miércoles, 23 de noviembre de 2016

Integración, seguridad, retorno voluntario, expulsión, llegada de refugiados, …. ¿Preocupa la inmigración en la Unión Europea? Sobre el eurobarómetro de primavera de 2016 y otros documentos internacionales y comunitarios.



1. El último eurobarómetro estándar publicado por la Comisión Europea, con entrevistas realizadas en los 28 Estados miembros el mes de mayo y publicado el mes de julio, dedica un amplia apartado a las principales preocupaciones de las personas encuestadas a escala europea, nacional y personal.

A) Respecto al ámbito europeo, sin duda, el impacto de la crisis de los refugiados (¿no sería mucho mejor decir la forma de gestionarla, o no gestionarla, por la UE?) y los atentados terroristas en París y Bruselas en meses anteriores, siguen impactando en la mente de muchos europeos, aun cuando de manera muy diferente respecto al eurobárometro anterior de otoño de 2015. De tal manera, la inmigración sigue ocupando el primer lugar entre las preocupaciones cuando se pregunta a las personas encuestadas cuáles son los dos problemas más importantes a los que la UE debe dar respuesta en la actualidad, con un 48 % de respuestas en tal sentido, si bien es importante destacar que baja diez puntos respecto al eurobarómetro anterior y que por primera vez desde la primavera de 2013 retrocede el porcentaje de respuestas sobre el carácter “problemático” de la inmigración.

El terrorismo se sitúa en segundo lugar, con un 39 % de respuestas, un número que supera en catorce puntos al de la encuesta anterior. Es especialmente importante destacar como ha descendido la preocupación de la ciudadanía europea (obviamente la mención es de carácter general, por lo que habrá que estar a un análisis detallado de la situación de cada Estado para conocer cuáles son los porcentajes en cada uno de ellos), por la situación económica, que el mes de mayo de este año era considerada como uno de los dos problemas europeos más importantes sólo por un 19 % de encuestados, con un descenso de dos puntos sobre la encuesta anterior y de cuarenta cuando alcanzó un punto álgido de 59 % en plena crisis (otoño de 2011).

Si nos fijamos detenidamente en los datos nacionales, todos los Estados, salvo Portugal, o más exactamente sus ciudadanos encuestados, consideran la inmigración uno de los dos principales problemas, y en 20 de ellos (número ciertamente inferior al de 27 en el anterior eurobarómetro) es la primera preocupación. En España, el terrorismo es la primera preocupación con un 35 % de respuestas, un solo punto por delante de la inmigración (34 %), mientras que, con gran diferencia respecto al dato general europeo, la situación económica es considerada como la tercera preocupación por un 29 % de encuestados, es decir diez puntos más que a escala de la UE.

B) El eurobarómetro se concentra más adelante en las preocupaciones de los ciudadanos encuestados en su ámbito nacional. Aquí, hay un cambio sustancial con respecto al marco europeo, ya que es el desempleo el que pasa a ocupar el primer lugar, con un 33 % de respuestas, si bien es un porcentaje bastante inferior al 51 % alcanzado e la primavera de 2013. La inmigración se mantiene en el segundo lugar que ya ocupaba en el eurobarómetro anterior, pero disminuye su presencia en ocho puntos, quedándose en el 28 % de respuestas, mientras que la situación económica y el terrorismo se sitúan en el tercer y cuarto lugar con un 19 y 16 % de respuestas respectivamente.
Ahora bien, si se baja más al detalle, es decir a la situación concreta en cada Estado, vemos que es en once Estados donde el desempleo se sitúa como la primera preocupación, ocupando España el primer lugar (no creo que deba sorprendernos, dada nuestra situación del mercado de trabajo y a pesar de las mejoras experimentadas recientemente) con un 71 % de respuestas.

Si nos fijamos en el eje central de esta entrada, es decir la inmigración, nos encontramos con que es considerada la primera preocupación por ciudadanos de nueve Estados y la segunda a escala europea (28 %), no siendo de menos importancia a mi parecer conocer cuáles son los dos primeros países, Dinamarca (57 %) y Alemania (56 %). Fijémonos también en la más que sustancial diferencia entre los datos concretos de España y los del conjunto de la UE cuando se abordan las preocupaciones “nacionales”: mientras que en nuestro país hay una diferencia de 62 puntos entre la primera preocupación (desempleo) y la inmigración (9 %, situándose en quinto lugar, después del desempleo, la situación económica, las pensiones y el sistema educativo), esta diferencia es sólo de nueve puntos a escala nacional del conjunto de los Estados UE (37 y 28 %, respectivamente).

C) Por último, se abordan las preocupaciones personales, es decir las de cada persona encuestada. Aquí tenemos que esperar hasta el undécimo lugar para encontrar que la inmigración se sitúa para un 8 % de europeos entre los dos principales problemas personales, muy por detrás de las preocupaciones directamente vinculadas a la situación económica y social propia, como son el coste de la vida, las pensiones, los sistemas de salud y seguridad social, la situación financiera del hogar y el desempleo.

