martes, 10 de febrero de 2015

Legislació laboral i polítiques d’ocupació. Sobre les competències de la Generalitat de Catalunya.



1. Vint-i-tres anys han transcorregut des que el TC dictés la primera sentència en què va haver de pronunciar-se sobre les competències de les Comunitats Autònomes en matèria laboral. Va ser la sentència 33/81 de 5 de novembre, dictada amb ocasió del conflicte positiu de competència, promogut pel Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra el Govern de la Nació en relació amb el Reial Decret 405/1981, de 10 de març , que garantia el funcionament del servei públic ferrocarril metropolità i transports urbans de Barcelona. La sentència va declarar que la titularitat de la competència controvertida (fixació dels serveis mínims) corresponia a l'autonomia catalana per tractar-se d'un acte d'execució de la legislació laboral. Aquesta sentència va deixar apuntat el debat de què s'havia d'entendre per "legislació laboral", però no va entrar en la seva anàlisi per no considerar-ho necessari per a la resolució del litigi plantejat. Des de llavors, la doctrina consolidada del TC és la que la Constitució Espanyola "atribueix a l'Estat l'ordenació general de la matèria laboral, sense que cap espai de regulació externa els quedi a les comunitats autònomes, les quals únicament poden disposar d'una competència de mera execució de la normació estatal, que inclou l'emanació de reglaments interns d'organització dels serveis necessaris i de regulació de la pròpia competència funcional d'execució i, en general, el desenvolupament del conjunt d'actuacions precís per a la posada en pràctica de la normativa reguladora del conjunt del sistema de relacions laborals, així com la potestat sancionadora en la matèria".

Podria aquí donar per finalitzada l'exposició posant de manifest que la jurisprudència del TC sobre el repartiment competencial en matèria laboral s'ha mantingut inalterada des de les primeres sentències fins arribar al moment actual? No, sincerament no perquè hi ha hagut, en aquests vint-i-tres anys altres, nombroses, sentències en què el TC ha anat perfilant la seva doctrina sobre l'art. 149.1, 7a de la Constitució.

Hi ha una qüestió que gira al voltant de la major part de sentències dictades pel TC en matèria laboral, si bé s'ha accentuat en els últims temps com a conseqüència de decisions normatives adoptades pel govern de l'Estat. Em refereixo a la relació de les competències autonòmiques en matèria laboral) amb els principis generals, ja traslladats a textos normatius, de la unitat de mercat i la unitat econòmica. No és ociós recordar aquí, encara que sigui una norma també molt recent que encara ha de merèixer l'enjudiciament del TC davant els recursos d'inconstitucionalitat interposats, la Llei 20/2013, de 9 de desembre, de garantia de la unitat de mercat.

2. En el pla de les competències autonòmiques, la dicció de l'art. 149.1 7a és clara en principi (i dic "en principi" perquè justament un dels nuclis centrals de la sentència 31/2010 sobre la llei de reforma de l'Estatut d'autonomia de Catalunya versa sobre l'àmbit competencial, amb caràcter general, en matèria legislativa i d'execució d'aquesta legislació per la CC AA de Catalunya, i la sentència té una indubtable transcendència no només per al cas concret sinó per a la doctrina general del TC sobre que s'ha d'entendre per potestat legislativa, potestat reglamentària i funció executiva). L'Estat assumeix la competència exclusiva en matèria de legislació laboral i permet ("sense perjudici de") que la seva execució es dugui a terme per les comunitats autònomes.

Amb l'última fase reformadora, oberta per la Llei de reforma de l'EAC, sóc del parer, i així ho he defensat des de fa anys, que els nous, o simplement reformats, EAC, no regulen de forma totalment nova els drets socials i laborals , sinó que incorporen a una llei orgànica totes aquelles competències que s'han anat assumint amb el pas dels anys, però que certament també incorporen noves competències, algunes de les quals ja han provocat conflictes de distribució de competències amb l'Estat, tant en el terreny estrictament jurídic com en el més pràctic del model d'organització d'Estat i en la discussió de quines són les competències que s'han d'exercir des de l'Administració General de l'Estat i quins han de poder ser-ho per les comunitats autònomes i, si s'escau, per les administracions locals". Reformats EA i discussió dels àmbits competencials estatals, autonòmics i locals (encara que no afecti directament la matèria laboral) que s'han vist afectats per la (també impugnada davant el TC) Llei 27/2013 de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de l'Administració Local.

