domingo, 14 de junio de 2015

Una nueva Recomendación de la OIT: “Sobre la transición de la economía informal a la economía formal”.



1. El sábado 13 de junio finalizó la 104ª Conferencia Internacional del Trabajo en Ginebra, con la aprobación de aquella que ha sido calificada en una nota informativa de la OIT como “una histórica norma del trabajo para hacer frente a la economía informal   que servirá para apoyar los esfuerzos por ayudar a cientos de millones de trabajadores y unidades económicas a pasar de la informalidad a la economía formal”. En la página web de la OIT se puede ver un vídeo con las declaraciones del director general de la OIT, Guy Ryder, y de responsables de las organizaciones empresariales y sindicales valorando positivamente la adopción de la Recomendación.  

Junto a la Recomendación se aprobó una Resolución “relativa a los esfuerzos para facilitar la transición de la economía informal a la economía formal”, en la que la CIT invita a los Estados y a las organizaciones sociales a que den pleno efecto a la Recomendación, y pide al Consejo de administración y a la Oficina Internacional del trabajo que pongan en marcha un plan de acción para su promoción, que deberá incluir entre otros contenidos “la asignación de recursos a los programas y presupuestos actuales y futuros, y la movilización de recursos extrapresupuestarios para colaborar con los mandantes tripartitos en la puesta en práctica de la Recomendación”, y “el fortalecimiento de la capacidad de los gobiernos y de las organizaciones de empleadores y de trabajadores para permitirles diseñar, poner en práctica y evaluar políticas y programas nacionales destinados a facilitar la transición de la economía informal a la economía formal”.  

2. Pero antes de seguir, estoy seguro de que puede surgir una pregunta por muchos de los lectores y lectoras del blog. ¿Qué es, a los efectos de la OIT, la economía informal? La respuesta la tenemos en el apartado 2 del bloque I (Objetivos yámbito de aplicación), en los siguientes términos:
“… Todas las actividades económicas desarrolladas por los trabajadores y las unidades económicas que — en la legislación o en la práctica — están insuficientemente cubiertas por sistemas formales o no lo están en absoluto, y

… no abarca las actividades ilícitas, en particular la prestación de servicios y la producción, venta, posesión o consumo de bienes prohibidos por la legislación, incluyendo la producción y el tráfico ilícitos de estupefacientes, la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, la trata de personas y el blanqueo de dinero, tal como se definen en los tratados internacionales pertinentes”.

Como pueden comprobar, no se trata, ni mucho menos, de una norma que afecte sólo a países en desarrollo, y estoy seguro de que todavía queda mucho por hacer en los llamados países desarrollados, entre ellos España. A buen seguro que quienes tienen entre sus funciones las de velar por el cumplimiento de la normativa laboral podrían poner numerosos ejemplos del “no cumplimiento” y de la “informalización” no deseada de sus relaciones de trabajo para una parte de la población, entre las que se encuentra en muchos países la población migrante, y es por ello por lo que la Recomendación pide la adopción, en el marco global de la política de empleo, de “políticas de migración laboral que tengan en cuenta las necesidades del mercado de trabajo y que promuevan el trabajo decente y los derechos de los trabajadores migrantes”.  

3. El proceso de adopción de la Recomendación se había iniciado mucho antes, concretamente, en marzo de 2013, en la 317ª reunión de la Oficina Internacional del Trabajo, que decidió inscribir en el orden del día de la CIT de 2014 un punto relativo al debate sobre los inicios de las deliberaciones para la posible adopción de una Recomendación. Hace poco más de un año, el 11 de junio de 2014, la CIT aprobaba una Resolución en la que decidía incorporar formalmente al orden del día de la conferencia de este año el punto titulado «Facilitar la transición de la economía informal a la economía formal» para su segunda discusión con miras a la adopción de una Recomendación.

