miércoles, 3 de septiembre de 2014

La tramitación parlamentaria, en el Congreso de los Diputados, del proyecto de ley de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia. Estudio del contenido laboral (I).



1. El Boletín Oficial del Estado publicó el día 5 de julio, con entrada en vigor el mismo día, el Real Decreto-Ley número 8 de 2014, “de medidas urgentes para elcrecimiento, la competitividad y la eficiencia”, con una corrección de erroresen el BOE del día 10. Del contenido laboral de dicha norma, en concreto el título IV dedicado a “Medidas de fomento de la empleabilidad y la ocupación” (arts. 87 a 121), así como también algunos otros preceptos, me ocupé detenidamente en las entradas efectuadas poco después de su publicación, por lo que remito a los lectores y lectoras interesadas a dicho texto.

2. Los aspectos laborales del RDL han sido objeto muy recientemente de un amplio análisis por parte de los profesores Miguel Rodríguez-Piñero, Mª Emilia Casas y Fernando Valdés, en el editorial del núm. 9 (septiembre 2014) de la Revista “Relaciones Laborales”, con el título “ElReal Decreto-Ley 8/2014: Garantía Juvenil y nuevo marco territorial de laspolíticas de empleo”. Los autores califican la norma como un “maremágnum de reformas de disposiciones de rango legal (e, incluso, algunas, de rango reglamentario”, que hace difícil comprobar si todas ellas cumplen los requisitos de extraordinaria y urgente necesidad que el art. 86.1 de la Constitución requiere para la emanación de un Real Decreto-Ley, si bien en cuanto al contenido laboral, “el trabajo y el empleo”, de la norma son del parecer que “pueden incluirse con naturalidad en la situación de urgencia y necesidad que trata de justificar el uso de la legislación de urgencia”.

Con respecto al sistema de garantía juvenil, y al estudiar las medidas concretas de apoyo a la contratación (bonificaciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad Social), los autores son del parecer que con estas medidas “se pretende crear mini-empleos, similares a los del sistema alemán, donde los jóvenes trabajan y reciben salarios menores en proporción a esa reducción de jornada, empleos que se incentivan considerablemente”.

En cuanto a las reformas en materia de políticas activas de empleo (señaladamente la operada en la Ley de Empleo), consideran que el nuevo modelo “sigue la interpretación constitucional de la STC 22/2014”, que a mi parecer ha profundizado en una amplia de competencias estatales y disminución de las competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas y que los propios autores reconocen, siquiera sea de forma indirecta, al exponer que las reformas operadas en la Ley de Empleo “apenas dejan sitio a las políticas de empleo propias de las Comunidades Autónomas por el juego combinado y sucesivo de la Estrategia Española de Activación para el Empleo, los Planes Anuales de Política de Empleo, la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo, y los contenidos comunes de las políticas activas de empleo o, en los términos del modificado art. 25 de la Ley de Empleo, los "servicios y programas y contenidos comunes que serán de aplicación en todo el territorio del Estado" y se regularán reglamentariamente”. En relación con las modificaciones operadas por el RDL 8/2014, se pone de manifiesto que se trata de medidas que atienden a la estructura del sistema y no a la concreción de qué ha de hacerse para corregir los problemas existentes en España en materia de políticas activas de empleo y de protección contra el desempleo. Se trata, a su parecer y coincido con dicho criterio, de “reordenaciones organizativas del sistema público o servicios públicos de empleo y de la iniciativa privada en el ámbito de la intermediación, facilitando y ampliando el campo de actuación de las empresas de trabajo temporal y de las agencias de colocación”. 
Con carácter más general, y no sólo como consecuencia de las modificaciones operadas por el RDL 8/2014 en la Ley de Empleo, aunque ciertamente están tengan mucha importancia, los autores formulan una crítica de fondo a cómo se concibe el Derecho del Empleo en España, que queda perfectamente recogida en esta manifestación que, por su interés, reproduzco textualmente:

