de la
reunión de la ponencia, y del debate de su informe en comisión como paso previo
a la aprobación por el Pleno del Congreso, si este llega a producirse porque ya
vimos las dificultades que tuvo el proyecto para superar el trámite de
enmiendas a la totalidad, me ha animado a redactar esta nota sobre una
disposición adicional, la vigesimoséptima, que considero de especial
importancia por su afectación a la autonomía local, que ya despertó mi
atención, y también la de otros juristas y demás profesionales que trabajan en
las Administraciones Locales en las redes sociales, con ocasión de la primera
lectura del proyecto. Este ánimo se ha visto reforzado, además, por la
presentación de diversas enmiendas a dicha disposición, en las que se pide su
supresión o modificación sustancial, y que serán objeto de comentario más
adelante.
En fin, no menos
importante en la decisión de redactar esta entrada ha sido el artículo
publicado el viernes 12 de mayo por varios alcaldes (Zaragoza, Huesca, A Coruña
y Valladolid) con el muy claro, e indubitado, título de “La Disposiciónadicional 27: un candado a la autonomía local”, publicado en el diario
electrónico Público.
En dicho artículo,
los alcaldes Pedro Santisteve (Zaragoza en Común), Luis Felipe (PSOE), Xulio
Ferrreiro (Marea Atlántica) y Oscar Puente (PSOE) califican de “nefasto
precedente” el que siente dicha disposición adicional, “cuyo único objetivo”,
se afirma con total contundencia, “es dificultar y, en el extremo,
imposibilitar la reversión a la gestión directa, por parte de las entidades
locales, de los servicios públicos de competencia municipal que se encuentran
actualmente siendo prestados en régimen de externalización”, lo que supone por
vía indirecta “su prohibición de facto” y no hace “sino socavar aún más el
principio de autonomía local”, por lo que consideran “absolutamente necesaria”
su retirada e instan a “todos los grupos parlamentarios a trabajar para ello”.
Curiosamente, como
veremos más adelante, el grupo político al que pertenecen dos de los citados
alcaldes, el PSOE, sólo ha presentado una enmienda a la citada disposición, que
no afecta a la modificación más relevante introducida en la misma respecto a
las limitaciones a las decisiones de las autoridades locales, aunque es cierto
que puede ser, y lo digo porque no he tenido posibilidad de leer todas sus
enmiendas, que del conjunto de todas ellas se puede llegar a esa conclusión.
Tampoco han
presentado enmiendas al respecto los grupos parlamentarios popular, Ciudadanos,
y nacionalista vasco: Más comprensible a mi parecer es la falta de enmiendas
por los dos primeros grupos que por el tercero, pero muy probablemente el
acuerdo alcanzado a última hora entre el gobierno y el PNV para tramitar los
presupuestos tenga algo que ver con ello.
2. Bueno, llevo ya
hablando largo rato de la disposición adicional vigesimoséptima del PLPGE y
todavía no he transcrito su contenido, quizás presuponiendo, seguro que de
forma indebida, que los presupuestos son objeto de atención por toda la
ciudadanía desde el inicio de su tramitación, y que todos los lectores y
lectoras del blog también participan de dicha atención, y me gustaría
ciertamente que fuera así pero no lo creo sinceramente dada la complejidad de
la norma, complejidad que también lo es, dicho sin ningún rubor, para mí, y
creo que igualmente para buena parte de quienes se dedican profesionalmente al mundo jurídico. Pues bien,
aquí está, con el llamativo título de “Limitaciones a la incorporación depersonal laboral al sector público”:
“Uno. Con efectos
desde la entrada en vigor de esta Ley y vigencia indefinida, las
Administraciones Públicas del artículo 2 del texto refundido de la Ley del
Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo
5/2015, de 30 de octubre, no podrán considerar como empleados públicos de su artículo
8, ni podrán incorporar en dicha condición en una Administración Pública o en
una entidad de derecho público:
a) A los
trabajadores de los contratistas de concesiones de obras o de servicios
públicos o de cualquier otro contrato adjudicado por las Administraciones
Públicas previstas en el artículo 2.3 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de
Régimen Jurídico del Sector Público, cuando los contratos se extingan por su
cumplimiento, por resolución, incluido el rescate, o si se adopta el secuestro
o intervención del servicio conforme a la legislación de contratos del sector
público que resultase aplicable a los mismos.
b) Al personal
laboral que preste servicios en sociedades mercantiles públicas, fundaciones
del sector público, consorcios, en personas jurídicas societarias o
fundacionales que vayan a integrarse en una Administración Pública.
