1. El sábado 13 de
junio finalizó la 104ª Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra, con la
aprobación de aquella que ha sido calificada en una nota informativa de la OIT
como “una histórica norma del trabajo para hacer frente a la economía informal que
servirá para apoyar los esfuerzos por ayudar a cientos de millones de
trabajadores y unidades económicas a pasar de la informalidad a la economía
formal”. En la página web de la OIT se puede ver un vídeo con las declaraciones
del director general de la OIT, Guy Ryder, y de responsables de las organizaciones
empresariales y sindicales valorando positivamente la adopción de la
Recomendación.
Junto a la
Recomendación se aprobó una Resolución “relativa a los esfuerzos para facilitar
la transición de la economía informal a la economía formal”, en la que la CIT
invita a los Estados y a las organizaciones sociales a que den pleno efecto a
la Recomendación, y pide al Consejo de administración y a la Oficina Internacional
del trabajo que pongan en marcha un plan de acción para su promoción, que
deberá incluir entre otros contenidos “la asignación de recursos a los
programas y presupuestos actuales y futuros, y la movilización de recursos
extrapresupuestarios para colaborar con los mandantes tripartitos en la puesta
en práctica de la Recomendación”, y “el fortalecimiento de la capacidad de los
gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores para
permitirles diseñar, poner en práctica y evaluar políticas y programas
nacionales destinados a facilitar la transición de la economía informal a la economía
formal”.
2. Pero antes de
seguir, estoy seguro de que puede surgir una pregunta por muchos de los
lectores y lectoras del blog. ¿Qué es, a los efectos de la OIT, la economía
informal? La respuesta la tenemos en el apartado 2 del bloque I (Objetivos yámbito de aplicación), en los siguientes términos:
“… Todas las
actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades
económicas que — en la legislación o en la práctica — están insuficientemente
cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto, y
… no abarca las
actividades ilícitas, en particular la prestación de servicios y la producción,
venta, posesión o consumo de bienes prohibidos por la legislación, incluyendo
la producción y el tráfico ilícitos de estupefacientes, la fabricación y el
tráfico ilícitos de armas de fuego, la trata de personas y el blanqueo de
dinero, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes”.
Como pueden
comprobar, no se trata, ni mucho menos, de una norma que afecte sólo a países en
desarrollo, y estoy seguro de que todavía queda mucho por hacer en los llamados
países desarrollados, entre ellos España. A buen seguro que quienes tienen entre
sus funciones las de velar por el cumplimiento de la normativa laboral podrían
poner numerosos ejemplos del “no cumplimiento” y de la “informalización” no
deseada de sus relaciones de trabajo para una parte de la población, entre las
que se encuentra en muchos países la población migrante, y es por ello por lo
que la Recomendación pide la adopción, en el marco global de la política de
empleo, de “políticas de migración laboral que tengan en cuenta las necesidades
del mercado de trabajo y que promuevan el trabajo decente y los derechos de los
trabajadores migrantes”.
3. El proceso de
adopción de la Recomendación se había iniciado mucho antes, concretamente, en
marzo de 2013, en la 317ª reunión de la Oficina Internacional del Trabajo, que
decidió inscribir en el orden del día de la CIT de 2014 un punto relativo al
debate sobre los inicios de las deliberaciones para la posible adopción de una
Recomendación. Hace poco más de un año, el 11 de junio de 2014, la CIT aprobaba
una Resolución en la que decidía incorporar formalmente al orden del día de la
conferencia de este año el punto titulado «Facilitar la transición de la
economía informal a la economía formal» para su segunda discusión con miras a
la adopción de una Recomendación.
