La tramitación parlamentaria, en el Congreso de los Diputados, del proyecto de ley de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Estudio del contenido laboral (y II).

5. ¿Qué cabe destacar de las enmiendas presentadas? Hago el comentario por el orden de publicación en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, Serie A, Núm. 103-2, del 25 de agosto.

A) El grupo parlamentario vasco puso el acento en el intento de que quedaran plenamente respetadas las competencias asumidas por la Comunidad Autónoma Vasca en materia de políticas activas de empleo y de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, así como en tratar de lograr (sin éxito como es bien sabido) que la distribución de los fondos previstos en el plan operativo de empleo juvenil se realice de forma íntegra entre las Comunidades Autónomas, poniendo especial atención en el hecho de que Euskadi “posee en el seno de su competencia de políticas activas de empleo la posibilidad de bonificación de cuotas”.

B) Para los representantes de Coalición Canaria en el grupo mixto, la supresión de todos los preceptos relativos al sistema de garantía juvenil, con la correlativa propuesta de elaboración de una nueva norma “que surja de la colaboración eficaz de todos los actores implicados”, se basaba en diversos motivos que tenían como punto de referencia general el que no estuviera prevista “la necesaria coordinación para la planificación y evaluación de actuaciones en las Comunidades Autónomas competentes en las materias objeto de la garantía juvenil”, además de no ajustarse plenamente a la Recomendación del Parlamento Europeo de 17 de julio sobre el empleo juvenil.

De las enmiendas presentadas por el diputado de Compromis, también adscrito al grupo mixto, cabe destacar las propuestas de supresión de los preceptos reguladores de la incentivación a la contratación mediante bonificaciones en las cuotas empresariales a la Seguridad Social, con la argumentación, compartida por otros grupos en sus enmiendas, que “los expertos sostiene que las bonificaciones no funcionan y realmente no sirven para los jóvenes. Es mejor dedicar los recursos a formación, orientación e intermediación laboral”. Sin olvidar, su apuesta por la participación de las Comunidades Autónomas en la elaboración de la Estrategia Española de Activación para el Empleo.

C) La Izquierda Plural presentó un total de 41 enmiendas el título IV, de las que sólo ha sido incorporada una como he explicado anterioridad. De las mismas, cabe destacar el énfasis puesto en incorporar referencias concretas a la formación en general y a la formación continua en particular en cuanto elementos imprescindibles para mejorar la inserción laboral de los jóvenes, y que se concrete el período máximo, de cuatro meses tal como se prevé en los documentos de la Unión Europea, para que se ofrezcan a los jóvenes incorporados al sistema las ofertas de empleo, educación y formación continua.

Otra propuesta de alcance, en cuanto que contiene una filosofía del sistema de garantía juvenil muy distinta de la del gobierno, es que todos aquellos jóvenes que cumplan los requisitos para incorporarse a aquel quedaran integrados en el mismo, es decir se les reconociera ese derecho, a diferencia de lo regulado en la norma y que obliga a los jóvenes que así lo deseen, y obviamente si cumple los requisitos, a demandar su incorporación al sistema, o por decirlo con las propias palabras de la justificación de un importante número de enmiendas, “el fichero del Sistema de Garantía Juvenil debe regularse como un derecho de todos los jóvenes españoles que cumplen los requisitos de acceso. Por ello es obligación del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y de las Comunidades Autónomas confirmarlo. En ningún caso, el formar parte de ese fichero puede regularse como una obligación inicial de los jóvenes”.

Como propuestas más concretas se proponía incorporar los criterios de exclusión social y de los ingresos de la unidad familiar en la que se conviva entre aquellos a tener en cuenta a la hora de elaborar la lista de las personas a las que se prestaría atención, así como también el reconocimiento del derecho a una beca para la formación cuando la participación en actividades formativas no se realice bajo el paraguas jurídico de una modalidad contractual formativa, considerando que de esta manera se daría “un fuerte impulso a las actividades formativas, incentivando el compromiso con el derecho a percibir una beca para la formación”.