Al personal
referido en los apartados anteriores le serán de aplicación las previsiones
sobre sucesión de empresas contenidas en la normativa laboral.
Dos. En aquellos
supuestos en los que, excepcionalmente, en cumplimiento de una sentencia
judicial, o previa tramitación de un procedimiento que garantice los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, el personal referido en el
apartado 1.a) anterior sea incorporado a sociedades mercantiles públicas, las
incorporaciones que se produzcan de acuerdo con lo previsto en este apartado,
se contabilizarán como personal de nuevo ingreso del cómputo de la tasa de
reposición de efectivos, quedando sujeto a los límites y requisitos
establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.
Tres. Lo
establecido en esta disposición adicional tiene carácter básico y se dicta al
amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1. 13ª y 18ª, así como del artículo
156.1 de la Constitución”.
En la Exposiciónde motivos sólo encontramos tres líneas referidas expresamente a esta
disposición, aunque muy claras respecto a la finalidad pretendida por la norma:
“para regular situaciones de cambio de modalidad de gestión indirecta a directa
de servicios públicos y también de obras públicas de titularidad de la
Administración se establecen limitaciones a la incorporación de servicios
públicos”.
3. Antes de
proceder a su examen y de las enmiendas presentadas por diputados del grupo
mixto, Esquerra Republicana, Unidos Podemos – En Comú Podem -En Marea, y
socialista, vale la pena fijar nuestra atención en la valoración que dicha
disposición ha merecido por algún ayuntamiento y por fuerzas políticas y grupos
sociales, todas ellas disponibles en las redes. Sin ningún ánimo de
exhaustividad destaco cuatro de ellas:
“El Gobierno
central ha incorporado una disposición en el proyecto de Presupuestos Generales
del Estado para 2017 con la que se limita la incorporación a la administración
de trabajadores de servicios actualmente externalizados a empresas privadas. El
Gobierno local considera que este apartado, incorporado en las cuentas de este
año, pretende paralizar el creciente número de remunicipalizaciones impulsadas
desde 2015 por gobiernos locales de izquierdas en toda España. En A Coruña,
está en fase avanzada la recuperación del servicio de bibliotecas, hasta ahora
en manos de la concesionaria Eulen
… El Gobierno
municipal considera que con esta incorporación del Ministerio de Hacienda lo
que se pretende es "inviabilizar" cualquier intento de recuperar
servicios externalizados por parte de los ayuntamientos. "Externalizaciones
incorporadas, precisamente, por gobiernos que aplicaron políticas
neoliberales", señala la concejal de Facenda, Eugeina Vieto. ..”..
“(La) Disposición
adicional vigésima séptima introduce un verdadero caballo de Troya que atenta
contra la autonomía municipal al impedir la incorporación como empleados
públicos a los trabajadores de las empresas privatizadas. De esta forma será
prácticamente imposible que se materialicen procesos de remunicipalización de
cierta envergadura, con un volumen de trabajadores considerable. Esta
Disposición atenta, además, contra los derechos laborales de los trabajadores y
restringe drásticamente la democracia en tanto que los ciudadanos o sus
representantes electos no podrán optar por modelos de gestión públicos una vez
hayan sido privatizados, quedando condenados a sufrir el oligopolio de las tres
multinacionales que hacen negocio con el Derecho Humano al agua y el
saneamiento. La Red Agua Pública llama a todas las fuerzas políticas con
representación en el Congreso de los Diputados a rechazar la Disposición
adicional vigésima séptima del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del
Estado para 2017.
