UE. El derecho a la reagrupación familiar de ciudadanos de terceros países y los límites a las pruebas o exámenes de “integración cívica”. Nota a la sentencia del TJUE de 9 de julio.

1. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea se ha pronunciado recientemente sobre la integración de ciudadanos de terceros países en un Estado de la UE y los requisitos que la normativa nacional puede fijar respetando el marco normativo comunitario. Se trata de la sentencia dictada por su Sala Segunda el 9 dejulio, asunto C-153/14 y el resumen oficial de la misma es el siguiente: “«Procedimiento prejudicial — Directiva 2003/86/CE — Artículo 7, apartado 2 — Reagrupación familiar — Medidas de integración — Normativa nacional que obliga a los miembros de la familia de un nacional de un tercer país que reside legalmente en el Estado miembro de que se trate a superar un examen de integración cívica para poder entrar en el territorio de dicho Estado miembro — Coste del examen — Compatibilidad”.

La petición de decisión prejudicial fue planteada por el Raad Van State (Consejo de Estado) de los Países Bajos el 1 de abril de 2014, y versaba sobre la interpretación del art. 7, apartado 2, párrafo primero de la citada Directiva de 2003 reguladora del derecho a la reagrupación familiar, que dispone que “Los Estados miembros podrán requerir que los nacionales de terceros países cumplan las medidas de integración de conformidad con la legislación nacional”. El asunto trata sobre la denegación de las solicitudes formuladas por dos ciudadanas  de Azerbaiyán y Nigeria para la obtención de visados de larga duración por reagrupación familiar para residir en los Países Bajos con sus respectivos cónyuges que ya eran residentes de dicho Estado. Las solicitudes se presentaron en las legaciones diplomáticas holandesas sitas en los dos países de las que eran nacionales las solicitantes, y en ambos casos fueron alegados problemas de salud que no les permitían la realización del examen de integración cívica requerido por la normativa holandesa a realizar fuera del territorio de los Países Bajos para poder obtener el visado.

2. El litigio es especialmente interesante, y de ahí que haya considerado que merecía una entrada en el blog, porque aborda una cuestión de no menor importancia, y más en la actualidad: cuál es el grado de rigurosidad que la normativa de un Estado de la UE puede fijar para demostrar que un ciudadano de un tercer país “cumple las reglas” de conocimiento de la realidad política, económica y social del Estado en el que desea vivir con su cónyuge, y hasta qué punto dicha rigurosidad puede vulnerar el derecho a la reagrupación familiar expresamente reconocido en la Directiva. Los términos de la cuestión prejudicial son planteados con claridad por el abogado general en sus conclusiones: “En el presente asunto se aborda el tema de si se le puede exigir a un nacional de un tercer país superar un examen de conocimientos sobre la lengua y la sociedad de un Estado miembro antes de que se le permita entrar para la reagrupación familiar en dicho Estado miembro, en el cual reside ya legalmente su cónyuge, nacional también de un tercer país. … En este sentido el Tribunal de Justicia debe interpretar el artículo 7 de la Directiva 2003/86/CE, (2) sobre el derecho a la reagrupación familiar (en lo sucesivo, «Directiva de reagrupación familiar») y valorar si la prueba controvertida es una «medida de integración» lícita que el Estado miembro puede imponer a los nacionales de un tercer país que deseen acogerse a la reagrupación con arreglo a dicha disposición”.

3. El TJUE procede en primer lugar a recordar cuál es el marco normativo europeo y estatal aplicable. Con respecto al primero, señala cuáles son los considerandos y preceptos de la Directiva de especial interés para el litigio, como son el reconocimiento del derecho a la reagrupación familiar, entre otros miembros de la unidad familiar, para el cónyuge del reagrupante, siempre y cuando se cumplan los requisitos previstos en la norma (vivienda, seguro de enfermedad, recursos “fijos y regulares” para su mantenimiento y el de los miembros de la unidad familiar “sin recurrir al sistema de asistencia social del Estado miembro de que se trate”), pudiendo requerir, y este es el punto que ha de dilucidarse en este conflicto, que cumplan medidas de integración.

La normativa holandesa es, por una parte, la Ley de extranjería del año 2000 y el Decreto de desarrollo del mismo año, así como la Circular dictada por el Secretario de Estado también en desarrollo de ambas disposiciones normativas, y por otra la Ley de integración cívica y una Instrucción de trabajo dictada en 2011 por el servicio de inmigración y adquisición de la nacionalidad. El debate jurídico se centrará en determinar si las personas solicitantes del visado de larga duración para reagrupación familiar estaban o no sujetas a la obligación de superar, como paso previo a su obtención, un examen de integración cívica regulado en las normas citadas. El precepto que permite excluir de dicho examen para poder obtener el visado dispone que no será necesario cuando los extranjeros “c) han acreditado suficientemente ante el Minister voor Wonen, Wijken en Integratie [en lo sucesivo, “Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración”] que, como consecuencia de un impedimento físico o psíquico, están incapacitados con carácter permanente para realizar el examen básico de integración cívica mencionado en el artículo 3.98a; d. no han superado el examen básico de integración cívica mencionado en el artículo 3.98a, pero la denegación de la solicitud fuera a producir, según el Ministro de la Vivienda, de los Barrios y de la Integración, una injusticia grave”.   