Poco después de
finalizada la conferencia de 2013, se publicó el primer informe (29 de julio), cuya
síntesis oficial era la siguiente: “En este informe, se presenta un panorama
general del fenómeno de la economía informal, sus repercusiones en el logro del
trabajo decente para trabajadores y empleadores, y el enfoque de la OIT sobre
la transición a la economía informal que emana de las Conclusiones de 2002; se
abarca el entorno normativo de la economía informal en los ámbitos nacional e
internacional, y se dan ejemplos de la legislación y la práctica existentes en
las diferentes regiones, de los regímenes jurídicos, las tradiciones y las circunstancias
por medio de las cuales los mandantes de la OIT intentan lograr una transición
gradual a la economía formal. Por último, se examina en el informe la necesidad
de disponer de un marco integrado de políticas, que abarque los cuatro
objetivos estratégicos de la OIT (principios y derechos fundamentales en el
trabajo, empleo, protección social y diálogo social) y que esté adaptado al
contexto nacional de cada Estado Miembro, con vistas a una transición gradual a
la economía formal y al trabajo decente. El informe iba acompañado de un
cuestionario, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 del Reglamento de la
Conferencia, que fue redactado con vistas a la preparación de una recomendación
sobre la facilitación de la economía informal a la economía formal”. Más
adelante, el 28 de abril de 2014, se publicó el segundo informe en el que se recogían
todos los comentarios efectuados por los Estados y las organizaciones sociales al
texto inicial, así como las formuladas en una reunión tripartita de expertos celebrada
en septiembre de 2013.
El 27 de agosto de
2014 era hecho público el tercer informe, que ya incluía un proyecto de
Recomendación y se pedía a los Estados y las organizaciones sociales que
remitieran sus pareceres sobre la misma. Las opiniones y comentarios sobre la
propuesta fueron publicados en un cuarto informe el 3 de marzo de 2015, al que
siguió el día siguiente el quinto con la nueva propuesta de Recomendación que sería
presentada a la CIT. En el Informe de 3 de marzo se puso de manifiesto, con
evidente satisfacción por parte de la Oficina, que “Cabe señalar que todos los
gobiernos y la mayor parte de organizaciones de empleadores y de trabajadores
que han respondido al cuestionario saludan los cambios propuestos por la
Oficina, incluidos los elementos adicionales introducidos a raíz de la primera
discusión general, y expresan su satisfacción por el esfuerzo realizado para
presentar un texto fortalecido, mejor estructurado y coherente. Consideran que
ofrece una base satisfactoria para proseguir la discusión en la 104ª reunión de
la Conferencia”.
4. En las actas y
documentos de la CIT se recogen las enmiendas presentadas por los grupos de empleadores, trabajadores y
estatales, del 2 al 5 de junio, así como un muy amplio resumen de los debates
de la Comisión encargada de debatir y aprobar, en su caso, la Recomendación (aprobada
por 484 votos a favor) para su adopción formal posteriormente por la CIT.
Resulta muy
interesante e instructiva la lectura del acta provisional de 11 de junio en la
que se recogen tales deliberaciones, para comprobar la importancia que casi
todos los Estados y organizaciones sociales dieron a la aprobación de la norma,
a lo que añado yo ahora que sería necesario que no nos quedáramos con las
grandes proclamas y declaraciones sino que nos pusiéramos manos a la obra para
conseguir que las relaciones laborales serán ordenadas y con derechos, algo que
en la actualidad no existe para muchos trabajadores en el mundo como destacó la
directora del departamento de política de empleo de la OIT. Sra. A. Berar Awad,
que manifestó su deseo de aprobación de la Recomendación no sólo para
facilitar, como reza su título, la transición de la economía informal a la
formal, sino sobre todo para “mejorar la vida de millones de trabajadores de
todo el mundo”, así como también “para configurar el futuro del trabajo decente
y promover un desarrollo inclusivo y hacer realidad el trabajo decente para
todos en el contexto de la agenda para el desarrollo después de 2015”.
En su
intervención, la Sra A. Berar Award, que actuó como representante del Secretario
General, resaltó que el proyecto de texto normativo presentado se adaptaba “a la diversidad de
circunstancias nacionales”, y que perseguía tres objetivos: “facilitar la
transición a la economía formal; promover la creación de empleo en la economía
formal, y evitar una mayor informalización”.
La importancia de
la futura norma desde la perspectiva de la representación de los trabajadores se
puso de manifiesto afirmando que interesaba tanto al mundo laboral como al
empresarial ya que un tránsito ordenado de la informalidad a la formalidad
constaba de tres elementos que había que conseguir: “aumentar el bienestar de
los trabajadores y reducir los déficits de trabajo decente; disminuir la competencia
desleal entre las empresas, y proteger y
ampliar los ingresos públicos para poner en práctica sistemas nacionales de
protección social”.