“Uno de los temas
más importantes que ha pasado ciertamente desapercibido es el incorporado en el
Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado 1 , aprobado por el
Consejo de Ministros el pasado 31 de marzo de 2017, y publicado en el Boletín
Oficial de las Cortes Generales el 6 de abril de 2017, en el que figura en su
disposición adicional vigésimo séptima en referencia a la limitación de
incorporación de personal laboral al sector público y supone un ataque directo
a los procesos de reversión hacia la gestión pública directa por las
administraciones públicas -ayuntamientos (remunicipalización) y Comunidades
Autónomas- de los servicios públicos locales o autonómicos emprendidos en los
Ayuntamientos del Cambio (y en alguna CCAA como la Comunidad Valenciana) en
relación a los procedimientos de subrogación de los trabajadores…”
“El Consejo de
Ministros el pasado 31 de marzo de 2017 aprobó el Proyecto de Ley de
Presupuestos Generales del Estado que fue publicado en el Boletín Oficial de
las Cortes Generales el 6 de abril de 2017.
La Disposición Adicional 27 en dicho Proyecto hace referencia a la
limitación de incorporación de personal laboral al sector público y supone un ataque
directo a los procesos de reversión hacia la gestión pública directa por las
administraciones públicas bien sean ayuntamientos o Comunidades Autónomas en
relación a los procedimientos de subrogación de los trabajadores.
Esta nueva medida
regresiva ataca al principio autonomía consagrado en el Artículo 140 de la CE
“La Constitución garantiza la autonomía de los municipios. Estos gozarán de
personalidad jurídica plena. Su gobierno y administración corresponde a sus
respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los
Concejales serán elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio
universal, igual, libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley.
Los Alcaldes serán elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley
regulará las condiciones en las que proceda el régimen del concejo abierto”.
La Disposición
Adicional 27 obstaculiza severamente los procesos de reversión hacia la gestión
directa de los servicios y obras de titularidad pública que actualmente están
gestionados por empresas y entidades privadas mediante contratos, al no poder
incorporar a los trabajadores que actualmente prestan sus servicios con probada
experiencia y profesionalidad. Supone un nuevo obstáculo legal a los ya
conocidos, y que contradicen uno de los supuestos pilares de la ley de
sostenibilidad cual es la eficiencia en la prestación de los servicios
públicos.
Por todo ello el
Pleno del Ayuntamiento de …………………toma el siguiente ACUERDO:
Instar al Gobierno
de la Nación y a los Grupos Parlamentarios en el Congreso de los Diputados a la
eliminación de la Disposición Adicional 27 del proyecto de Ley de los
“Presupuestos Generales del Estado” para este año 2017.
4. En el ámbito
jurídico doctrinal, las cuestiones abordadas en la disposición adicional
vigesimoséptima encuentran una detallada atención en todos los artículos
publicados en el número 135/2016 de la revista “Temas laborales: Revistaandaluza de Trabajo y Bienestar Social”, dedicada monográficamente a “Lasespecialidades laborales de la participación de la iniciativa privada en laactuación pública”, con artículos de los profesores Jesús Cruz, José Manuel Gómez,
Cristóbal Molina, Miguel Rodríguez – Piñero, José Luis Monereo, Federico
Navarro y Pedro Gómez, y las profesoras Sofia Olarte, Eva garrido, María Nieves
Moreno, Carmen Sáez, María Fernanda Fernández y María José Rodríguez.
Guardan especial
relación con la temática objeto de esta entrada, a mi parecer, los artículos
del profesor Jesús Cruz Villalón “Claves laborales de la participación privada
en la actuación pública”, y del profesor José Luis Monereo Pérez “Repercusiones
laborales de los diversos instrumentos de privatización y reversión de
servicios públicos”.