Radicalmente en contra de la política de bonificación indiscriminada, la Izquierda Plural demandaba la supresión de los incentivos previstos en la norma para contratar a jóvenes acogidos al sistema, poniendo de manifiesto las críticas vertidas desde ámbitos científicos y políticos a la ineficacia de tales políticas para crear empleo y demandando al gobierno la evaluación “de todos los programas de incentivos y bonificaciones para hacer frente al problema del desempleo juvenil desde políticas de empleo distintas”.

Respecto a la reforma de la Ley de Empleo, las enmiendas iban en la línea de mantener el texto modificado, y en una línea que me recuerda  la tesis de la doctrina citada en la primera parte de esta entrada se defendía que la normativa de empleo, y en concreto la tantas veces modificada Ley 56/2003, “no es sólo un instrumento de gestión de las políticas gubernamentales de empleo”, sino que “debe regular también los derechos de los ciudadanos a acceder a acciones y medidas concretas”, por lo que las enmiendas proponen recuperar las acciones y medidas “que los ciudadanos tienen derecho a recibir de los Servicios Públicos de Empleo”, como “instrumentos de la política de activación para el empleo”, y recuperar el catálogo de servicios “a los que tienen derecho los ciudadanos”. En fin, el grupo se manifiesta radicalmente contraria  a la ampliación de las funciones a desarrollar por las ETTs y a la flexibilización introducida en los requisitos para su autorización, así como también a los aplicables a las agencias de colocación, por lo que demandaba el retorno a la normativa anterior a la reforma.

D) Pasemos  ahora a las enmiendas del grupo socialista, un total de 58, ninguna de ellas, insisto, aceptada.  Su concepción del sistema de garantía juvenil es sustancialmente diferente de la recogida en el texto y se comprueba de forma evidente en la enmienda núm. 204 al art. 87: se critica el camino paralelo al Sistema Nacional de Empleo que ha fijado la norma para regular el sistema de garantía juvenil, y por consiguiente el vaciado de funciones que significa para los servicios públicos de empleo, en beneficio fundamentalmente de las agencias de colocación y de las ETTs tras las nuevas funciones asumidas en esta norma. El proyecto de ley, por todo ello, desconoce según los socialistas “que es a través de este Sistema (nacional de empleo) como se articula la política de empleo, en coordinación con las Comunidades Autónomas y la Estrategia Europea de Empleo, y hurta a los SPE “sus funciones en materia de formación, recualificación, orientación e inserción, en detrimento de las competencias de las Comunidades Autónomas en políticas activas de empleo que se instrumentan a través de estos Servicios”. Por otra parte, la propuesta socialista se dirige a todos los jóvenes, sin distinción de su nivel de cualificación, desde los 16 hasta los 30 años, aunque ciertamente sí se tomará en consideración su situación particular en términos de perfil personal y cualificación profesional para su ordenación en las acciones que se lleven a cabo. En suma, la tesis central de las enmiendas es que la vía elegida por el proyecto de ley es ineficiente y sólo supone un aumento del gasto, por apartarse de los servicios públicos de empleo, y en cuanto que centraliza el Sistema está actuando “en contra de las competencias de las Comunidades Autónomas en la ejecución de las políticas activas de empleo, desconociendo que la garantía juvenil se inserta dentro de estas políticas”. Para garantizar el pleno ejercicio de sus competencias por las autonomías, la enmienda núm. 256 propone que los fondos europeos destinados a la financiación del sistema se distribuyan íntegramente entre las CC AA, y que el Estado se reserve sólo los fondos que le correspondan en razón de sus competencias  exclusivas.