Està incorporada tota la matèria laboral en els preceptes dels EA reformats que es refereixen a les competències en aquest àmbit? La gran majoria de les qüestions laborals sí que ho són, però certament hi ha altres preceptes que incideixen sobre la matèria laboral com per exemples les competències assumides en matèria de planificació econòmica. Sí hi ha una diferència important entre els EA de primera i segona generació, assenyaladament en els EA català i andalús, com és la detallada regulació de les submatèries que s'efectua a l'article regulador de les competències laborals, i que sembla donar a entendre que el legislador estatutari (que no s'oblidi que és tant l'estatal com l'autonòmic) ha pretès incloure en aquest precepte la major part de la matèria laboral que pot atribuir-se competencialment, via funció executiva, a les autonomies, en el ben entès que la seva interpretació s’ha d’efectuar (almenys en l'EAC) prenent en consideració les tesis "reinterpretatives" de l'art. 112 EAC que ha efectuat la STC núm. 31/2010.

3. La CE atribueix la competència exclusiva a l'Estat en matèria de "legislació laboral" però no en "matèria laboral", cosa que tindrà una importància més que rellevant com s'encarregarà de manifestar el TC a partir de la sentència 35/1982 de 14 de maig. Pel que fa a què s'hagi d'entendre per l'adjectiu "laboral", quan ens referim a legislació laboral, aquest mereix una conceptuació concreta i restringida per part de l'Alt Tribunal, que ho refereix només al treball per compte d'altri, entenent per tant com a legislació laboral "aquella que reguli directament la relació entre treballadors per compte d'altri "i que és objecte d'atribució exclusiva en la seva regulació a l'Estat, considerant el TC en la Sentència número 195/1996 de 28 de novembre que en aquest àmbit "cap espai de regulació externa els resta a les comunitats autònomes, les quals únicament poden disposar d'una competència de mera execució ".

El Tribunal refereix la qualificació de "laboral" al conjunt d'instituts jurídics referents al treball per compte d'altri, de manera que queden fora d'aquest concepte la activitat intervencionista de l'Administració, és a dir l'organització, control i direcció dels serveis, institucions o organismes creats per a un més correcte i ordenat desenvolupament de les relacions laborals. A partir d'aquests plantejaments cal afirmar que les normes de política social i econòmica no són Dret Laboral en sentit estricte però que sí que poden incloure dins de la "matèria laboral" i del que més genèricament podria denominar marc de relacions laborals d'una CC AA . Tesi que entenc que queda reforçada per la doctrina de l'Alt Tribunal quan afirma que es poden incloure dins del títol competencial de l'article 149.1.7 "les accions d'estímul a la contractació temporal en les seves diferents modalitats, que s'insereixen sense dificultat en aquest títol, el qual ha de tenir-així mateix per prevalent pel que fa als incentius a la formació professional ocupacional ".

Des d'aquest plantejament constitucional consolidat en la doctrina del TC és possible una política d'ocupació pròpia d'una comunitat autònoma, amb un ampli marge de competències per aquesta en vista a la seva articulació territorial amb els àmbits locals per tal de maximitzar els resultats positius, i en el cas de Catalunya l'EA permet aprofundir en aquest terreny, amb un mandat exprés en l'article 45 a la Generalitat per promoure "la creació d'un espai català de relacions laborals establert en funció de la realitat productiva i empresarial específica de Catalunya i els seus agents socials ", marc en el qual els poders públics han de fomentar" una pràctica pròpia de diàleg social, de concertació, de negociació col·lectiva, de resolució extrajudicial de conflictes laborals i de participació en el desenvolupament i la millora de l'entramat productiu ". Una qüestió diferent, insisteixo, és com afecta aquesta hipòtesi de treball la més recent doctrina del TC en les sentències núms. 22 i 27 de 2014, especialment la primera, en què ha hagut de pronunciar-se sobre les competències autonòmiques en matèria d'ocupació, o més exactament sobre els límits de les competències estatals en la matèria.