5. Los datos con
los que trabaja la OIT (¿y quién mejor que ella a escala mundial para conocer
la realidad del mundo laboral?) ponen de manifiesto la importancia de la
economía informal, que se caracteriza “por la denegación de derechos en el
trabajo, la falta de oportunidades de empleo de calidad, así como por baja
productividad, una protección social inadecuada y un diálogo social deficiente”,
siendo todo ello además un claro obstáculo para el desarrollo de empresas
sostenibles.
Más de la mitad de
la población trabajadora estaría “informalizada”, con especial importancia en
los países en desarrollo, destacando la OIT que en algunas regiones el
porcentaje puede oscilar entre el 45 y 90 %, y que “en lo que se refiere a las
pequeñas y medianas empresas que emplean entre 10 y 50 personas, hasta 90 son
informales”. En el primer Informe presentado el 29 de agosto de 2013 pueden
encontrarse datos mucho más detallados, de los que destaco ahora algunos: “el
empleo no agrícola en la economía informal representa el 82 por ciento del
empleo total en Asia Meridional, el 66 por ciento en África Subsahariana, el 65
por ciento en Asia Oriental y Sudoriental (con exclusión de China), el 51 por ciento
en América Latina, y el 10 por ciento en Europa Oriental y Asia Central”. Ahora
bien, si se toma en consideración la agricultura de subsistencia, los
porcentajes son mayores. Por otra parte “la proporción de mujeres con empleo
informal en actividades no agrícolas es superior a la de los hombres. En África
Subsahariana, el 74 por ciento del empleo (no agrícola) de las mujeres es
informal, frente al 61 por ciento en el caso de los hombres; en América Latina
y el Caribe, los porcentajes correspondientes son el 54 y el 48 por ciento 11;
en Asia Meridional, el 83 y el 82 por ciento; y en las zonas urbanas de China
el 36 y el 30”. Por fin, “En todas las regiones en desarrollo, el empleo
independiente constituye una proporción mayor del empleo informal (no agrícola)
que el empleo asalariado, representa casi un tercio del total del empleo no agrícola
en todo el mundo, y su proporción llega al 53 por ciento del empleo no agrícola
en África Subsahariana, el 44 por ciento en América Latina, el 32 por ciento en
Asia y el 31 por ciento en África Septentrional”.
6. ¿Cuál es el
contenido más destacado de la Recomendación aprobada, que si bien es cierto que
se trata de directrices jurídicamente no vinculantes sí debe informar la
actuación de los Estados miembros? El texto consta de una introducción en la
que se pone de manifiesto el obstáculo que supone la economía informal para un
desarrollo ordenado y con derechos de las relaciones laborales y para la
creación de empresas sostenibles, así como para el cumplimiento de los
objetivos perseguidos por la OIT desde su creación, por lo que se trata de
arbitrar las medidas adecuadas para su paulatina corrección, siendo
especialmente importante destacar, como bien hace el documento, que la
informalidad es no querida por la inmensa mayoría de las personas afectadas y
que sólo lo hacen por necesidad, o por decirlo con las propias palabras de la
Recomendación, la mayoría de las personas que se incorporan a la economía
informal “no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de
oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento”.
El documento se
estructura en siete bloques: el primero define los objetivos y el ámbito de
aplicación; el segundo establece los principios rectores; el tercero marca las
líneas de los marcos jurídicos y de políticas a poner en práctica; el cuarto
está dedicado a las políticas de empleo que hay que poner en práctica para
salir de la informalidad; el quinto aborda los derechos y la protección social:
el sexto versa sobre los incentivos, el cumplimiento de las normativas y el
control de su aplicación; por fin, el octavo se refiere a la recopilación de
datos y seguimiento, mientras que el noveno trata sobre la aplicación de la Recomendación. El texto
está acompañado de un anexo donde se relacionan todos los instrumentos de la
OIT que deben tenerse en consideración para facilitar el tránsito, donde están
todos los convenios más importantes de la OIT y los instrumentos de las Naciones Unidas. Remito
a las personas interesadas a la lectura íntegra de la Recomendación y destaco
ahora aquellos elementos que me parecen más importantes.