Para el profesor
Cruz Villalón, una variante de los procesos de externalización “se produciría
en aquellos casos en los que la Administración Pública decidiese en un momento
dado por volver a gestionar directamente un servicio o parcela del mismo que
hasta el momento presente se encontraba asumido por una empresa privada. Nos
encontraríamos ante una hipótesis más en la que se proyecta la posibilidad de
aplicación de la subrogación laboral, a resultas de una transmisión de empresa
o parte de la misma. Supuesto que, de principio, no presentaría diferencia cualitativa
en la aplicación de la legislación laboral interna y de la Unión Europea en la
materia. Prueba de ello es que, a estos efectos, cuando el asunto se ha
presentado en sede judicial la discusión se ha centrado en términos idénticos
al supuesto asimilable del retorno a la centralización del ciclo productivo
entre dos empresas privadas; en concreto, en las más de las ocasiones las dudas
se ciñen aproximación de la legislación de los Estados miembros relativas al
mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de traspaso de
empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de centros de
actividad a precisar en qué medida, una vez más, nos encontramos ante la
transmisión de una entidad económica con identidad propia, que da lugar a la
subrogación “ex lege” o, por el contrario, nos hallamos ante una mera asunción
de actividad sin acompañamiento de los medios necesarios para tener la
condición de unidad productiva autónoma y, por tanto, no es de aplicación la
normativa laboral al efecto. En los mismos términos, pocas especialidades concurren
en estos casos respecto de la externalización de servicios genética inicial y
de la sucesión de contratas administrativas”.
Para el profesor
Monereo, y cito el resumen de su artículo “Desde hace tiempo se vienen
incrementando los procedimientos de colaboración entre el sector público y el
sector privado. En la coyuntura actual, a la intensa reestructuración de los
entes y empresas que integran el sector público, se suma la proliferación de
fenómenos de privatización y asimismo de recuperación de servicios públicos.
Estos fenómenos –que presentan flujos y reflujos obedeciendo a diversas
direcciones de política organizativa ideológicamente condicionadas- tienen una
importante incidencia en el ámbito de las relaciones laborales afectadas y
plantean, además, arduos problemas respecto a la aplicación de un marco
normativo regulador (deficiente e insuficiente) en una palpable tensión entre
las lógicas imperantes en los ordenamientos laboral y administrativo, que, sin
embargo, han de conciliarse necesariamente bajo el obligado respeto a los principios
y derechos consagrados en la Constitución”.
5. Aun siendo
clara la finalidad perseguida por la norma, no es menos cierto que la redacción
del precepto no es un modelo, ni mucho menos, de seguridad jurídica, en
concreto en el apartado Uno a), en cuanto que la imposibilidad que se prevé de
considerar como empleados públicos ex art. 8 de la Ley del Estatuto básico del
empleado público a trabajadores que, por ejemplo, prestaban sus servicios en
empresas privadas que llevaban a cabo la prestación de servicios públicos que
ahora la Administración decide recuperar (revertir), se acompaña en el mismo
precepto de la referencia expresa a que a dicho personal “le serán de
aplicación las previsiones sobre sucesión de empresas contenidas en la
normativa laboral”, es decir el art. 44 de la Ley del Estatuto de los trabajadores
y por derivación de la Directiva 2001/23/CE del Consejo, de 12 de marzo de
2001, sobre la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros
relativas al mantenimiento de los derechos de los trabajadores en caso de
traspasos de empresas, de centros de actividad o de partes de empresas o de
centros de actividad, que establecen la obligación de la empresa cesionaria en
los derechos y obligaciones laborales de la empresa cedente.
Cabe pensar, y
creo que esta debe ser la finalidad de la norma, que se pretende evitar que los
trabajadores de las actividad privadas remunicipalizadas puedan acceder a la
función pública por una vía que no pasaría el filtro del acceso a ésta previsto
en el art. 23 de la Constitución y su normativa de desarrollo, pero si tal
fuera la finalidad no casa bien con la mención a la imposibilidad de adquirir
la condición de empleado público según que de la definición de los mismos se
contiene en el art. 8 del EBEP, ya que dicho precepto no sólo se refiere a los “funcionarios
de carrera”, sino también al restante personal que presta sus servicios para la
Administración, como son “funcionarios interinos, personal laboral, ya sea
fijo, por tiempo indefinido o temporal, y personal eventual”.
¿Querrán referirse
los redactores del precepto a la adquisición de la condición de indefinido no
fijo en los procesos de reversión, y evitar que por la vía posterior de
convocatoria de plazas en oferta de empleo público dicho personal adquiere la
fijeza funcionarial o laboral en su empleo? Y siendo posibles, en el análisis hipotético
de las intenciones del legislador que estoy efectuando, ambas hipótesis, ¿respetan
el principio constitucional de autonomía local y las posibilidades que la
normativa vigente otorga de organizar la prestación de los servicios públicos a
los que está obligada la Administración de la mejor manera posible
(rentabilidad económica y también social) en interés de toda la ciudadanía? No
creo que la respuesta pueda ser positiva, desde luego, y el parecer de los
cuatro alcaldes antes citados es una muestra clara y significativa de dicho
parecer.