Poco después de finalizada la conferencia de 2013, se publicó el primer informe (29 de julio), cuya síntesis oficial era la siguiente: “En este informe, se presenta un panorama general del fenómeno de la economía informal, sus repercusiones en el logro del trabajo decente para trabajadores y empleadores, y el enfoque de la OIT sobre la transición a la economía informal que emana de las Conclusiones de 2002; se abarca el entorno normativo de la economía informal en los ámbitos nacional e internacional, y se dan ejemplos de la legislación y la práctica existentes en las diferentes regiones, de los regímenes jurídicos, las tradiciones y las circunstancias por medio de las cuales los mandantes de la OIT intentan lograr una transición gradual a la economía formal. Por último, se examina en el informe la necesidad de disponer de un marco integrado de políticas, que abarque los cuatro objetivos estratégicos de la OIT (principios y derechos fundamentales en el trabajo, empleo, protección social y diálogo social) y que esté adaptado al contexto nacional de cada Estado Miembro, con vistas a una transición gradual a la economía formal y al trabajo decente. El informe iba acompañado de un cuestionario, conforme a lo dispuesto en el artículo 39 del Reglamento de la Conferencia, que fue redactado con vistas a la preparación de una recomendación sobre la facilitación de la economía informal a la economía formal”. Más adelante, el 28 de abril de 2014, se publicó el segundo informe en el que se recogían todos los comentarios efectuados por los Estados y las organizaciones sociales al texto inicial, así como las formuladas en una reunión tripartita de expertos celebrada en septiembre de 2013.

El 27 de agosto de 2014 era hecho público el tercer informe, que ya incluía un proyecto de Recomendación y se pedía a los Estados y las organizaciones sociales que remitieran sus pareceres sobre la misma. Las opiniones y comentarios sobre la propuesta fueron publicados en un cuarto informe el 3 de marzo de 2015, al que siguió el día siguiente el quinto con la nueva propuesta de Recomendación que sería presentada a la CIT. En el Informe de 3 de marzo se puso de manifiesto, con evidente satisfacción por parte de la Oficina, que “Cabe señalar que todos los gobiernos y la mayor parte de organizaciones de empleadores y de trabajadores que han respondido al cuestionario saludan los cambios propuestos por la Oficina, incluidos los elementos adicionales introducidos a raíz de la primera discusión general, y expresan su satisfacción por el esfuerzo realizado para presentar un texto fortalecido, mejor estructurado y coherente. Consideran que ofrece una base satisfactoria para proseguir la discusión en la 104ª reunión de la Conferencia”.

4. En las actas y documentos de la CIT se recogen las enmiendas presentadas por los  grupos de empleadores, trabajadores y estatales, del 2 al 5 de junio, así como un muy amplio resumen de los debates de la Comisión encargada de debatir y aprobar, en su caso, la Recomendación (aprobada por 484 votos a favor) para su adopción formal posteriormente por la CIT.

Resulta muy interesante e instructiva la lectura del acta provisional de 11 de junio en la que se recogen tales deliberaciones, para comprobar la importancia que casi todos los Estados y organizaciones sociales dieron a la aprobación de la norma, a lo que añado yo ahora que sería necesario que no nos quedáramos con las grandes proclamas y declaraciones sino que nos pusiéramos manos a la obra para conseguir que las relaciones laborales serán ordenadas y con derechos, algo que en la actualidad no existe para muchos trabajadores en el mundo como destacó la directora del departamento de política de empleo de la OIT. Sra. A. Berar Awad, que manifestó su deseo de aprobación de la Recomendación no sólo para facilitar, como reza su título, la transición de la economía informal a la formal, sino sobre todo para “mejorar la vida de millones de trabajadores de todo el mundo”, así como también “para configurar el futuro del trabajo decente y promover un desarrollo inclusivo y hacer realidad el trabajo decente para todos en el contexto de la agenda para el desarrollo después de 2015”.

En su intervención, la Sra A. Berar Award, que actuó como representante del Secretario General, resaltó que el proyecto de texto normativo  presentado se adaptaba “a la diversidad de circunstancias nacionales”, y que perseguía tres objetivos: “facilitar la transición a la economía formal; promover la creación de empleo en la economía formal, y evitar una mayor informalización”.

La importancia de la futura norma desde la perspectiva de la representación de los trabajadores se puso de manifiesto afirmando que interesaba tanto al mundo laboral como al empresarial ya que un tránsito ordenado de la informalidad a la formalidad constaba de tres elementos que había que conseguir: “aumentar el bienestar de los trabajadores y reducir los déficits de trabajo decente; disminuir la competencia  desleal entre las empresas, y proteger y ampliar los ingresos públicos para poner en práctica sistemas nacionales de protección social”.

