1. Vint-i-tres
anys han transcorregut des que el
TC dictés la
primera sentència en què va haver
de pronunciar-se sobre les competències de les Comunitats Autònomes en
matèria laboral. Va
ser la sentència 33/81 de 5 de novembre, dictada amb ocasió del conflicte positiu
de competència, promogut pel Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra el
Govern de la Nació en relació
amb el Reial Decret
405/1981, de 10 de març , que garantia el
funcionament del servei públic
ferrocarril metropolità i transports urbans
de Barcelona. La sentència va declarar que la titularitat de la competència controvertida (fixació dels serveis
mínims) corresponia a l'autonomia catalana per
tractar-se d'un acte d'execució de la
legislació laboral. Aquesta sentència va
deixar apuntat el debat de què s'havia
d'entendre per "legislació laboral",
però no va entrar en la seva anàlisi per no
considerar-ho necessari per a la resolució del litigi plantejat.
Des de llavors, la doctrina consolidada del TC és
la que la Constitució
Espanyola "atribueix a
l'Estat l'ordenació general de la
matèria laboral, sense que cap espai de
regulació externa els quedi
a les comunitats
autònomes, les quals únicament
poden disposar d'una
competència de mera execució de
la normació estatal, que inclou l'emanació de
reglaments interns d'organització
dels serveis necessaris
i de regulació de
la pròpia competència funcional
d'execució i, en general, el
desenvolupament del conjunt d'actuacions
precís per a la posada en pràctica de la normativa reguladora del conjunt del sistema de relacions laborals, així
com la potestat sancionadora
en la matèria".
Podria aquí donar per finalitzada l'exposició posant de manifest que la jurisprudència del TC sobre el repartiment competencial en matèria laboral s'ha mantingut inalterada des de les primeres sentències fins arribar al moment actual? No, sincerament no perquè hi ha hagut, en aquests vint-i-tres anys altres, nombroses, sentències en què el TC ha anat perfilant la seva doctrina sobre l'art. 149.1, 7a de la Constitució.
Hi ha una qüestió que gira al voltant de la major part de sentències
dictades pel TC en matèria laboral, si bé s'ha accentuat en els últims temps
com a conseqüència de decisions normatives adoptades pel govern de l'Estat. Em
refereixo a la relació de les competències autonòmiques en matèria laboral) amb
els principis generals, ja traslladats a textos normatius, de la unitat de
mercat i la unitat econòmica. No és ociós recordar aquí, encara que sigui una
norma també molt recent que encara ha de merèixer l'enjudiciament del TC davant
els recursos d'inconstitucionalitat interposats, la Llei 20/2013, de 9 de
desembre, de garantia de la unitat de mercat.
2. En el pla de les competències autonòmiques, la dicció de l'art. 149.1 7a
és clara en principi (i dic "en principi" perquè justament un dels
nuclis centrals de la sentència 31/2010 sobre la llei de reforma de l'Estatut
d'autonomia de Catalunya versa sobre l'àmbit competencial, amb caràcter
general, en matèria legislativa i d'execució d'aquesta legislació per la CC AA
de Catalunya, i la sentència té una indubtable transcendència no només per al
cas concret sinó per a la doctrina general del TC sobre que s'ha d'entendre per
potestat legislativa, potestat reglamentària i funció executiva). L'Estat
assumeix la competència exclusiva en matèria de legislació laboral i permet
("sense perjudici de") que la seva execució es dugui a terme per les
comunitats autònomes.