Repárese, por
consiguiente, en los siguientes contenidos de la disposición:
A) La vigencia
indefinida del texto presentado, algo que no es infrecuente encontrar en
disposiciones adicionales de los textos presupuestarios, dado que no afectan a
los presupuestos anuales a los que se refieren los preceptos del texto articulado,
pero que ciertamente supondría, de ser aprobado, una alteración sustancial, una
limitación fáctica, de las competencias municipales para la determinación de
qué criterios tomar en consideración para la prestación de los servicios
públicos. Los litigios existentes entre los ayuntamientos de Zaragoza y
Valladolid con la abogacía del Estado respecto a la posible remunicipalización
de algunos servicios dan debida cuenta de los conflictos que la norma querría
corta de raíz en el debate existente sobre la limitación de la autonomía
municipal.
B)
En la
misma línea que la tesis anterior, se encuentra la consideración del carácter básico
del contenido adicional de la disposición, con impacto inmediato y directo, una
vez que el proyecto fuera aprobado y entrara en vigor, en la actuación de todas
las Administraciones, en cuanto que la norma se dicta al amparo de lo dispuesto
en los art. 149.1.13ª y 18ª, y 156.1 de la Constitución. Recordemos que los dos
primeros se refieren a las competencias exclusivas del Estado en materia de “Bases
y coordinación de la planificación general de la actividad económica”, y “Las
bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del régimen
estatutario de sus funcionarios que, en todo caso, garantizarán a los
administrados un tratamiento común ante ellas; el procedimiento administrativo
común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia
de las Comunidades Autónomas; legislación sobre expropiación forzosa;
legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema
de responsabilidad de todas las Administraciones públicas”, mientras que el
segundo dispone que “Las Comunidades Autónomas gozarán de autonomía financiera
para el desarrollo y ejecución de sus competencias con arreglo a los principios
de coordinación con la Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los
españoles”.
C) La
imposibilidad de considerar como empleados públicos (y remito a las dudas
expuestas con anterioridad) a determinados trabajadores, que presten servicios
en el sector privado o en el sector público, cuando, como consecuencia de una
decisión de la Administración Pública competente, pasen a prestar servicios
para ella (¿y si no son empleados públicos, que régimen jurídico tendrán?).
Obsérvese la
amplitud de la norma, ya que aunque me estoy refiriendo en mi exposición a la
Administración local, la más directamente afectada sin duda por el texto
propuesto, la disposición adicional hace referencia a las “Administraciones
Públicas” del art. 2 del EBEP, es decir la Administración General del Estado, las
Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y
Melilla, las Administraciones de las entidades locales, los organismos
públicos, agencias y demás entidades de derecho público con personalidad
jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones
Públicas, y las Universidades Públicas. En los mismos términos, la disposición
se refiere a los contratos adjudicados por las Administraciones previstas en el
art. 2.3 de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector
público, que incluye a “la Administración General del Estado, las
Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la
Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho
público previstos en la letra a) del apartado 2”, siendo estos últimos “cualesquiera
organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de
las Administraciones Públicas”.
Además, la norma
(si no quieres caldo, toma dos tazas) no sólo nos dice que determinados
trabajadores no podrán tener la consideración de empleados públicos, sino que
tampoco (¿no es claramente redundante con lo anterior?) podrán ser incorporados
en tal condición “en una Administración Pública o en una entidad de derecho público”.
Me vienen a la cabeza al leer la disposición adicional los conflictos acaecidos
en Andalucía respecto a la incorporación (o mejor dicho, no incorporación) de
los trabajadores de los consorcios locales de empleo al Servicio Andaluz de
Empleo y los numerosos litigios suscitados en sede judicial, en especial en
materia de despidos colectivos y de los que he ido dejando debida constancia en
mis análisis efectuados en el blog.