El examen de integración está dirigido “a evaluar los conocimientos de la lengua y de la sociedad neerlandesa”, con una parte dedicado a la demostración del conocimiento de la lengua y otra de la sociedad (a título de ejemplo, “derechos y obligaciones de los interesados tras su llegada a los Países Bajos, o las reglas de urbanidad usuales en dicho país), debiendo realizarse en lengua neerlandesa y previo abono de las tasas para el examen, que ascendían en la fecha del conflicto a 350 euros. Los materiales de estudio para la preparación del examen estaban disponibles en librerías acreditadas, siendo su precio de 110 euros. Según dispone la Instrucción referenciada, el examen se celebra en la embajada o consulado general de Holanda sito en el país de origen o de residencia de larga duración del solicitante de la reagrupación, “y se realiza mediante un teléfono con conexión directa a un ordenador con voz”. En la citada Instrucción se aportan algunas indicaciones de cuándo puede acreditarse la incapacidad de un solicitante para realizar, o superar, el examen de integración cívica, entre los que se cita la superación de la prueba de comprensión oral de la lengua y de los conocimientos generales pero no la prueba de comprensión de lectura. Son de interés jurídico y social estas interpretaciones recogidas en la Instrucción: “procede aplicarla cuando una combinación de circunstancias individuales muy específicas hace que los nacionales de terceros países estén incapacitados con carácter permanente para superar el examen básico de integración cívica. Para ello, el extranjero debe demostrar que ha realizado los esfuerzos que pueden razonablemente exigírsele. Estos esfuerzos puede desprenderse, entre otras cosas, del hecho de haber realizado una o varias veces el examen de integración cívica de forma que, por ejemplo, se haya superado la prueba de lengua neerlandesa hablada y la prueba de conocimiento de la sociedad neerlandesa pero no la prueba de comprensión de lectura. En la Instrucción de Trabajo se señala que la mera circunstancia de que el candidato no disponga de medios económicos o técnicos suficientes para prepararse para el examen y realizar el mismo, o bien tenga problemas de desplazamiento o sufra otros impedimentos de tal naturaleza, no basta por sí sola para invocar la cláusula de rigor excesivo. Además, el mero hecho de que el material del curso no se halle disponible en una lengua que domine el candidato, de que éste no disponga de la ayuda necesaria en la preparación del examen o de que sea analfabeto tampoco basta para poder invocar la cláusula” (número 27 de la sentencia del TJUE).

4. En los dos casos planteados, las autoridades holandesas denegaron los visados porque entendieron que los problemas de salud alegados, en un caso, no exoneraban de dicha realización, y que los problemas psíquicos alegados, en el segundo, que no permitirían a la solicitante desplazarse desde su lugar de residencia a la embajada holandesa no habían sido probados. En las cuestiones prejudiciales planteadas, el Consejo de Estado expone que ha observado discrepancias en el seno de las actuaciones anteriores de la Comisión Europea sobre la conformidad a la Directiva de 2003 de una negativa de un Estado a conceder la reagrupación familiar si el miembro de la unidad familiar del reagrupante no supera el examen de integración cívica fuera de los Países Bajos.

Para el Consejo de Estado no existe claridad jurídica sobre cómo debe entenderse el principio de proporcionalidad que debe ser respetado por un Estado miembro para facilitar la integración de ciudadanos de terceros países cuando incorpora a su legislación normas que deben respetar los solicitantes de reagrupación. Más importante aún, el Consejo de Estado considera necesario, a los efectos de resolución de los litigios planteados, que el TJUE aclare y defina qué debe entenderse por “medidas de integración”, preguntándole en primer lugar si tales medidas incluyen el conocimiento de la lengua y de la sociedad neerlandesa “como requisito para autorizar la entrada y la residencia de ese miembro de la familia”; en segundo término, si es proporcional que sólo se autorice la no realización de examen de integración cuando existan razones físicas de importancia; y en tercer lugar, y desde luego no menos importante, si la normativa estatal respeta la Directiva cuando fija la cuantía de las tasas a abonar para la realización del examen en 350 euros, en el bien entendido de que deben abonarse cada vez que se realice la prueba, y que el coste de la compra de los materiales para su preparación asciende a 110 euros, es decir si tales cuantías dificultan el derecho a la reagrupación familiar en términos que limitan gravemente su ejercicio.

5. A las tres preguntas responde el TJUE en los apartados 44 a 71 de la sentencia, y ya adelanto que concluye en los siguientes términos: “El artículo 7, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2003/86/CE… debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros pueden requerir, como requisito para autorizar la entrada y la residencia de nacionales de terceros países con el fin de lograr su reagrupación familiar, que esos nacionales superen un examen de integración cívica que, como el controvertido en los asuntos principales, incluya la evaluación de conocimientos elementales tanto de la lengua como de la sociedad del Estado miembro de que se trate y comporte el pago de distintas tasas, si es que los requisitos de la aplicación de dicha obligación no hacen que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil. En circunstancias como las de los asuntos principales, al no permitir que se tengan en cuenta circunstancias específicas que objetivamente obstan a que los interesados puedan superar dicho examen y al fijar el importe de las tasas del mismo a un nivel demasiado elevado, los requisitos de aplicación mencionados hacen que el ejercicio del derecho a la reagrupación familiar resulte imposible o excesivamente difícil”.