Amb l'última fase reformadora, oberta per la Llei de reforma de l'EAC, sóc
del parer, i així ho he defensat des de fa anys, que els nous, o simplement
reformats, EAC, no regulen de forma totalment nova els drets socials i laborals
, sinó que incorporen a una llei orgànica totes aquelles competències que s'han
anat assumint amb el pas dels anys, però que certament també incorporen noves
competències, algunes de les quals ja han provocat conflictes de distribució de
competències amb l'Estat, tant en el terreny estrictament jurídic com en el més
pràctic del model d'organització d'Estat i en la discussió de quines són les
competències que s'han d'exercir des de l'Administració General de l'Estat i
quins han de poder ser-ho per les comunitats autònomes i, si s'escau, per les
administracions locals". Reformats EA i discussió dels àmbits
competencials estatals, autonòmics i locals (encara que no afecti directament
la matèria laboral) que s'han vist afectats per la (també impugnada davant el
TC) Llei 27/2013 de 27 de desembre, de racionalització i sostenibilitat de
l'Administració Local.
Està incorporada tota la matèria laboral en els preceptes dels EA reformats
que es refereixen a les competències en aquest àmbit? La gran majoria de les
qüestions laborals sí que ho són, però certament hi ha altres preceptes que
incideixen sobre la matèria laboral com per exemples les competències assumides
en matèria de planificació econòmica. Sí hi ha una diferència important entre
els EA de primera i segona generació, assenyaladament en els EA català i andalús,
com és la detallada regulació de les submatèries que s'efectua a l'article
regulador de les competències laborals, i que sembla donar a entendre que el
legislador estatutari (que no s'oblidi que és tant l'estatal com l'autonòmic)
ha pretès incloure en aquest precepte la major part de la matèria laboral que
pot atribuir-se competencialment, via funció executiva, a les autonomies, en el
ben entès que la seva interpretació s’ha d’efectuar (almenys en l'EAC) prenent
en consideració les tesis "reinterpretatives" de l'art. 112 EAC que
ha efectuat la STC núm. 31/2010.
3. La CE atribueix la competència exclusiva a l'Estat en matèria de
"legislació laboral" però no en "matèria laboral", cosa que
tindrà una importància més que rellevant com s'encarregarà de manifestar el TC
a partir de la sentència 35/1982 de 14 de maig. Pel que fa a què s'hagi
d'entendre per l'adjectiu "laboral", quan ens referim a legislació
laboral, aquest mereix una conceptuació concreta i restringida per part de
l'Alt Tribunal, que ho refereix només al treball per compte d'altri, entenent
per tant com a legislació laboral "aquella que reguli directament la
relació entre treballadors per compte d'altri "i que és objecte
d'atribució exclusiva en la seva regulació a l'Estat, considerant el TC en la
Sentència número 195/1996 de 28 de novembre que en aquest àmbit "cap espai
de regulació externa els resta a les comunitats autònomes, les quals únicament
poden disposar d'una competència de mera execució ".
El Tribunal refereix la qualificació de "laboral" al conjunt
d'instituts jurídics referents al treball per compte d'altri, de manera que
queden fora d'aquest concepte la activitat intervencionista de l'Administració,
és a dir l'organització, control i direcció dels serveis, institucions o organismes
creats per a un més correcte i ordenat desenvolupament de les relacions
laborals. A partir d'aquests plantejaments cal afirmar que les normes de
política social i econòmica no són Dret Laboral en sentit estricte però que sí
que poden incloure dins de la "matèria laboral" i del que més
genèricament podria denominar marc de relacions laborals d'una CC AA . Tesi que
entenc que queda reforçada per la doctrina de l'Alt Tribunal quan afirma que es
poden incloure dins del títol competencial de l'article 149.1.7 "les
accions d'estímul a la contractació temporal en les seves diferents modalitats,
que s'insereixen sense dificultat en aquest títol, el qual ha de tenir-així
mateix per prevalent pel que fa als incentius a la formació professional
ocupacional ".