D) Si la
Administración quiere “recuperar” prestación de servicios que anteriormente se
prestaban en régimen de contrato público de prestación de servicios por
entidades privadas (servicios de limpieza, agua y electricidad sería algunos de
los más significativos) sepan que la norma se lo va a poner muy difícil , con
independencia de cuál fuera la razón o motivo que justificará tal decisión (la
mejora de la prestación del servicio y un menor coste para la ciudadanía, por
ejemplo) ya que no podrá considerar como “empleados públicos” (y perdonen que sea un poco pesado, pero si no
son empleados públicos las personas que trabajan para una Administración,
¿entonces qué son?) a los trabajadores de las empresas contratistas cuando los
contratos se extingan “por su cumplimiento, por resolución, incluido el
rescate, o si se adopta el secuestro o intervención del servicio conforme a la
legislación de contratos del sector público que resultase aplicable a los
mismos”. Igualmente, tampoco podrán tener la condición de empleados públicos
aquellos trabajadores que prestan sus servicios con anterioridad ya en el
ámbito público pero con regulación laboral (una prueba clara, a mi parecer, de
que la norma pretende evitar la adquisición de fijeza en la Administración) y
que están prestando servicios en sociedades mercantiles públicas, consorcios en
personas jurídicas societarias o fundacionales (también me vienen a la cabeza
conflictos suscitados por la extinción contractual de contratos laborales como
consecuencia de la restructuración del sector público a consecuencia de los
ajustes o recortes presupuestarios) cuando se haya adoptado la decisión
política en la correspondiente sede competencial de integrarlos en una
Administración Pública.
Repito, por si hubiera
quedado alguna duda, que a todos esos trabajadores que no serán, aunque presten
servicios para ella, empleados públicos de una Administración, les son de
aplicaciones los derechos regulados en el art. 44 de la Ley del Estatuto de los
trabajadores en punto a garantizar su estatus jurídico y las obligaciones que
deben asumir las empresas cedentes y cesionarias.
E) Pero…, ninguna
ley puede evitar que se cumpla una sentencia judicial firme, y tampoco que en
virtud de las competencias constitucionales y legales, personal como el
referenciado con anterioridad pueda pasar a prestar servicios, tras superar las
pruebas que garanticen los principios constitucionales de igualdad, mérito y
capacidad, en sociedades mercantiles públicas (a título de ejemplo, vid art 111
de la Ley 40/2015 de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público, que
dispone que se entiende por sociedad mercantil estatal aquella sociedad
mercantil sobre la que se ejerce control estatal: a) Bien porque la
participación directa, en su capital social de la Administración General del
Estado o alguna de las entidades que, conforme a lo dispuesto en el artículo
84, integran el sector público institucional estatal, incluidas las sociedades
mercantiles estatales, sea superior al 50 por 100. Para la determinación de
este porcentaje, se sumarán las participaciones correspondientes a la
Administración General del Estado y a todas las entidades integradas en el
sector público institucional estatal, en el caso de que en el capital social
participen varias de ellas. b) Bien porque la sociedad mercantil se encuentre
en el supuesto previsto en el artículo 4 de la Ley 24/1988, de 28 de julio, del
Mercado de Valores respecto de la Administración General del Estado o de sus
organismos públicos vinculados o dependientes”).
Ahora bien, no se
lo va a poner fácil la norma a la Administración que deba actuar por obligación
impuesta por sentencia y por una decisión adoptada al amparo de sus
competencias, supuestos calificados (¿con qué argumentación?) de excepcionales
por el legislador, ya que en tal caso tales incorporaciones, supongo que ahora
sí como empleados públicos “se contabilizarán como personal de nuevo ingreso
del cómputo de la tasa de reposición de efectivos, quedando sujeto a los
límites y requisitos establecidos en la Ley de Presupuestos Generales del
Estado”.
No se sorprenderán
los lectores y lectoras del blog del monumental enfado de la mayor parte de las
Administraciones Locales ante esta propuesta normativa, que podría dejar
limitada a la mínima expresión las previsiones de la tasa de reposición
previstas no sólo en los PGE de 2017 sino en los venideros, unas Administraciones
que han perdido cerca de 100.000 empleos desde 2012, siendo los últimos datos
disponibles (Boletín de personal al servicios de las Administraciones Públicas,julio 2016) de 547.825 empleados públicos, el 21,71 % del total del personal
que presta sus servicios para las AA PP, y con un dato especialmente
significativo y con posible impacto sobre cualquier decisión que adopte la
Administración, cual es que el número de trabajadores laborales (295.184) es
superior al del personal funcionario (206.893).