Si ahora detenemos nuestra atención en la realidad española, aún desciende mucho más la preocupación personal por la inmigración, que sólo es considerada problemática por el 2 % de encuestados, muy por detrás de las preocupaciones económicas y sociales propias ya referenciadas con anterioridad, en especial el desempleo que preocupa a un 33 %.

2. El eurobarómetro dedica específica atención a algunas cuestiones, y una de ellas es justamente la de la inmigración, para conocer el parecer de las personas encuestadas sobre la mayor o menor conveniencia de disponer de una política europea propia o bien de dejar que los contenidos más importantes de la misma se regulen en el ámbito de cada Estado. Quienes son partidarios de una política común europea son un porcentaje sensiblemente superior al de aquellos que se manifiestan en sentido contrario, 67 y 26 %, respectivamente, y la diferencia es abrumadora cuando los resultados se detallan por países, ya que en 26 de ellos se es favorable a la primera opción (con un muy elevado porcentaje, 80 %, en España), quedando únicamente Estonia como el Estado en el que un porcentaje mínimo de encuestados (44 % frente al 42 %) se manifiesta en sentido contrario.

En fin, se pregunta si la inmigración evoca sentimientos positivos o negativos a la persona encuestada, diferenciando (y los datos demuestran que esta diferenciación tiene verdadera importancia) según se trate de personas que provienen de otros Estados de la propia UE o bien de personas de nacionalidad extracomunitaria. Pues bien, a escala europea, la diferencia entre una y otra percepción es altamente favorable a la positiva en el caso de nacionales comunitarios (58 y 35 %), mientras que el resultado es prácticamente idéntico… sólo que en sentido negativo para extranjeros extracomunitarios (34 y 58 %). Los comunitarios son bien recibidos en 23 Estados, siendo sólo negativa (y por muy escasos márgenes) en Chipre, Letonia, Eslovaquia e Italia. Nuevamente demos la vuelta completa a los datos, para destacar que el sentimiento negativo hacia los extranjeros extracomunitarios es mayoría en 24 Estados, quedando sólo cuatro países en los que la percepción es positiva por responder de esta forma un 50 % o más de las personas encuestada, destacando que España (50 %) es uno de ellos, por detrás de Suecia e Irlanda, y empatada con Luxemburgo.

3. ¿Puede contribuir a esta percepción negativa de la inmigración extracomunitaria la crisis de los refugiados? No es descartable, pero creo que también puede contribuir a ello la propia normativa comunitaria y los términos que se utilizan en las mismas.

Me explico más concretamente. Hace pocos días, el 17 de este mes, se publicó en el Diario Oficial de la Unión Europea el Reglamento (UE) 2016/1953 del Parlamento Europeoy del Consejo, de 26 de octubre de 2016, relativo al establecimiento de undocumento de viaje europeo para el retorno de los nacionales de terceros paísesen situación irregular y por el que se deroga la Recomendación del Consejo de30 de noviembre de 1994. La citada disposición derogada se refería a “la adopción de un documento de viaje normalizado para la expulsión de nacionales de terceros países”.

Bueno, algo hemos ganado, dirán algunos, ya que antes se hablaba lisa y llanamente de “expulsión”, mientras que en la normativa recién aprobada y que será aplicable a partir del 8 de abril del próximo año, se menciona el retorno y además sólo para quienes se encuentren en situación irregular. Desde luego, la terminología utilizada es más formalmente correcta, más educada, pero los resultados de las medidas que se adopten son los mismos, en concreto la salida del territorio del Estado europeo en el que se encontraban los migrantes irregulares y su devolución al de origen. Y desde luego, o al menos ese es mi parecer, la percepción negativa se puede acrecentar cuando leemos en la introducción de la nueva norma que “La mejora de la cooperación en materia de retorno y readmisión con los principales países de origen y tránsito de los nacionales de terceros países en situación irregular es esencial para aumentar las tasas de retorno, que no son satisfactorias. Un documento de viaje europeo mejorado para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular es pertinente a este respecto”, y que “Los acuerdos de readmisión celebrados por la Unión con terceros países deben prever el reconocimiento del documento de viaje europeo para el retorno. Los Estados miembros deben incluir el reconocimiento del documento de viaje europeo para el retorno en los acuerdos bilaterales y otros convenios, así como en el contexto de la cooperación con terceros países en materia de retorno no cubierta por un acuerdo formal. Los Estados miembros deben esforzarse por garantizar la utilización efectiva del documento de viaje europeo para el retorno”.  