“El Derecho de empleo acentúa, así, en nuestro ordenamiento, su condición estructural, institucionalizadora, de Derecho regulador de los entornos y contornos institucionales del empleo, estructurador de un sistema público de empleo estatal o centralizado y organizador de un mercado único de empleo para la actuación libre de la iniciativa económica, pero carente de reglas prescriptivas sobre mecanismos de conservación del empleo y preventivos del desempleo, de técnicas de favorecimiento de las transiciones en el empleo, de instrumentos de mitigación del desempleo y de reducción de su duración –que, es sabido, no se consigue con el recorte gradual en el tiempo de la cuantía de las prestaciones de desempleo– y de dispositivos de estímulo del empleo incluso mediante inversiones y actuaciones públicas, siendo esencial, obviamente, la atracción de la inversión privada. Carece también de mecanismos eficaces y transparentes de seguimiento, evaluación y control de los resultados de los instrumentos de políticas de activación de empleo que utiliza, imprescindibles para medir su eficacia sobre el que debe ser su objetivo, el empleo. Por lo demás, las políticas activas de empleo, inseparables de las de intermediación, también lo son de la formación, sin la que no es posible activar el empleo ni atemperar los efectos del desempleo, ni mejorar la competitividad y productividad del trabajo”.

3. El RDL 8/2014 fue sometido a debate y votación de totalidad en el Pleno del Congreso de los Diputados del día 10 de julio, acordándose su convalidación y tramitación como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia, acordando la Mesa del Congreso en su reunión del día 15 que el proyecto “ómnibus” fuera tramitado por la Comisión de Economía y Competitividad de la Cámara Baja con competencia legislativa plena. Dicho y hecho: durante el mes de agosto, con mínimas referencias en los medios de comunicación, ha sido debatido (aunque no estoy seguro de si el término “debatido” es el más correcto, una vez que he procedido a la lectura de las actas de la citada Comisión de las reuniones celebradas los días 27 y 28 de agosto) el citado Proyecto de Ley y aprobado para su remisión a la Cámara Alta, de tal manera que durante el mes de septiembre el texto sea aprobado y publicado en el BOE si no hubiera modificaciones (si las hay, seguro que son muy pocas), o bien devuelto al Congreso para su definitiva aprobación.

En la nota de prensa oficial del Congreso, del día 28de agosto, se informa de la aprobación del proyecto de ley y de la inclusión de “34 enmiendas aprobadas, algunas  de ellas transaccionadas acordadas entre varios grupos parlamentarios”. Si excluimos las enmiendas del grupo popular, comprobaremos el número muy reducido de enmiendas aceptadas de otros grupos, bien en su redacción original o tras transacción (ya veremos que en el título IV han sido cuatro y de muy escasa importancia), algo que lleva a pensar que con la tramitación parlamentaria se ha dado cobertura formal a un cambio normativo (de RDL a Ley) pero que no ha alterado en absoluto las líneas maestras del texto aprobado por el Consejo de Ministros el 4 de julio.

4. He tenido oportunidad de leer con atención las enmiendas de contenido laboral formuladas por los grupos parlamentarios, así como las actas de las reuniones celebradas los días 27 y 28 de agosto por la Comisión de Economía y Competitividad. Me referiré a continuación a los contenidos más relevantes a mi parecer de dichas enmiendas, para pasar a continuación a repasar los debates habidos y las tesis de los miembros de la Comisión. No dispongo aún, cuando redacto esta entrada, del texto definitivo aprobado por la Comisión, pero sí de la suficiente información para realizar mi comentario.

A) Inicio mi exposición con las enmiendas aprobadas. En primer lugar, me refiero a las presentadas por el grupo popular (números 431, 432, 438 y 440). Cabe recordar que en el RDL su preámbulo informaba de la posibilidad de que los incentivos a la contratación previstos en caso de contratación de jóvenes acogidos al sistema de garantía juvenil supusieran un “excedente de cotización” a favor de la empresa y que dicho “excedente” podría aplicarse “para reducir la cotización de otro trabajador” (por cierto, ¿habrá algún criterio al respecto para determinar a qué  trabajador o trabajadores se les aplicaría?), pero el texto articulado guardaba total silencio al respecto. El desajuste, por decirlo de forma suave y educada, entre el preámbulo y el texto articulado se corrige ahora por el grupo popular, con una nueva redacción del art. 107 que es la siguiente: “Si la aportación empresarial a la cotización a la Seguridad Social del trabajador que da derecho a la bonificación fuera inferior al importe de esta, el exceso podrá descontarse de la aportación empresarial que resulte en la liquidación mensual en la que figure incluido el citado trabajador siempre que la misma no resulte negativa”. Habrá que esperar, supongo, a alguna circular de la Tesorería General de la Seguridad Social para saber cómo podrá llevarse a cabo ese descuento, pero sí queda claro, salvo modificaciones de última hora en la tramitación parlamentaria, que el descuento puede efectuarse en la cotización de cualquier otro trabajador, esté o no acogido a medidas incentivadoras de su contratación.