En sintonía con la tesis general de inserción de la garantía juvenil en el marco de las políticas llevadas a cabo por los servicios públicos de empleo se propone la supresión del fichero del sistema de garantía juvenil creado ad hoc, ya que la vía adecuada para poner en marcha las políticas dirigidas al colectivo juvenil es el Sistema de información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE), “el instrumento de coordinación que atiende al desarrollo de unas políticas de empleo global, de casación de oferta y demanda , de donde no pueden descolgarse las acciones emprendidas con las personas jóvenes a través del Sistema de Garantía Juvenil”. El grupo socialista es muy  crítico con la creación de ese fichero ad hoc, por regularse al margen del SISPE y no establecer ninguna posibilidad de integración. Además, para poner en marcha todas las acciones previstas en la norma, el PSOE critica duramente los recortes efectuados en los tres últimos años en los presupuestos destinados a las políticas activas de empleo y la drástica reducción operada en muchas Comunidades Autónomas, como consecuencia de esos recortes, de las figuras de los orientadores y promotores de empleo creadas a partir de 2008 “y cuya finalidad era precisamente facilitar la orientación e inserción de los trabajadores en desempleo a través de una atención personalizada”. Por cierto, con respecto a este último punto, y sin pretender ahora abrir otro debate, conviene recordar que el PSOE también tiene alguna responsabilidad en esa desaparición, al menos en Andalucía, y que se encuentra desde febrero de este año con numerosas sentencias del TS que declaran la nulidad de los despidos colectivos llevados a cabo y a las que aún no ha dado efectivo cumplimiento el gobierno andaluz.  

En cuanto a los incentivos a la contratación de los jóvenes incorporados al sistema, estos van dirigidos a los contratos formativos y a los contratos indefinidos con beneficiarios del sistema a los que los SPE “hubieran calificado de especial prioridad en su contratación”, e incorpora nuevos incentivos cuando una empresa nove determinados contratos temporales en indefinidos antes del 31 de diciembre de 2015. Especialmente importante es el planteamiento de que las bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social “serán financiadas por la imposición general y no por reducciones, cuya financiación corre a cuenta exclusiva de las arcas de la Seguridad Social. Es coherente a mi parecer la crítica a la utilización del “excedente de cotización”, si se produjera, para reducir la cotización de otro trabajador sin concretar que deba ser de algún colectivo prioritario, poniendo de manifiesto la enmienda núm. 224 que de esta manera la política del gobierno iría “en contra de la garantía juvenil, en la medida que se utilizan sus fondos para incentivar la contratación de otros trabajadores distintos a las personas jóvenes para las que fue diseñada y, en consecuencia, en contra de los dictados de la Unión Europea”.  

En fin, respecto a las reformas en la Ley de Empleo, se propone el mantenimiento de la normativa anterior, con algunas modificaciones para tomar en consideración cómo distribuir a las Comunidades Autónomas los fondos para desarrollas el sistema de garantía juvenil, criticando los cambios cosméticos incorporados y que son básicamente terminológicos, “puesto que las modificaciones efectuadas en la Ley de Empleo son meramente nominativas”, como por ejemplo sustitur la expresión Estrategia española de empleo por “Estrategia española de activación para el empleo”, o la sustitución de “acciones y medidas” por “servicios y programas”. Respecto a las amplias nuevas competencias otorgadas a las ETTs en materia de políticas activas de empleo, se solicita el mantenimiento de la normativa anterior tanto, con carácter general, por los problemas de inseguridad jurídica que puede implicar la nueva regulación de la autorización administrativa, como con carácter más concreto porque el proyecto de ley articula según los enmendantes un sistema de garantía juvenil “cuyo único objetivo es facilitar que sean las ETT y las agencias de colocación los instrumentos de gestión, privada, del mismo”. Igualmente también se rechaza la posibilidad de que para poner en marcha una agencia de colocación baste con la declaración responsable de sus promotores sobre el cumplimiento de los requisitos previstos en la normativa vigente, por entender que esta nueva regulación “atenta contra los principios de transparencia y seguridad jurídica que deben predicarse de todas las entidades que gestionan recursos públicos”.   