Des d'aquest plantejament constitucional consolidat en la doctrina del TC
és possible una política d'ocupació pròpia d'una comunitat autònoma, amb un
ampli marge de competències per aquesta en vista a la seva articulació
territorial amb els àmbits locals per tal de maximitzar els resultats positius,
i en el cas de Catalunya l'EA permet aprofundir en aquest terreny, amb un
mandat exprés en l'article 45 a la Generalitat per promoure "la creació
d'un espai català de relacions laborals establert en funció de la realitat
productiva i empresarial específica de Catalunya i els seus agents socials
", marc en el qual els poders públics han de fomentar" una pràctica
pròpia de diàleg social, de concertació, de negociació col·lectiva, de
resolució extrajudicial de conflictes laborals i de participació en el
desenvolupament i la millora de l'entramat productiu ". Una qüestió
diferent, insisteixo, és com afecta aquesta hipòtesi de treball la més recent
doctrina del TC en les sentències núms. 22 i 27 de 2014, especialment la primera,
en què ha hagut de pronunciar-se sobre les competències autonòmiques en matèria
d'ocupació, o més exactament sobre els límits de les competències estatals en
la matèria.
Ara bé, aquesta possibilitat a la que acabo de fer
referència no òbvia, d'acord amb el marc constitucional al que abans he fet
referència, a que qualsevol instrument de gestió de política d'ocupació que es
crea en seu autonòmica (i per derivació local) hagi d'actuar en estreta coordinació
amb l'organisme gestor estatal de la política d'ocupació i amb el responsable
equivalent en l'àmbit comunitari europeu. Les comunitats autònomes poden actuar
en l'àmbit que ara estic examinant a partir d'una interpretació àmplia de dos
preceptes constitucionals: l'article 148.1.13, que els permet assumir
competències sobre el foment del desenvolupament econòmic, "dins dels
objectius marcats per la política econòmica nacional ", i l'article
149.1.13, que atribueix la competència exclusiva a l'Estat només" sobre
les bases i coordinació de la política de planificació econòmica "; és a
dir, tindrien cabuda dins de la interpretació que propugno totes les actuacions
públiques autonòmiques dirigides a generar directament o indirectament
ocupació. Igualment, les possibilitats autonòmiques de desenvolupar i executar
plans estatals per a la reestructuració de sectors industrials, de conformar un
sector públic empresarial propi i d'adoptar mesures tendents a optimitzar els
seus recursos econòmics, possibilita al meu entendre que es pot fer una
política incisiva en matèria econòmica i social, en estreta col·laboració amb
les autoritats locals i amb les forces socials presents al territori, i no
limitar-se a reproduir mimèticament normes estatals de subvencions a empreses
que contractin treballadors pertanyents als col·lectius més desfavorits, o als
qui pretenen incorporar-se al procés productiu . No obstant això, ni la recent
reforma de la Llei d'Ocupació operada per la Llei 18/2014 de 15 d'octubre, ni
l'Estratègia espanyola d'activació per a l'Ocupació, ni el Pla anual de
Política d'Ocupació 2014, ni el Reial Decret 7/2015 de 16 de gener que regula
Cartera Comuna de Serveis del Sistema Nacional d’Ocupació avancen en aquesta
direcció.