Por otra parte, y al referirse a la obligación del empleador de mantener los niveles de empleo durante un período mínimo de seis meses a partir de la contratación, la enmienda 438 concreta, en los mismo términos que otras normas aplicables en materia de contratación salvo en el RDL 3/2014 de medidas urgentes para el fomento del empleo y la contratación indefinida, más conocido como “la tarifa plana”, los supuestos que quedan excluidos. A tal efecto, no se entenderá incumplida la obligación empresarial cuando se extingan contratos “por causas objetivas o por despido disciplinarios que no sean declarados improcedentes, ni debido a extinciones causadas por dimisión, muerte o incapacidad permanente total o absoluta o gran invalidez de los trabajadores”, argumentándose en la justificación de la enmienda que en caso de no concretarse en los términos que lo hace la misma, tales extinciones “supondrían una carga no equitativa para el empleador”.

Me pregunto entonces cuál es el motivo de que el RDL 3/2014, al regular la tarifa plana, expusiera que “A efectos de examinar el nivel de empleo y su mantenimiento en la empresa, no se tendrán en cuenta las extinciones de contratos de trabajo por causas objetivas o por despidos disciplinarios que no hayan sido declarados improcedentes”…, y nada más, y sólo encuentro el argumento, si es que cabe calificarlo de esta manera, de la rapidez con que se elaboran las normas y los errores que se cometen. Y estos errores, o diferencias de criterios que dirán algunos, no son de menor importancia ciertamente. Tuve un interesante debate jurídico con el letrado Alberto Santos, de Deloitte Abogados, sobre si cabía una interpretación integradora de la norma vía art. 3.1 del Código Civil que permitiera integrar los supuestos ahora sí recogidos de forma expresa en el RDL 8/2014, o bien sí sólo cabía la interpretación literal y, por consiguiente, excluyente de los mismos, y la respuesta, al menos para la Dirección Provincial de Madrid de la TGSS, es la segunda, como queda constancia en su respuesta de 31 de julio a la consulta formulada por el Sr. Santos, en la que se afirma que  “´… únicamente no computan las extinciones por causas objetivas o despido disciplinario que no hayan sido declarados improcedentes, por lo que las extinciones de contratos que se produzcan por cualquier otra causa sí se tendrán en cuenta (cese voluntario, fallecimiento, jubilación). Por tanto, si se quiere seguir manteniendo el nivel de empleo, habrá que reponer al trabajador antes de que proceda revisar este requisito”.

En fin, otras dos modificaciones de mucho menor alcance a mi parecer son las operadas por las enmiendas  432 y 440. En la primera, se modifica la exposición de motivos para justificar la razón del mantenimiento de la autorización administrativa (sólo inicial tras la modificación de la Ley 14/1994 operada por el RDL 8/2014), en concreto “por razones de orden público relacionadas con la lucha contra el fraude, como garantía de los derechos de los trabajadores y del sistema de Seguridad Social”. La justificación de esta modificación se asienta, según el grupo popular, en la necesidad de cumplir con lo dispuesto en el art. 17.1 de la Ley 20/2013 de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado (“Se podrá establecer la exigencia de una autorización siempre que concurran los principios de necesidad y proporcionalidad, que habrán de motivarse suficientemente en la Ley que establezca dicho régimen”), y también se apoya en un caso concreto, dado que “se ha presentado un caso ante la secretaría del Consejo para la unidad de mercado por la Federación de ETTs y por tanto la conformidad de la regulación actual con la LGUM debe estar bien explicada”. En la segunda, se incorpora una nueva disposición adicional sobre acreditación del cumplimiento del requisito de hallarse al corriente en las obligaciones tributarias para el disfrute de bonificaciones en las cuotas a la Seguridad Social, que aplica la regla del art. 107.11, aplicable a las contrataciones efectuadas con los jóvenes acogidos al sistema de garantía juvenil, a todas las bonificaciones aplicables a las distintas contrataciones efectuadas. Recuerdo ahora que el art. 107.11 dispone que “A los efectos de considerar cumplido el requisito de hallarse al corriente en las obligaciones tributarias por parte de las empresas beneficiarias de bonificaciones en cuotas a la Seguridad Social vigentes a la entrada en vigor de esta norma, se considerará que los certificados emitidos por vía telemática por el órgano competente para ello tendrán un plazo de validez de seis meses desde su emisión y con ellos quedará acreditado el cumplimiento de la citada obligación durante dicho plazo”.