4. Tampoco apoya a la percepción positiva, y me refiero ahora mucho más directamente a la población refugiada que llega a Europa, normas como las que autorizan los controles de fronteras en el interior de la UE y sus prórrogas, como es el caso, para este último supuesto, de la Decisión de ejecución (UE) 2016/1989, del Consejo, de 11 denoviembre de 2016, por la que se establece una recomendación para prorrogar larealización de controles temporales en las fronteras interiores encircunstancias excepcionales que pongan en peligro el funcionamiento global delespacio Schengen, publicada en el DOUE del 15 de noviembre (L 306) y en la que se autoriza a cinco Estados (Austria, Alemania, Dinamarca, Suecia y Noruega) dicha prórroga tras la previa decisión adoptada en su momento de introducción de controles internos “para hacer frente a la seria amenaza para el orden público o la seguridad interior producida en estos Estados por la combinación de deficiencias en el control de las fronteras exteriores en Grecia y los movimientos secundarios de migrantes irregulares que entran a través de Grecia con la intención de trasladarse a otros Estados Schengen”.

La prórroga se permite porque “a pesar de la drástica disminución del número de llegadas de migrantes irregulares y solicitantes de asilo a la Unión Europea, un número elevado de migrantes irregulares permanece todavía en Grecia, así como en los Estados miembros más afectados por los movimientos secundarios de migrantes irregulares procedentes de Grecia. Basándose en las tendencias observadas en otras ocasiones, resulta justificado suponer que estas personas quieran desplazarse irregularmente a otros Estados miembros cuando se supriman los controles fronterizos, que obstaculizan sus movimientos secundarios”, y porque “Dada la fragilidad de la situación actual en Grecia y la presión residual que sigue habiendo en los Estados miembros más afectados por los movimientos secundarios de migrantes irregulares procedentes de Grecia, resulta por tanto justificado permitir una prórroga proporcionada de los controles fronterizos internos temporales por parte de los Estados Schengen que actualmente realizan tales controles como medida de último recurso en respuesta a una amenaza grave a su orden público o seguridad interior, en concreto Austria, Alemania, Dinamarca, Suecia y el país asociado Noruega, de conformidad con el artículo 29 del Código de fronteras Schengen”. Después de leer esta norma, no creo que vaya a incrementarse la percepción positiva del fenómeno migratorio en general, y del de los refugiados en particular ¿no les parece?

5. En fin, pongamos para finalizar algunas dosis, siquiera sean pequeñas, de percepción positiva, ya no a escala política sino también desde el reconocimiento de derecho, es decir desde la perspectiva jurídica, a los refugiados. Preparando mi intervención en la jornada del jueves 24 de noviembre sobre la situación de los refugiados,organizada por el ICPS, he procedido a la lectura de dos documentos de las Naciones Unidas y que deseo mencionar en esta entrada.

A) Me refiero en primer lugar al Informe del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos dedicado a la “Efectividad del derecho al trabajo”, de 21 de diciembre 2015 y que se elaboró “de conformidad con la Resolución 28/15 del Consejo de Derechos Humanos”, cuyo contenido es sustancialmente asumido por el Consejo de Derechos Humanos en el texto “Promoción y protección de todos los derechoshumanos, civiles, políticos, económicos, sociales y culturales,  incluido el derecho al desarrollo”, de 22 de marzo de 2016.

En el informe se afirma con contundencia que el trabajo “no debería considerarse como una mercancía en venta con arreglo a las leyes del mercado, pues ello crea el riesgo de que se trate a las personas como meros recursos económicos y se vulnere su derecho a vivir con dignidad”. Con cita de otros documentos de organizaciones internacionales se recuerda que el trabajo “es una condición especial para integrarse en el país de acogida”, y se efectúa expresa mención de la Convención de Ginebra de 1951 sobre el Estatuto de los refugiados, cuyos arts. 17 a 19 “contemplan disposiciones concretas sobre el acceso a oportunidades de trabajo para los refugiados que implican, como mínimo, la eliminación de los obstáculos jurídicos que impiden a los refugiados ejercer un empleo remunerado”. No menos importante me parece su expreso reconocimiento de que “la brecha entre las realidades del trabajo en el mundo de hoy y los instrumentos normativos sobre el derecho al trabajo muestra claramente que es necesario seguir fortaleciendo la protección de este derecho”.

B) Por último, cabe hacer referencia al documento elaborado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, de 27 de abril de 2016, que lleva por título “Sobre el derecho a condiciones de trabajo equitativas y satisfactorias (artículo 7 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales)”, en el que se incluyen varias menciones a los “trabajadores refugiados”, un grupo, entre otros varios, que pone de manifiesto a juicio del Comité que “los conceptos de trabajo y trabajador han evolucionado desde el momento en que se redactó el Pacto…”.

En la línea de remover obstáculos para la incorporación de los refugiados al mundo laboral, el documento hace expresa mención, al referirse a “temas especiales de amplia aplicación” a los trabajadores refugiados, de los que afirma que “Debido a su situación frecuentemente precaria, los trabajadores refugiados siguen siendo vulnerables a la explotación, la discriminación y el abuso en el lugar de trabajo, pueden estar peor pagados que los nacionales, tienen una jornada de trabajo más prolongada y sus condiciones de trabajo son más peligrosas”, exponiendo que los Estados partes “deberían promulgar leyes que permitan trabajar a los refugiados y hacerlo en condiciones no menos favorables que las de los nacionales”.

Buena lectura de los documentos.