En suma, les comunitats autònomes no intervenen en
les relacions de treball per via de la legislació laboral en ser inaccessible
la mateixa en virtut del que disposa el text constitucional, o dit més
correctament en puritat jurídica, d'acord amb la interpretació que ha efectuat
el TC de l'article 149.1.7 de la CE. Però sí que pot configurar un espai
autonòmic propi a partir de la utilització de les seves competències (pensem en
els serveis públics autonòmics d'ocupació que tenen per objectiu bàsic
gestionar les polítiques actives d'ocupació, en virtut del traspàs de
competències en aquesta matèria operat amb anterioritat), i a més per
l'existència d'instàncies de concertació que permetin l'establiment d'un diàleg
i negociació fluida i eficaç entre els agents socials i els poders públics
(entre els quals òbviament s'han d'incloure els locals) per a la resolució dels
problemes plantejats
4. La Sentència del TC 31/2010 és especialment
interessant pel que fa a la seva interpretació de l'art. 112 de l'EAC, atès que
condiciona l'àmbit d'actuació competencial de la Generalitat a Catalunya en
matèria laboral recollit en l'article 170. La sentència desactiva la
interpretació àmplia de la competència executiva propugnada per l'EAC
(assumpció de la potestat reglamentària d'abast general) i es remet, sense més
explicació per refutar la tesi autonòmica, a la doctrina elaborada per l'alt
tribunal en anteriors sentències, i amb cita de la sentència núm. 51/2006 de 16
de febrer destaca que en l'àmbit executiu "pot tenir cabuda una
competència normativa de caràcter funcional de la que resultin reglaments interns
d'organització dels serveis necessaris per a l'execució i de regulació de la
pròpia competència funcional d'execució i del conjunt d'actuacions necessàries
per a la posada en pràctica de la normativa estatal ", per concloure
taxativament que" només entesa en aquesta concreta dimensió, la potestat
reglamentària a què es refereix l'art. 112 EAC, limitada a l'emanació de
reglaments d'organització interna i d'ordenació funcional de la competència
executiva autonòmica, no perjudica la constitucionalitat de l'art. 112 EAC
".
5.
En matèria de formació professional per a l'ocupació es va dictar una
important sentència la núm. 95/2002 de 25 d'abril en el recurs
d'inconstitucionalitat i en el conflicte positiu de competència, acumulats,
promoguts pel Consell Executiu de la Generalitat de Catalunya contra la
disposició addicional vint-i-tresena de la Llei 39/1992, de 29 de desembre, de
pressupostos Generals de l'Estat per a 1993 i l'Acord tripartit en matèria de
formació contínua dels treballadors ocupats, de 22 de desembre de 1992. Aquesta
sentència seria la primera d'una sèrie que ha arribat, amb diferent regulació
normativa fins a 2015, a la que el TC ha inclòs de forma preferent, però no
exclusiva, a la formació professional en l'àmbit de la "legislació
laboral" en tant que afecti a treballadors ocupats i, per tant la seva
regulació legal seria competència exclusiva de l'Estat. No obstant això, cal
assenyalar que aquesta inclusió ja havia estat declarada en la sentència
195/1996 de 28 de novembre dictada en el recurs d'inconstitucionalitat promogut
pel Govern Basc contra la LISOS. En aquesta sentència, FJ 5, el TC va exposar
que de la lectura dels arts. 26, 27 i 28, reguladors de les infraccions lleus,
greus i molt greus, es podia concloure que les infraccions empresarials en
matèria d'ocupació, ajudes de foment d'ocupació en general, i formació
professional ocupacional, "han de situar-se en la matèria 'legislació
laboral '(art. 149.1.7 CE), ja que tipifiquen les infraccions de deures i
prohibicions legalment imposades als empresaris -principalment per l'Estatut
dels Treballadors (LET) en els seus arts. 16 i 17- respecte de les activitats
de contractació laboral en les seves diverses fases o estadis ", afegint
que" les accions d'estímul a la contractació laboral en les seves
diferents modalitats s'insereixen sense dificultat en aquest títol, el qual ha
de tenir-se així mateix per prevalent pel que fa als incentius a la formació
professional ocupacional ".