B) Las restantes modificaciones operadas en el proyecto de ley resultan de aceptación de una enmienda de la Izquierda Plural y de tres transacciones propuestas por el grupo popular al grupo parlamentario catalán de Convergència i Unió. Se trata, en primer lugar, de la enmienda número 95, de modificación al art. 87 (“Objeto”), con la adición de la palabra “formación” a las medidas de apoyo que se establecen en la norma, enmienda justificada por considerar imprescindible la inclusión de tal referencia “porque la formación de los jóvenes, junto con su contratación, es el pilar fundamental sobre el que debe girar el conjunto del sistema”. La enmienda de la Izquierda Plural fue aprobada por 26 votos a favor y 17 abstenciones.

La segunda enmienda, con transacción del grupo popular, es la núm. 369, en la que el grupo parlamentario catalán pedía la supresión de la referencia a la puesta en marcha del sistema en todo el territorio nacional (art. 89.3. Principios generales), por considerarlo innecesario en cuanto que el mismo “es objeto de regulación de esta Ley, y por lo tanto la puesta en marcha se sobreentiende y en el mismo sentido lo contempla el artículo siguiente”, en el bien entendido a mi parecer que la enmienda versaba realmente sobre la referencia a todo el “territorio nacional” por las cuestiones competenciales en materia de empleo y los diferentes planteamientos que, es bien sabido, mantienen el grupo proponente de la enmienda y el que apoya al gobierno. El texto definitivo fue aprobado por 27 votos a favor y 16 abstenciones.

La tercera enmienda, con transacción del grupo popular, es la núm. 372, en la que se pretendía modificar el art. 97, regulador de los requisitos para la inscripción en el sistema de garantía juvenil, en el sentido de que el requisito de no haber recibido acciones educativas que conlleven más de 40 horas mensuales en los 90 días anteriores a la fecha de presentación de la solicitud no fuera de aplicación a los jóvenes que no se hubieran graduado en la enseñanza secundaria obligatoria, además de reducir a 30 la duración del período anterior a la solicitud con carácter general, justificándose la enmienda porque “la intervención inmediata con colectivos jóvenes que proceden del fracaso escolar es uno de los elementos de éxito en  los programas destinados al retorno al sistema reglado y a la transición al mercado laboral”, de tal manera, siempre según el grupo proponente de la enmienda, que si esos jóvenes no se inscriben inmediatamente después de dejar la ESO en alguna acción formativa “tienen el riesgo de quedar excluidos de los circuitos de orientación y formación, cayendo en la exclusión social”. El texto definitivo fue aprobado por 27 votos a favor y 16 abstenciones.

Por último, me refiero a la enmienda 373 (en los mismos términos que la núm. 103 de la Izquierda Plural), con propuesta de modificación del art. 105, regulador de los requisitos y proceso de atención de los jóvenes acogidos al sistema, y que es sustancialmente idéntica en cuanto a su contenido a la núm. 370, por lo que vale la explicación anterior. El texto definitivo fue aprobado por 29 votos a favor y 14 abstenciones.

Como puede observarse, se trata de enmiendas de menor importancia, a excepción de la núm. 438 del grupo popular, por lo que la explicación efectuada en su día en este blog del contenido del RDL 8/2014 sigue siendo plenamente válida. Repárese en que  no ha sido incorporada ninguna enmienda de los grupos socialista, Unión Progreso y Democracia, nacionalista vasco y mixto.