Ara bé, aquesta possibilitat a la que acabo de fer referència no òbvia, d'acord amb el marc constitucional al que abans he fet referència, a que qualsevol instrument de gestió de política d'ocupació que es crea en seu autonòmica (i per derivació local) hagi d'actuar en estreta coordinació amb l'organisme gestor estatal de la política d'ocupació i amb el responsable equivalent en l'àmbit comunitari europeu. Les comunitats autònomes poden actuar en l'àmbit que ara estic examinant a partir d'una interpretació àmplia de dos preceptes constitucionals: l'article 148.1.13, que els permet assumir competències sobre el foment del desenvolupament econòmic, "dins dels objectius marcats per la política econòmica nacional ", i l'article 149.1.13, que atribueix la competència exclusiva a l'Estat només" sobre les bases i coordinació de la política de planificació econòmica "; és a dir, tindrien cabuda dins de la interpretació que propugno totes les actuacions públiques autonòmiques dirigides a generar directament o indirectament ocupació. Igualment, les possibilitats autonòmiques de desenvolupar i executar plans estatals per a la reestructuració de sectors industrials, de conformar un sector públic empresarial propi i d'adoptar mesures tendents a optimitzar els seus recursos econòmics, possibilita al meu entendre que es pot fer una política incisiva en matèria econòmica i social, en estreta col·laboració amb les autoritats locals i amb les forces socials presents al territori, i no limitar-se a reproduir mimèticament normes estatals de subvencions a empreses que contractin treballadors pertanyents als col·lectius més desfavorits, o als qui pretenen incorporar-se al procés productiu . No obstant això, ni la recent reforma de la Llei d'Ocupació operada per la Llei 18/2014 de 15 d'octubre, ni l'Estratègia espanyola d'activació per a l'Ocupació, ni el Pla anual de Política d'Ocupació 2014, ni el Reial Decret 7/2015 de 16 de gener que regula Cartera Comuna de Serveis del Sistema Nacional d’Ocupació avancen en aquesta direcció.

En suma, les comunitats autònomes no intervenen en les relacions de treball per via de la legislació laboral en ser inaccessible la mateixa en virtut del que disposa el text constitucional, o dit més correctament en puritat jurídica, d'acord amb la interpretació que ha efectuat el TC de l'article 149.1.7 de la CE. Però sí que pot configurar un espai autonòmic propi a partir de la utilització de les seves competències (pensem en els serveis públics autonòmics d'ocupació que tenen per objectiu bàsic gestionar les polítiques actives d'ocupació, en virtut del traspàs de competències en aquesta matèria operat amb anterioritat), i a més per l'existència d'instàncies de concertació que permetin l'establiment d'un diàleg i negociació fluida i eficaç entre els agents socials i els poders públics (entre els quals òbviament s'han d'incloure els locals) per a la resolució dels problemes plantejats

4. La Sentència del TC 31/2010 és especialment interessant pel que fa a la seva interpretació de l'art. 112 de l'EAC, atès que condiciona l'àmbit d'actuació competencial de la Generalitat a Catalunya en matèria laboral recollit en l'article 170. La sentència desactiva la interpretació àmplia de la competència executiva propugnada per l'EAC (assumpció de la potestat reglamentària d'abast general) i es remet, sense més explicació per refutar la tesi autonòmica, a la doctrina elaborada per l'alt tribunal en anteriors sentències, i amb cita de la sentència núm. 51/2006 de 16 de febrer destaca que en l'àmbit executiu "pot tenir cabuda una competència normativa de caràcter funcional de la que resultin reglaments interns d'organització dels serveis necessaris per a l'execució i de regulació de la pròpia competència funcional d'execució i del conjunt d'actuacions necessàries per a la posada en pràctica de la normativa estatal ", per concloure taxativament que" només entesa en aquesta concreta dimensió, la potestat reglamentària a què es refereix l'art. 112 EAC, limitada a l'emanació de reglaments d'organització interna i d'ordenació funcional de la competència executiva autonòmica, no perjudica la constitucionalitat de l'art. 112 EAC ".

5. En matèria de formació professional per a l'ocupació es va dictar una important sentència la núm. 95/2002 de 25 d'abril en el recurs d'inconstitucionalitat i en el conflicte positiu de competència, acumulats, promoguts pel Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra la disposició addicional vint-i-tresena de la Llei 39/1992, de 29 de desembre, de pressupostos Generals de l'Estat per a 1993 i l'Acord tripartit en matèria de formació contínua dels treballadors ocupats, de 22 de desembre de 1992. Aquesta sentència seria la primera d'una sèrie que ha arribat, amb diferent regulació normativa fins a 2015, a la que el TC ha inclòs de forma preferent, però no exclusiva, a la formació professional en l'àmbit de la "legislació laboral" en tant que afecti a treballadors ocupats i, per tant la seva regulació legal seria competència exclusiva de l'Estat. No obstant això, cal assenyalar que aquesta inclusió ja havia estat declarada en la sentència 195/1996 de 28 de novembre dictada en el recurs d'inconstitucionalitat promogut pel Govern Basc contra la LISOS. En aquesta sentència, FJ 5, el TC va exposar que de la lectura dels arts. 26, 27 i 28, reguladors de les infraccions lleus, greus i molt greus, es podia concloure que les infraccions empresarials en matèria d'ocupació, ajudes de foment d'ocupació en general, i formació professional ocupacional, "han de situar-se en la matèria 'legislació laboral '(art. 149.1.7 CE), ja que tipifiquen les infraccions de deures i prohibicions legalment imposades als empresaris -principalment per l'Estatut dels Treballadors (LET) en els seus arts. 16 i 17- respecte de les activitats de contractació laboral en les seves diverses fases o estadis ", afegint que" les accions d'estímul a la contractació laboral en les seves diferents modalitats s'insereixen sense dificultat en aquest títol, el qual ha de tenir-se així mateix per prevalent pel que fa als incentius a la formació professional ocupacional ".