Partimos de un presupuesto previo que debe ser recordado con claridad, y así lo hace también el TJUE: el derecho a la reagrupación familiar requiere que los Estados miembros adopten las medidas adecuadas para permitir su efectividad en los supuestos determinados por la Directiva de 2003. Se trata de “obligaciones positivas precisas que se corresponden con derechos subjetivos claramente definidos”, por lo que su ejercicio no puede dejarse a la “facultad discrecional” de un Estado. A partir de esta regla general, las limitaciones a la reagrupación familiar deben interpretarse “de manera estricta”, de tal forma que en ningún caso “el margen de apreciación reconocido a los Estados miembros no puede utilizarse de manera que menoscabe el objetivo de dicha Directiva, que es favorecer la reagrupación familiar, ni su efecto útil (véase en ese sentido la sentencia Chakroun, C‑578/08, EU:C:2010:117, apartado 43)”. Con mayor claridad si cabe, puede decirse que las limitaciones han de ser limitadas y sólo se considerarán legítimas “si pueden facilitar la integración de los miembros de la familia del reagrupante”. Desde esta perspectiva, no puede negarse que el conocimiento de la lengua y de la sociedad del país de acogida puede facilitar dicho proceso de integración, en cuanto que permite, en hipótesis, mayores relaciones con sus ciudadanos y abre puertas para poder acceder al mercado de trabajo, y de ahí que un examen de integración cívica tendente a facilitar tales objetivos, siempre y cuando sean de un nivel elemental, “no menoscaba por sí solo el objetivo de la reagrupación familiar, que es el perseguido por la Directiva 2003/86”.

Ahora bien, el respeto del principio de proporcionalidad (contenido de la prueba y  requisitos para su no realización, frente a ejercicio del derecho a la reagrupación) requiere que las medidas adoptadas sean adecuadas para lograr los objetivos, de tal manera que no se restrinja sin motivo el fin de las medidas de integración, que señala acertadamente el TJUE que “no puede ser el de seleccionar a las personas que puedan ejercitar su derecho a la reagrupación familiar, sino facilitar la integración de la misma en los Estados miembros”. Por consiguiente, habrá que valorar todas las circunstancias que concurren alrededor de cada caso concreto, pero siempre teniendo como punto de referencia la finalidad de la norma, y tales circunstancias son “la edad, el nivel educativo, la situación económica o la salud de los miembros concretos de la familia del reagrupante”, ya que como regula el art. 17 de la Directiva los Estados deben tomar en consideración la situación concreta, deben, por decirlo con palabras del TJUE, “individualizar el examen de las solicitudes de reagrupación” (“Al denegar una solicitud, al retirar el permiso de residencia o denegar su renovación, así como al dictar una decisión de devolver al reagrupante o un miembro de su familia, los Estados miembros tendrán debidamente en cuenta la naturaleza y la solidez de los vínculos familiares de la persona y la duración de su residencia en el Estado miembro, así como la existencia de lazos familiares, culturales o sociales con su país de origen”).

Del marco general, el que indudablemente nos interesa en el estudio de qué debe entenderse por integración y cuáles pueden ser sus límites, pasamos al caso concreto enjuiciado por el TJUE y que interesa directamente a las solicitantes de reagrupación familiar e hipotéticamente a otras personas que deseen acceder a los Países Bajos y puedan encontrarse en las mismas condiciones. La lectura de la normativa holandesa pone de manifiesto una rigurosidad extrema para permitir la exoneración de la realización de examen (“cláusula de rigor excesivo”) que no toma en consideración las circunstancias particulares de cada solicitante, por lo que se vulnera el derecho a la reagrupación familiar reconocido en la Directiva de 2003 por resultar “imposible o excesivamente difícil”.

La misma respuesta proporcionará el TJUE a la cuestión prejudicial relativa  a las dificultades que supone el pago de las tasas de examen y de los materiales de preparación del examen para el ejercicio del derecho a la reagrupación. El abogado general se manifestó en tales términosen sus conclusiones, y su tesis es plenamente acogida por el TJUE por entender que esa dificultad deriva de la obligación de abonar las tasas cada vez que se realiza el examen, a lo que hay que añadir, además del coste de los materiales, “los gastos que los miembros de la familia del reagrupante de los que se trate tienen que efectuar para desplazarse a la sede de la representación neerlandesa más próxima para realizar dicho examen”. 

6. En definitiva, y para finalizar, la conclusión general que debe extraerse de la sentencia es que las pruebas o exámenes de integración tienen cabida en la normativa comunitaria pero están sujetos a estrictos límites de proporcionalidad para evitar el incumplimiento de la Directiva y su finalidad cual es facilitar el ejercicio del derecho de reagrupación familiar.

Buena lectura de la sentencia.