Des d'aquest plantejament previ, inclòs certament
en una sentència de caràcter transversal sobre les competències sancionadores
de l'Estat i les comunitats autònomes en matèria laboral, la sentència 95/2002
va reiterar, si bé de forma molt més detallada, la inclusió de la formació
professional ocupacional (o formació per a l'ocupació) en l'àmbit de la
legislació laboral, en tant que es tracta d'un dret dels treballadors reconegut
en el marc legal per la LET en els seus arts. 4.2 i 23, sent especialment
important al meu parer el primer, que reconeix (i cito la norma per la seva
última versió després de les modificacions incorporades per successives
reformes) el dret a "b) A la promoció i formació professional en el
treball, inclosa la dirigida a la seva adaptació a les modificacions operades
en el lloc de treball, així com al desenvolupament de plans i accions
formatives tendents a afavorir la seva major ocupabilitat ". És a dir, hi
ha un dret del treballador i una obligació empresarial, sorgits el primer i la
segona en el marc d'una relació jurídica contractual on la persona treballadora
presta els seus serveis per compte aliè, i d'aquí que el TC no tingui dubtes
que el encaix constitucional adequat és l'art. 149.1.7a. La tesi del TC s'ha
mantingut inalterable sobre la ubicació de la formació professional per a
l'ocupació en l'àmbit de la legislació laboral sempre que es refereixi a
treballadors per compte d'altri. Exemple d'això han estat les més recents
sentències 244/2012, de 18 de desembre, 88/2014, de 9 de juny de 2014,
112/2014, de 7 de juliol de 2014 i 123/2014, de 21 juliol 2014 i 198/2014 de 15
de desembre de 2014.
6. També vull prestar atenció a la qual qualifico de
recentralització de competències en matèria de polítiques actives d'ocupació,
amb suport certament en una determinada jurisprudència del TC (vegeu la
sentència 22/2014 de 13 de febrer) en ocasió del Recurs d'inconstitucionalitat
interposat el 18 de març de 2004 pel Parlament de Catalunya en relació amb
diversos preceptes de la Llei 56/2003, de 16 de desembre, d'ocupació). Em pregunto
si no correm el risc d'un buidament de les competències executives de les
comunitats autònomes, i també quin marge d'actuació els hi queda per a
l'elaboració de polítiques pròpies que atenguin a la seva realitat territorial.
La qüestió jurídica, en efecte, se centra a determinar què s'ha d'entendre
per competències en matèria d'execució que les Comunitats Autònomes tenen
assumides en matèria de política d'ocupació. De manera gradual, especialment en
dues sentències de l'any 2014, i justament en una d'elles, l'esmentada núm. 22/2014,
el TC ha anat restringint, sempre al meu parer, l'àmbit competencial autonòmic,
deixant molt poc espai per a la seva actuació pròpia. Per aquesta via, i també
per la dels acords adoptats en la conferència sectorial d'ocupació i relacions
laborals, les comunitats autònomes corren el risc de passar a ser poc més que
estructures administratives d'execució de decisions estatals. Aquest és un
debat important sens dubte i que mereix d'una anàlisi més detallada, però
voldria deixar-ho plantejat.
En la citada sentència es resol sobre la impugnació que realitza el
Parlament de Catalunya de diferents preceptes de la Llei d’Ocupació, i als
efectes de la meva exposició interessa fer especial esment de la impugnació de
l'art. 3, apartat 1, paràgraf segon, pel que fa a l'expressió "foment de
l'ocupació", en relació amb l'apartat 2 del mateix art. 3, Per al
Parlament de Catalunya, el precepte atribuiria la capacitat de dictar lleis i
reglaments en matèria de "foment de l'ocupació" a l'Estat, excloent
d'aquesta possibilitat a les comunitats autònomes. Per contra, l'advocacia de
l'Estat la pretensió del precepte impugnat no seria de cap manera encomanar a
l'Estat el monopoli de la regulació en aquesta matèria amb exclusió de les
competències que corresponen a les comunitats autònomes, sinó només
"reconèixer-les en l'àmbit de la competència estatal ", sense que
pogués entendre referida també a l'àmbit autonòmic com interpretava el
recurrent. EL TC s'alinea amb aquesta segona tesi i exposa que quan la Llei d’Ocupació