E) Por parte del grupo parlamentario de Unión Progreso y Democracia (UpyD), la mayor parte de enmiendas presentan planteamientos comunes con algunas de las explicadas presentadas por otros grupos, tales como la ampliación del sistema a los jóvenes de hasta 30 años, la crítica (con propuesta de supresión) del sistema paralelo al de los SPE puesto en marcha, o la reducción hasta un máximo del 33 % del presupuesto que podrá dedicarse a las medidas de incentivación a la contratación. Sí hay algunas “de su propia cosecha” y que son coherentes con sus críticas al sistema autonómico, tales como las números 285 y 286, en las que se pide una regulación en materia de políticas activas de empleo que permita que el sistema haga posible “que personas residentes en una Comunidad Autónoma puedan participar en programas de los Servicios Públicos de Empleo de otras”, y que se amplíen las posibilidades de intervención del Servicio Público de Empleo Estatal en la puesta en marcha de políticas activas de empleo para todo el territorio español.

F) En fin, de las 33 enmiendas presentadas por el grupo parlamentario catalán (Convergencia i Unió) algunas ya han sido examinadas con anterioridad en cuanto que fueron aceptadas, con transacción, por el grupo popular. Además, también se propone la ampliación del sistema a los jóvenes menores de 30 años e incentivar la subvención salarial en contrataciones formativas y en prácticas de jóvenes acogidos al sistema. Una parte de sus enmiendas van destinadas (parece que sin éxito) a intentar evitar aquello que se considera, con razón como ya he expuesto con anterioridad, una restricción de las competencias autonómicas recogidas en la normativa anteriormente vigente, y como ejemplo baste la referencia a las enmiendas núms. 378 y 379, en las que se propone suprimir el término “común” de la cartera de servicios  y el establecimiento de criterios obligatorios a respetar en la puesta en marcha de las políticas activas de empleo, entendiendo los enmendantes que las autonomías deben poder, en ejercicio de sus competencias ejecutivas, “adaptar y desarrollar la cartera de servicios a la evolución del mercado de trabajo, a las necesidades de las personas y a las prioridades y recursos de que dispongan. Establecer un mínimo común obligatorio en todo el ámbito nacional desconoce las competencias de las CC AA”. Por lo demás, gran parte de sus enmiendas versan sobre la problemática de los trabajadores con discapacidad, temática importante sin duda alguna pero que más parece propia de otras normas que no de la que ahora estoy comentando, y por ello no han sido tomadas en consideración. El carácter colateral de estas enmiendas fue expresamente reconocido por el portavoz de CiU, Carles Campuzano, en su defensa de las enmiendas en Comisión, exponiendo que la presentación se realizaba porque con anterioridad, en otros proyectos normativos, “no estamos siendo capaces – Convergencia i Unió pero también el propio CERMI – de hacer entender que estas demandas, todas ellas orientadas a facilitar mayores oportunidades de empleo para las personas con discapacidad, sea aceptadas”.

G) Por orden numérico de las enmienda, y antes de llegar a las presentadas por el grupo popular y que ya han sido analizadas con anterioridad, nos encontramos por último con la núm. 427 presentada por la diputada del bloque nacionalista galego, adscrita al grupo mixto, Olaia Fernandez, que propone la supresión de los arts. 107 a 110, reguladores de las medidas de incentivación a la contratación de los jóvenes acogidos al sistema de garantía juvenil, por entender ineficiente el gasto dedicado a tales políticas por no contribuir a la generación de empleo estable y de calidad, afirmando que “se conceden bonificaciones a las empresas en las cuotas de la Seguridad Social a cambio de contratos que pueden suprimir cumplidos los seis meses, lo que supone un uso fraudulento de fondos europeos para crear empleo y vaciar las arcas de la Seguridad Social”.

5. Los debates habidos en la Comisión deEconomía y Competitividad del Congreso los días 27 y 28 de agosto reprodujeron, obviamente, las argumentaciones expuestas por cada grupo en sus justificaciones a la distintas enmiendas presentadas para defender sus tesis, que en cierta medida, y dentro de los límites del debate a la totalidad del texto que tuvo lugar con ocasión de su convalidación, ya se habían explicitado en el Pleno del día 10 de julio, señaladamente la disconformidad con la utilización del RDL y que ha llevado a la presentación de un recurso de inconstitucionalidad.