Ya me he referido
al concepto de economía informal, y ahora se trata de definir que unidades
económicas quedan incluidas en la misma, que para la OIT son “ a) las unidades
que emplean mano de obra; b) las unidades que pertenecen a personas que
trabajan por cuenta propia, ya sea en solitario o con la ayuda de trabajadores
familiares auxiliares no remunerados, y c) las cooperativas y las unidades de
la economía social y solidaria”. En cuanto a qué sujetos, trabajadores y empresarios,
se aplica la Recomendación, esta incluye por una parte, desde la óptica empresarial, a i)
los trabajadores por cuenta propia; ii) los empleadores, y iii) los miembros de
cooperativas y de unidades de la economía social y solidaria”; desde la
perspectiva laboral son incluidos “b) los trabajadores familiares auxiliares,
independientemente de si trabajan en unidades económicas de la economía formal
o de la economía informal; c) los trabajadores asalariados con empleos
informales que trabajan en empresas formales o en unidades económicas de la
economía informal, o bien para ellas, incluyendo, entre otros, a los que están
en situación de subcontratación o que trabajan en cadenas de suministro, o en
hogares como trabajadores domésticos remunerados, y d) los trabajadores cuyas
relaciones de trabajo no están reconocidas o reguladas”.
Entre los
principios rectores deben destacarse a mi parecer “la promoción y la protección
efectivas de los derechos humanos de todas las personas ocupadas en la economía
informal” “el logro del trabajo decente para todos, mediante el respeto de los
principios y derechos fundamentales en el trabajo, en la legislación y en la
práctica”, y muy especialmente “la necesidad de prevenir y sancionar la
conducta de evitar o abandonar deliberadamente la economía formal con el fin de
evadir el pago de impuestos y el cumplimiento de la legislación social y
laboral”. Este último punto está
estrechamente relacionado con el bloque dedicado al cumplimiento de la norma,
en el que se dispone que los Estados miembros “deberían dotarse de un sistema
de inspección adecuado y apropiado, extender la cobertura de la inspección del
trabajo a todos los lugares de trabajo en la economía informal para proteger a
los trabajadores, y proporcionar orientaciones a los órganos encargados de
hacer cumplir la ley, incluso sobre el modo de abordar las condiciones de
trabajo en la economía informal”, así como también “establecer medidas
preventivas y correctivas apropiadas para facilitar la transición a la economía
formal y asegurar que las sanciones administrativas, civiles o penales
previstas en la legislación nacional sean adecuadas y se apliquen estrictamente
en caso de incumplimiento”.
En estrecha
relación con tales principios, en los marcos jurídicos y de políticas se
estipula que los Estados miembros “deberían adoptar, revisar y hacer cumplir la
legislación nacional u otras medidas a fin de asegurar una cobertura y una
protección apropiadas de todas las categorías de trabajadores y unidades
económicas”, en un marco integrado de políticas que deberían abordar, entre
otras cuestiones relevantes, “el respeto, la promoción y la puesta en práctica
de los principios y derechos fundamentales en el trabajo”, “la promoción de la
igualdad y la eliminación de todas las formas de discriminación y de violencia,
incluida la violencia de género, en el lugar de trabajo”, e “inspecciones de
trabajo eficientes y eficaces”.
En fin, en el
ámbito del reconocimiento de los derechos y la protección social, se dispone
que los Estados miembros “deberían adoptar medidas para lograr el trabajo
decente y respetar, promover y hacer realidad los principios y derechos
fundamentales en el trabajo para las personas ocupadas en la economía informal”,
entre otras especialmente importantes a mi parecer conseguir que mediante el tránsito
a la economía formal se extendiera de forma progresiva a todos los
trabajadores, no sólo en la legislación sino también y muy especialmente en la
práctica, “la seguridad social, la protección de la maternidad, las condiciones
de trabajo decentes y un salario mínimo que tenga en cuenta las necesidades de
los trabajadores y tome en consideración los factores pertinentes, incluyendo,
entre otros aspectos, el costo de la vida y el nivel general de los salarios en
sus países”. Y todo ello, poniendo en
práctica políticas de empleo por los Estados que hagan, al objeto de facilitar el
tránsito de la economía informal a la formal, “del pleno empleo, decente,
productivo, y libremente elegido una meta central de su estrategia o plan
nacional de desarrollo y crecimiento.
Buena lectura de
la Recomendación.
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