5. Los datos con los que trabaja la OIT (¿y quién mejor que ella a escala mundial para conocer la realidad del mundo laboral?) ponen de manifiesto la importancia de la economía informal, que se caracteriza “por la denegación de derechos en el trabajo, la falta de oportunidades de empleo de calidad, así como por baja productividad, una protección social inadecuada y un diálogo social deficiente”, siendo todo ello además un claro obstáculo para el desarrollo de empresas sostenibles.

Más de la mitad de la población trabajadora estaría “informalizada”, con especial importancia en los países en desarrollo, destacando la OIT que en algunas regiones el porcentaje puede oscilar entre el 45 y 90 %, y que “en lo que se refiere a las pequeñas y medianas empresas que emplean entre 10 y 50 personas, hasta 90 son informales”. En el primer Informe presentado el 29 de agosto de 2013 pueden encontrarse datos mucho más detallados, de los que destaco ahora algunos: “el empleo no agrícola en la economía informal representa el 82 por ciento del empleo total en Asia Meridional, el 66 por ciento en África Subsahariana, el 65 por ciento en Asia Oriental y Sudoriental (con exclusión de China), el 51 por ciento en América Latina, y el 10 por ciento en Europa Oriental y Asia Central”. Ahora bien, si se toma en consideración la agricultura de subsistencia, los porcentajes son mayores. Por otra parte “la proporción de mujeres con empleo informal en actividades no agrícolas es superior a la de los hombres. En África Subsahariana, el 74 por ciento del empleo (no agrícola) de las mujeres es informal, frente al 61 por ciento en el caso de los hombres; en América Latina y el Caribe, los porcentajes correspondientes son el 54 y el 48 por ciento 11; en Asia Meridional, el 83 y el 82 por ciento; y en las zonas urbanas de China el 36 y el 30”. Por fin, “En todas las regiones en desarrollo, el empleo independiente constituye una proporción mayor del empleo informal (no agrícola) que el empleo asalariado, representa casi un tercio del total del empleo no agrícola en todo el mundo, y su proporción llega al 53 por ciento del empleo no agrícola en África Subsahariana, el 44 por ciento en América Latina, el 32 por ciento en Asia y el 31 por ciento en África Septentrional”.  

6. ¿Cuál es el contenido más destacado de la Recomendación aprobada, que si bien es cierto que se trata de directrices jurídicamente no vinculantes sí debe informar la actuación de los Estados miembros? El texto consta de una introducción en la que se pone de manifiesto el obstáculo que supone la economía informal para un desarrollo ordenado y con derechos de las relaciones laborales y para la creación de empresas sostenibles, así como para el cumplimiento de los objetivos perseguidos por la OIT desde su creación, por lo que se trata de arbitrar las medidas adecuadas para su paulatina corrección, siendo especialmente importante destacar, como bien hace el documento, que la informalidad es no querida por la inmensa mayoría de las personas afectadas y que sólo lo hacen por necesidad, o por decirlo con las propias palabras de la Recomendación, la mayoría de las personas que se incorporan a la economía informal “no lo hacen por elección, sino como consecuencia de la falta de oportunidades en la economía formal y por carecer de otros medios de sustento”.

El documento se estructura en siete bloques: el primero define los objetivos y el ámbito de aplicación; el segundo establece los principios rectores; el tercero marca las líneas de los marcos jurídicos y de políticas a poner en práctica; el cuarto está dedicado a las políticas de empleo que hay que poner en práctica para salir de la informalidad; el quinto aborda los derechos y la protección social: el sexto versa sobre los incentivos, el cumplimiento de las normativas y el control de su aplicación; por fin, el octavo se refiere a la recopilación de datos y seguimiento, mientras que el noveno trata sobre  la aplicación de la Recomendación. El texto está acompañado de un anexo donde se relacionan todos los instrumentos de la OIT que deben tenerse en consideración para facilitar el tránsito, donde están todos los convenios más importantes de la OIT  y los instrumentos de las Naciones Unidas. Remito a las personas interesadas a la lectura íntegra de la Recomendación y destaco ahora aquellos elementos que me parecen más importantes.