6. ¿Cómo han
reaccionado las fuerzas políticas presentes en el Parlamento español, más
exactamente ahora en el Congreso de los Diputados, con respecto a esta
propuesta normativa? Con la presentación de diversas enmiendas que paso
inmediatamente a comentar y que está por ver, durante este mes (informe
ponencia, comisión de presupuestos y pleno del Congreso) lo sabremos, si serán
aceptadas de forma total o parcial.
Son siete las
enmiendas presentadas, aunque tres de ellas, presentadas por Unidos Podemos – En Comú Podem- En Marea,
pueden ser objeto de atención conjunta ya que se refieren a dos apartados de la
disposición y a una redacción alternativa de la misma.
Por el orden numérico
que aparecen en el listado de enmiendas publicado en el Boletín Oficial delCongreso de los Diputados el 12 de mayo, son las siguientes:
A) Enmienda núm.
63, de Esquerra Republicana, en la que se pide la supresión de toda la
disposición. Se pone de manifiesto como las Administraciones Locales han visto
constreñida en los últimos años sus competencias en materia de personal, y sus
dificultades económicas para llevar a cabo mediante gestión directa la prestación
de determinados servicios públicos, y que cuando los gobiernos resultantes de
las últimas elecciones municipales se han puesto manos a la obra en bastantes
casos para recuperar, revertir, la prestación de tales servicios, se van a
encontrar, si prospera la disposición, con una nueva limitación para
desarrollar su actividad, y más si en algunos casos las nuevas incorporaciones
no se computan en la tasa de reposición.
Tras destacar,
acertadamente a mi parecer, las contradicciones existentes en el seno de la
norma, a las que ya me he referido con anterioridad, la enmienda aboga por la
supresión de la propuesta normativa “y trasladar su debate a un ámbito
específico de regulación laboral y de función pública que permita aportar mayor
seguridad jurídica”.
B) Enmiendas 2712, 2713 y 2714 de Unidos Podemos – En Comú
Podem - En Marea, con propuesta de supresión de la disposición adicional en los
términos en que ha sido presentada, y de sustitución por un nuevo texto
presentado.
Las enmiendas abogan por la supresión de la mención a la “vigencia
indefinida” de la norma, y también de todo el texto. Respecto a la concreta supresión
mencionada, se afirma que es incoherente que se haga dicha mención en un texto
que regula anualmente una determinada materia, como es la de los PGE. Me remito
al comentario que he efectuado con anterioridad para aceptar la validez del
contenido ahora cuestionado, desde el plano constitucional general, y al mismo
tiempo su más que cuestionable conformidad a la Constitución desde el respeto
al principio de autonomía local.
En cuanto a la supresión de todo el texto, además de poner de
manifiesto igualmente sus contradicciones, se destaca que invade competencias
constitucionales autonómicas y municipales relativas al ámbito de potestad de
su autoorganización, y las dificultades que podría implicar para la gestión
eficiente a que está obligada la Administración Local por mor de lo dispuesto
en la normativa que les aplicable. Coincido pues con la afirmación de que el
apartado uno es contradictorio, “por cuanto que empieza estableciendo una
imposibilidad de incorporación a las Administraciones Públicas o entidades de
derecho público de determinado personal, para a continuación establecer que a
ese personal, cuya integración se excluye, se le aplicarán las normas laborales
sobre sucesión de empresas”; o lo que es lo mismo, “no pueden excluirse esas
reglas laborales y las mismas conducen precisamente a lo que aparentemente se empieza impidiendo”
En la enmienda de supresión se propone ya una alternativa al
texto, en cuanto que se acepta que la Administración Local pueda adoptar una
decisión de remunicipalización de determinados servicios, y que ello implicará
la incorporación de los trabajadores que desarrollan su actividad para las empresas
anteriormente responsables de las mismas, que es la siguiente: considerar a los
trabajadores como indefinidos no fijos en tanto en cuanto, en un plazo no
superior a 3 años se procede a regularizar la oportuna OEP y proceso de
selección. Este paso intermedio, imprescindible para garantizar la continuidad
del servicio, los derechos de los trabajadores y el respeto a los principios
constitucionales de acceso (igualdad, mérito y capacidad), es el que es capaz
de conjugar toda la aplicación de esta normativa plural y de diferente
naturaleza”. Es obvio que la propuesta guarda relación con el art. 70 del EBEP,
relativo a la oferta de empleo público, en el que se dispone que “… en todo
caso, la ejecución de la oferta de empleo público o instrumento similar deberá
desarrollarse dentro del plazo improrrogable de tres años”.