Des d'aquest plantejament previ, inclòs certament en una sentència de caràcter transversal sobre les competències sancionadores de l'Estat i les comunitats autònomes en matèria laboral, la sentència 95/2002 va reiterar, si bé de forma molt més detallada, la inclusió de la formació professional ocupacional (o formació per a l'ocupació) en l'àmbit de la legislació laboral, en tant que es tracta d'un dret dels treballadors reconegut en el marc legal per la LET en els seus arts. 4.2 i 23, sent especialment important al meu parer el primer, que reconeix (i cito la norma per la seva última versió després de les modificacions incorporades per successives reformes) el dret a "b) A la promoció i formació professional en el treball, inclosa la dirigida a la seva adaptació a les modificacions operades en el lloc de treball, així com al desenvolupament de plans i accions formatives tendents a afavorir la seva major ocupabilitat ". És a dir, hi ha un dret del treballador i una obligació empresarial, sorgits el primer i la segona en el marc d'una relació jurídica contractual on la persona treballadora presta els seus serveis per compte aliè, i d'aquí que el TC no tingui dubtes que el encaix constitucional adequat és l'art. 149.1.7a. La tesi del TC s'ha mantingut inalterable sobre la ubicació de la formació professional per a l'ocupació en l'àmbit de la legislació laboral sempre que es refereixi a treballadors per compte d'altri. Exemple d'això han estat les més recents sentències 244/2012, de 18 de desembre, 88/2014, de 9 de juny de 2014, 112/2014, de 7 de juliol de 2014 i 123/2014, de 21 juliol 2014 i 198/2014 de 15 de desembre de 2014.

6. També vull prestar atenció a la qual qualifico de recentralització de competències en matèria de polítiques actives d'ocupació, amb suport certament en una determinada jurisprudència del TC (vegeu la sentència 22/2014 de 13 de febrer) en ocasió del Recurs d'inconstitucionalitat interposat el 18 de març de 2004 pel Parlament de Catalunya en relació amb diversos preceptes de la Llei 56/2003, de 16 de desembre, d'ocupació). Em pregunto si no correm el risc d'un buidament de les competències executives de les comunitats autònomes, i també quin marge d'actuació els hi queda per a l'elaboració de polítiques pròpies que atenguin a la seva realitat territorial.

La qüestió jurídica, en efecte, se centra a determinar què s'ha d'entendre per competències en matèria d'execució que les Comunitats Autònomes tenen assumides en matèria de política d'ocupació. De manera gradual, especialment en dues sentències de l'any 2014, i justament en una d'elles, l'esmentada núm. 22/2014, el TC ha anat restringint, sempre al meu parer, l'àmbit competencial autonòmic, deixant molt poc espai per a la seva actuació pròpia. Per aquesta via, i també per la dels acords adoptats en la conferència sectorial d'ocupació i relacions laborals, les comunitats autònomes corren el risc de passar a ser poc més que estructures administratives d'execució de decisions estatals. Aquest és un debat important sens dubte i que mereix d'una anàlisi més detallada, però voldria deixar-ho plantejat.