Ya me he referido al concepto de economía informal, y ahora se trata de definir que unidades económicas quedan incluidas en la misma, que para la OIT son “ a) las unidades que emplean mano de obra; b) las unidades que pertenecen a personas que trabajan por cuenta propia, ya sea en solitario o con la ayuda de trabajadores familiares auxiliares no remunerados, y c) las cooperativas y las unidades de la economía social y solidaria”. En cuanto a qué sujetos, trabajadores y empresarios, se aplica la Recomendación, esta incluye  por una parte, desde la óptica empresarial, a i) los trabajadores por cuenta propia; ii) los empleadores, y iii) los miembros de cooperativas y de unidades de la economía social y solidaria”; desde la perspectiva laboral son incluidos “b) los trabajadores familiares auxiliares, independientemente de si trabajan en unidades económicas de la economía formal o de la economía informal; c) los trabajadores asalariados con empleos informales que trabajan en empresas formales o en unidades económicas de la economía informal, o bien para ellas, incluyendo, entre otros, a los que están en situación de subcontratación o que trabajan en cadenas de suministro, o en hogares como trabajadores domésticos remunerados, y d) los trabajadores cuyas relaciones de trabajo no están reconocidas o reguladas”.

Entre los principios rectores deben destacarse a mi parecer “la promoción y la protección efectivas de los derechos humanos de todas las personas ocupadas en la economía informal” “el logro del trabajo decente para todos, mediante el respeto de los principios y derechos fundamentales en el trabajo, en la legislación y en la práctica”, y muy especialmente “la necesidad de prevenir y sancionar la conducta de evitar o abandonar deliberadamente la economía formal con el fin de evadir el pago de impuestos y el cumplimiento de la legislación social y laboral”.  Este último punto está estrechamente relacionado con el bloque dedicado al cumplimiento de la norma, en el que se dispone que los Estados miembros “deberían dotarse de un sistema de inspección adecuado y apropiado, extender la cobertura de la inspección del trabajo a todos los lugares de trabajo en la economía informal para proteger a los trabajadores, y proporcionar orientaciones a los órganos encargados de hacer cumplir la ley, incluso sobre el modo de abordar las condiciones de trabajo en la economía informal”, así como también “establecer medidas preventivas y correctivas apropiadas para facilitar la transición a la economía formal y asegurar que las sanciones administrativas, civiles o penales previstas en la legislación nacional sean adecuadas y se apliquen estrictamente en caso de incumplimiento”.

En estrecha relación con tales principios, en los marcos jurídicos y de políticas se estipula que los Estados miembros “deberían adoptar, revisar y hacer cumplir la legislación nacional u otras medidas a fin de asegurar una cobertura y una protección apropiadas de todas las categorías de trabajadores y unidades económicas”, en un marco integrado de políticas que deberían abordar, entre otras cuestiones relevantes, “el respeto, la promoción y la puesta en práctica de los principios y derechos fundamentales en el trabajo”, “la promoción de la igualdad y la eliminación de todas las formas de discriminación y de violencia, incluida la violencia de género, en el lugar de trabajo”, e “inspecciones de trabajo eficientes y eficaces”.

En fin, en el ámbito del reconocimiento de los derechos y la protección social, se dispone que los Estados miembros “deberían adoptar medidas para lograr el trabajo decente y respetar, promover y hacer realidad los principios y derechos fundamentales en el trabajo para las personas ocupadas en la economía informal”, entre otras especialmente importantes a mi parecer conseguir que mediante el tránsito a la economía formal se extendiera de forma progresiva a todos los trabajadores, no sólo en la legislación sino también y muy especialmente en la práctica, “la seguridad social, la protección de la maternidad, las condiciones de trabajo decentes y un salario mínimo que tenga en cuenta las necesidades de los trabajadores y tome en consideración los factores pertinentes, incluyendo, entre otros aspectos, el costo de la vida y el nivel general de los salarios en sus países”.  Y todo ello, poniendo en práctica políticas de empleo por los Estados que hagan, al objeto de facilitar el tránsito de la economía informal a la formal, “del pleno empleo, decente, productivo, y libremente elegido una meta central de su estrategia o plan nacional de desarrollo y crecimiento.

Buena lectura de la Recomendación.