Esta tesis es confirmada en la propuesta de texto alternativo
que se presenta, en la que también se argumenta y propone que las plazas que
deban ser ocupadas en virtud de resolución judicial o decisión de la Administración
competente que afecta a sociedades mercantiles públicas, no computen a efectos
de la tasa de reposición.
En suma, para el grupo enmendante la nueva regulación
propuesta “es la única respetuosa tanto con el cumplimiento de las normas
laborales, nacionales y comunitarias, sobre sucesión de empresa, como con los
principios legales y constitucionales de acceso al empleo público. Y la más
respetuosa también con la libre decisión de cada administración, en uso de sus
competencias, sobre la más adecuada ordenación de sus servicios y sobre las
formas de gestión de los mismos”.
C) Enmienda núm. 4836, presentada por el grupo parlamentario
mixto, en concreto por el Partit Demòcrata Europeu Català, y aboga igualmente
por la supresión de la disposición, si bien no entra a cuestionar si puede
limitarse o no las potestades de autoorganización de las Administraciones
Públicas.
Simplemente, y no es poco ciertamente, pone de manifiesto que
también se está tramitando en sede parlamentaria el proyecto de ley de
contratos del sector público, para transponer al ordenamiento jurídico interno
dos Directivas comunitarias de 2014 sobre la misma materia, considerando el
grupo proponente que será en dicha norma cuando deberá determinarse “si debe
regularse alguna limitación a la incorporación de personal laboral al sector
público, en el caso de extinción de contratos de empresas concesionarias”, ya
que a su parecer, y obsérvese en cualquier caso la sintonía con otras enmiendas
respecto a la incorporación de este texto en una norma de vocación jurídica anual,
que “sería una mala práctica legislativa regularlo en el trámite de la ley de
presupuestos”.
D) Enmienda núm. 5846, presentada por el grupo parlamentario
mixto, más concretamente por Compromís- Q, que plantea la modificación del texto
presentado por el gobierno, para que se recoja que los trabajadores que
hubieran accedido al empleo público por una vía que no garantice los principios
constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, tendrán la consideración de “personal
a extinguir”, por la vía de la convocatoria de la plaza ocupada o de su amortización,
previendo en cualquier caso que las vacantes que se produzcan “serán cubiertas
cumpliendo los principios legales de acceso al empleo público”, y sin que ese
personal integrado por vías indirectas compute a efectos de la tasa de
reposición.
E) Enmienda núm. 2.387, presentada por el grupo socialista,
que propone la modificación del apartado dos de la disposición, a los efectos
de que no se computen en la tasa de reposición de los efectivos de la Administración competente las
incorporaciones producidas en virtud de decisión judicial o de incorporación a
una sociedad mercantil pública, argumentando que si se actuara de esta forma,
es decir si se contabilizan tales trabajadores en la tasa de reposición, “alteran
o impiden cualquier planificación de recursos humanos mediante la Oferta de
Empleo y más si esta Oferta es reducida, como viene siendo el caso en el sector
público”.
7. Concluyo. Estaremos atento al debate parlamentario, en
especial a la toma de decisiones que no impliquen en ningún caso limitación del
principio constitucional de la autonomía local. Y por favor, al margen de cuál
sea la decisión legislativa que se adopte, es necesario que la norma sea clara
y no suscite dudas respecto a cómo debe aplicarse. Pero, no parece que
últimamente las normas jurídicas españolas, en más de un caso, vayan por ese
camino.
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