encomana al Govern l'elaboració de normes en matèria de foment d'ocupació
"no està desposseint a les comunitats autònomes de la seva capacitat
normativa per regular, finançar i desenvolupar els seus propis programes
d'ocupació en la mesura que no s'oposin o contradiguin les polítiques actives
estatals. Tal interpretació es veu confirmada amb el reconeixement que es
realitza en l'apartat 2 del mateix article 3 de la Llei 56/2003 de la
competència autonòmica en matèria de foment de l'ocupació en el seu àmbit
territorial. Competència autonòmica que, en tot cas, no depèn per al seu
reconeixement de la referència que es realitza en aquest precepte, sinó que es
deriva del mateix Estatut d'Autonomia quan reconeix a la Generalitat la
competència per a la promoció de l'activitat econòmica a Catalunya; la
competència compartida sobre l'ordenació de l'activitat econòmica a Catalunya i
la competència de desenvolupament i gestió de la planificació general de
l'activitat econòmica (art. 152.1, 2 i 4 EAC). La capacitat d'aprovar projectes
de normes amb rang de llei i d'elaborar i aprovar disposicions reglamentàries
en relació amb el foment de l'ocupació que el precepte impugnat reconeix al
Govern, es remet, doncs, a l'àmbit propi de la competència estatal abans
definida, sense posar en qüestió la competència autonòmica d'elaborar i adoptar
mesures sobre foment de l'ocupació en el seu propi àmbit territorial en la
mesura que no s'oposin o contradiguin les polítiques actives estatals ".
No és ociós recordar en aquest punt, per justificar els meus dubtes sobre
la política recentralitzadora en matèria de polítiques d'ocupació, que en
aquesta mateixa línia avança la reforma de la LE i el seu desenvolupament via
Estratègia Espanyola d'Activació per a l'Ocupació 2014-2016. Serveixi com a
exemple la nova redacció de l'art. 23 de la Llei d’Ocupació, que regula el
concepte de polítiques actives d'ocupació, on el segon paràgraf introdueix una
novetat d'abast pel que fa a la normativa anterior, com és que les PAES hauran
de desenvolupar a tot l'Estat tenint en compte la EEAE i "els continguts
comuns establerts en la normativa estatal d'aplicació ", així com també
(aquí no hi ha novetats respecte a la norma anteriorment vigent)" les
necessitats dels demandants d'ocupació i els requeriments dels respectius
mercats de treball, de manera coordinada entre els agents de formació
professional per a l'ocupació i intermediació laboral que realitzen aquestes
accions, a fi d'afavorir la col·locació dels demandants d'ocupació ".
6. Finalitzo la meva exposició. Confirmat queda, almenys així m'ho sembla,
el mínim canvi operat en la doctrina del TC sobre l'àmbit competencial en
matèria laboral des de la seva primerenca sentència de 5 de novembre de 1981, i
l'acantonament de les comunitats autònomes en el pur àmbit de la execució del
marc normatiu estatal. Amb anades i vingudes s'ha debatut sobre l'ampliació de
les competències en matèries col·laterals com són les d'ocupació, immigració,
protecció social, planificació econòmica (d'acord a les base estatals), etc,
però els intents autonòmics més significats, com la reforma de l'EAC, no han
prosperat en el seu intent d'ampliar les competències reglamentàries, en el ben
entès que també cal reconèixer que la doctrina del TC ha obert espais
d'actuació a les autonomies que pocs anys abans s'haguessin considerat impensables,
i les competències en matèria d'autoritzacions inicials de treball per a
treballadors extracomunitaris és un clar exemple d'això, justament un àmbit
autonòmic no vist de bon grat per la Comissió per a la reforma de les
Administracions Públiques (CORA) que també reclama - oblidant el valor jurídic
dels EAC i la pròpia doctrina del TC seva desaparició). En qualsevol cas, no 'abona
al "optimisme competencial" al meu parer ni les últimes sentències en
què el TC ha hagut de pronunciar-se sobre assumptes laborals (no només les
relatives les qüestions competencials) ni les decisions legislatives adoptades
pel govern, amb ús i abús del reial Decret llei i pel Parlament espanyol.
No hay comentarios:
Publicar un comentario