La diputada socialista Sra. Gutiérrez del Castillo enfatizó la discrepancia de su grupo con la reforma de la Ley de Empleo por considerar que la misma “encubre el gran recorte de las políticas activas de empleo de más de 10.000 millones de euros en los tres ejercicios consecutivos en que ha gobernado el Partido Popular”. Para el portavoz de CiU. Sr. Carles Campuzano, el “totum revolutum” del RDL primero y del proyecto de ley después ha tenido como consecuencia perder la oportunidad de hacer un debate sereno y completo sobre el sistema de garantía juvenil en la Comisión de Empleo, es decir se ha perdido “la oportunidad de haber profundizado claramente en la garantía juvenil, que ha sido el gran instrumento de la Unión Europea para intentar hacer frente al problema del desempleo juvenil”.

Muchos fueron los dardos dirigidos contra la norma por el diputado de la Izquierda Plural Sr. Joan Coscubiela, y de todos ellos me quedo con su dura crítica al circuito paralelo puesto en marcha al crear el sistema de garantía juvenil, afirmando con contundencia que “Como quien no quiere, el Gobierno, a partir del sistema de garantía juvenil, crea un circuito específico de gestión de políticas de empleo para los jóvenes, a los cuales además les obliga a inscribirse en un proceso peculiar y perverso, a partir del cual no es el propio Servicio Público de Empleo el que asume la responsabilidad de ofrecer políticas, sino decirle a los jóvenes que las pidan, en un planteamiento que no sé dónde nos quiere llevar, pero espero que no nos lleve a que antes de final de esta legislatura alguien pueda decir que en el sistema de registros de la garantía juvenil hay inscritos como parados jóvenes muchos menos que en los servicios públicos empleo. …”.

El portavoz de UPyD, Sr. Anchuelo criticó que no hubiera habido una explicación de la responsable del MEySS sobre todas las cuestiones laborales debatidas, y puso de manifiesto que buena parte de sus enmiendas eran compartidas por otros grupos, algo que debería hacer recapacitar (no fue así) al grupo popular a los efectos de valorar su toma en consideración. El Sr. Emilio Olavarría, del grupo nacionalista vasco, insistió en sus críticas a la inexistencia de la extraordinaria y urgente necesidad para la aprobación del RDL, y defendió las competencias autonómicas vascas en materia de empleo y de ITSS. La diputada canaria del grupo mixto Sra. Oramas reprodujo en gran medida los argumentos contenidos en sus enmiendas para pedir la supresión de la regulación del sistema de garantía juvenil. En fin, la diputada del grupo popular Sra. Carmen Álvarez-Arenas defendió lógicamente las bondades de las reformas, enfatizó la disminución del desempleo juvenil (sobre las condiciones reales y no meramente formales de la prestación laboral de buena parte de los jóvenes no efectuó consideración alguna), e insistió en que las medidas de políticas activas de empleo contenidas en el proyecto de ley “han sido habladas, negociadas y consensuadas en la conferencia sectorial”, siendo más correcto a mi entender que hubiera afirmado que el consenso se produjo con gran parte de las comunidades autónomas, gobernadas por el Partido Popular.

6. Hasta aquí la exposición de la tramitación parlamentaria del Proyecto de Ley en el Congreso, que pasa ahora al Senado para su penúltima, o quizás última, tramitación, sin que se prevean cambios en la normativa en materia de empleo. Pero…  siempre será prudente esperar hasta la definitiva aprobación de la norma, ya que no sería la primera, ni tampoco creo que la última, vez que en trámite de enmiendas del Senado se incorporan modificaciones de importancia al propio texto o a otras normas de contenido laboral. Estaremos atentos a ello. Mientras tanto, y una vez que disponga del texto definitivamente aprobado en el Congreso, comprobaré si hay algo que añadir, en una posterior entrada, a lo expuesto en el comentario que ahora finalizo, y si así fuera necesario obviamente que lo haría.

Buena lectura de las enmiendas y del debate parlamentario.