En la citada sentència es resol sobre la impugnació que realitza el Parlament de Catalunya de diferents preceptes de la Llei d’Ocupació, i als efectes de la meva exposició interessa fer especial esment de la impugnació de l'art. 3, apartat 1, paràgraf segon, pel que fa a l'expressió "foment de l'ocupació", en relació amb l'apartat 2 del mateix art. 3, Per al Parlament de Catalunya, el precepte atribuiria la capacitat de dictar lleis i reglaments en matèria de "foment de l'ocupació" a l'Estat, excloent d'aquesta possibilitat a les comunitats autònomes. Per contra, l'advocacia de l'Estat la pretensió del precepte impugnat no seria de cap manera encomanar a l'Estat el monopoli de la regulació en aquesta matèria amb exclusió de les competències que corresponen a les comunitats autònomes, sinó només "reconèixer-les en l'àmbit de la competència estatal ", sense que pogués entendre referida també a l'àmbit autonòmic com interpretava el recurrent. EL TC s'alinea amb aquesta segona tesi i exposa que quan la Llei d’Ocupació encomana al Govern l'elaboració de normes en matèria de foment d'ocupació "no està desposseint a les comunitats autònomes de la seva capacitat normativa per regular, finançar i desenvolupar els seus propis programes d'ocupació en la mesura que no s'oposin o contradiguin les polítiques actives estatals. Tal interpretació es veu confirmada amb el reconeixement que es realitza en l'apartat 2 del mateix article 3 de la Llei 56/2003 de la competència autonòmica en matèria de foment de l'ocupació en el seu àmbit territorial. Competència autonòmica que, en tot cas, no depèn per al seu reconeixement de la referència que es realitza en aquest precepte, sinó que es deriva del mateix Estatut d'Autonomia quan reconeix a la Generalitat la competència per a la promoció de l'activitat econòmica a Catalunya; la competència compartida sobre l'ordenació de l'activitat econòmica a Catalunya i la competència de desenvolupament i gestió de la planificació general de l'activitat econòmica (art. 152.1, 2 i 4 EAC). La capacitat d'aprovar projectes de normes amb rang de llei i d'elaborar i aprovar disposicions reglamentàries en relació amb el foment de l'ocupació que el precepte impugnat reconeix al Govern, es remet, doncs, a l'àmbit propi de la competència estatal abans definida, sense posar en qüestió la competència autonòmica d'elaborar i adoptar mesures sobre foment de l'ocupació en el seu propi àmbit territorial en la mesura que no s'oposin o contradiguin les polítiques actives estatals ".

No és ociós recordar en aquest punt, per justificar els meus dubtes sobre la política recentralitzadora en matèria de polítiques d'ocupació, que en aquesta mateixa línia avança la reforma de la LE i el seu desenvolupament via Estratègia Espanyola d'Activació per a l'Ocupació 2014-2016. Serveixi com a exemple la nova redacció de l'art. 23 de la Llei d’Ocupació, que regula el concepte de polítiques actives d'ocupació, on el segon paràgraf introdueix una novetat d'abast pel que fa a la normativa anterior, com és que les PAES hauran de desenvolupar a tot l'Estat tenint en compte la EEAE i "els continguts comuns establerts en la normativa estatal d'aplicació ", així com també (aquí no hi ha novetats respecte a la norma anteriorment vigent)" les necessitats dels demandants d'ocupació i els requeriments dels respectius mercats de treball, de manera coordinada entre els agents de formació professional per a l'ocupació i intermediació laboral que realitzen aquestes accions, a fi d'afavorir la col·locació dels demandants d'ocupació ".

6. Finalitzo la meva exposició. Confirmat queda, almenys així m'ho sembla, el mínim canvi operat en la doctrina del TC sobre l'àmbit competencial en matèria laboral des de la seva primerenca sentència de 5 de novembre de 1981, i l'acantonament de les comunitats autònomes en el pur àmbit de la execució del marc normatiu estatal. Amb anades i vingudes s'ha debatut sobre l'ampliació de les competències en matèries col·laterals com són les d'ocupació, immigració, protecció social, planificació econòmica (d'acord a les base estatals), etc, però els intents autonòmics més significats, com la reforma de l'EAC, no han prosperat en el seu intent d'ampliar les competències reglamentàries, en el ben entès que també cal reconèixer que la doctrina del TC ha obert espais d'actuació a les autonomies que pocs anys abans s'haguessin considerat impensables, i les competències en matèria d'autoritzacions inicials de treball per a treballadors extracomunitaris és un clar exemple d'això, justament un àmbit autonòmic no vist de bon grat per la Comissió per a la reforma de les Administracions Públiques (CORA) que també reclama - oblidant el valor jurídic dels EAC i la pròpia doctrina del TC seva desaparició). En qualsevol cas, no 'abona al "optimisme competencial" al meu parer ni les últimes sentències en què el TC ha hagut de pronunciar-se sobre assumptes laborals (no només les relatives les qüestions competencials) ni les decisions legislatives adoptades pel govern, amb ús i abús del reial Decret llei i pel Parlament espanyol.