El Tribunal Supremo se pronuncia sobre los despidos colectivos en las Administraciones Locales y deja abiertos varios interrogantes. Notas a la sentencia de 18 de febrero de 2014 (Ayuntamiento canario de La Oliva) (y II).

C) El segundo bloque, mucho más importante a mi parecer, del recurso, y sobre el que se detendrá extensamente la Sala, versa sobre la infracción de la normativa y jurisprudencia aplicable, siendo objeto de atención los arts. 49.1 i), y 51 de la LET, y art. 124 de la LRJS. 

Las alegaciones de la parte recurrente se centran en la bondad jurídica, es decir  conformidad a derecho, de la documentación presentada y del desarrollo del período de consultas, por una parte, y de la existencia de las causas alegadas por otra. La parte recurrente alega que la empresa sí aceptó entra a debatir propuestas de la parte trabajadora cuando era viable, muy pocas ciertamente, pero que no podía, tanto por razones materiales como jurídicas, entrar a debatir de la mayor parte de las presentadas. Desde la perspectiva jurídica sustantiva y procesal, se alegó que la Sala había aplicado una normativa derogada, el RD 801/2011, y que por ello la empresa se ajustó a la normativa que estaba vigente en el momento en que se presentó su propuesta de extinción de contratos, que para la recurrente sería sólo el art. 51 de la LET, y como según ella los cumplió escrupulosamente nunca hubiera debido declararse la nulidad de las extinciones por incumplimiento formales. La recurrente reabrió así el debate sobre la vigencia del RD 801/2011, sobre la cual pocas dudas tuvieron numerosas sentencias de TSJ e incluso el propio TS en sus primera sentencias sobre la reforma, si bien con exclusión del ordenamiento jurídico de la Orden ESS/487/2012 por no respetar el principio de jerarquía normativa.

a) El inicio del apartado 2 del fundamento de derecho tercero es contundente y no deja lugar a dudas (es decir, un tribunal puede ser muy claro), ya que afirma que “el motivo entero debe ser estimado”, y a partir de ahí se plantea qué causas pueden alegarse, y cómo probarse, en despidos colectivos en las Administraciones Públicas, y en segundo término qué documentación debe presentarse y en qué términos puede desarrollarse el período de consultas, añadiendo a continuación, a título aparentemente incidental pero con bastante más trascendencia real, que al hilo de ambas cuestiones, y para responder al recurso, “habremos de pronunciarnos una vez más (SSTS 20-3 y 25-5-2013, esencialmente), ahora en relación a las corporaciones locales, sobre la vigencia y aplicabilidad de determinadas disposiciones de carácter general, dada la profusión normativa que al respecto se ha producido en los últimos tiempos”.

b) Dije ya hace mucho tiempo, al efectuar los  primeros comentarios normativos sobre la reforma laboral, que la normativa general aplicable a las Administraciones Públicas tendría un impacto considerable sobre la política laboral, y desde luego no era necesario ser muy avispado para defender esta tesis tras la aprobación de la modificación constitucional, poco tiempo antes, del art. 135.2 de la Constitución y su posterior desarrollo legal por la Ley Orgánica 2/2012, siendo desde entonces “el equilibrio presupuestario” el marco jurídico (y obviamente económico) sobre el que giran todas las decisiones públicas, señaladamente ahora de las Administraciones Locales, en materia presupuestaria (para bien o para mal es sin duda motivo de una reflexión mucho más pausada, y crítica, que ahora no cabe realizar), y es un marco sobre el que la sentencia declara de entrada y sin ambages que se trata del “marco general sobre el que debe descansar todo  nuestro análisis…”, para a continuación recordar que también debe ser de obligada aplicación, aquí con un contenido laboral específico, la disposición adicional vigésima de la LET sobre los despidos colectivos del personal laboral de las AA PP por causas económicas “… en el marco de los mecanismos preventivos y correctivos regulados en la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera de la Administraciones Públicas”.

c) Pero antes, la Sala se pronuncia sobre qué documentación debe presentar el ayuntamiento, en su condición de empleador (“antes incluso de que comience el período de consultas”) y también sobre el contenido de las consultas. Para el TS estas dos cuestiones son de apariencia formal pero tienen una clara incidencia “tanto en el posterior estudio y determinación de las causas materiales que podrían justificar la medida de fondo, como en el proceso previo de consultas y de posible negociación que incluso cabría que concluyera con algún acuerdo con los afectados”. La Sala reitera en primer lugar su tesis ya defendida en anteriores sentencia de la vigencia “ya sea parcial” (en aquel momento) del RD 801/2011 y hasta la entrada en vigor del RD 1483/2012.

d) A continuación, y en cierta medida como si se tratara de un artículo doctrinal sobre cómo debe interpretarse la normativa aplicable, que no es ciertamente un artículo pero que sí tiene mucho de doctrina en cuanto que fija la posición del alto tribunal (y recuérdese que hay pendientes varios recursos de casación contra otras sentencias de TSJ dictadas con ocasión de despidos colectivos en otras corporaciones locales), la Sala procede a explicar  las novedades más importantes operadas por la reforma laboral de 2012 en materia de despidos colectivos en general, en donde se ha suprimido la autorización administrativa, y en el sector público en particular, con la delimitación de su concepto, las causas por las que pueden operarse los despidos, y su obligado respeto a la normativa de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, con indicación de la obligación del empleador público de llevar a cabo un período de consultas y de aportar la documentación requerida por la normativa legal y de negociar de buena fe.

e) Hasta aquí, no hay nada en principio que decir en cuanto que se trata de un recordatorio del marco legal de actuación, pero  es partir del apartado 5 del fundamento jurídico tercero cuando la Sala va a ir introduciendo restricciones o limitaciones a las posibilidades de actuación de las Administraciones Públicas en cuanto a sus posibilidades de negociar en un período de consultas, y sus consecuencia sobre qué deberá entenderse por respeto al principio de buena fe negocial, dado que si las posibilidades de negociación son mucho más limitadas que en el sector privado entonces el respeto al principio de buena fe no pasará necesariamente por la aceptación de propuestas de la parte laboral que podrían ser válidas en el sector privado pero que no tendrán cobertura jurídica para ser aceptada, y aplicada, por el empleador público.

Dos frases muy claras de la sentencia resumen todo aquello que acabo de exponer: en primer lugar, que los límites constitucionales impuestos a las administraciones locales (se cita el principio de legalidad del art. 93, y las normas propias recogidas en los arts. 137 a 140, y me imagino que ya no se cita por dar por sabida su aplicación el art. 135.2)  tienen como consecuencia que “su capacidad negociadora no es idéntica a la del ámbito privado”; y en segundo lugar que el respeto a tales preceptos implica una reconfiguración del principio de buena fe porque la autonomía de la voluntad negocial del empleador se encuentra “sensiblemente limitada, al menos en la medida en que no pueden acordar soluciones que incumplan normas de distribución competencial o de cualquier otro orden en el terreno administrativo, que, como es sabido, constituye una actividad reglada”. Para la Sala sí hubo una negociación y hubo, dentro de los límites disponibles, propuestas planteadas por el empleador, por lo que considera que su actuación fue conforme a derecho y estima las alegaciones del recurrente.

Después de leer el apartado 6 del fundamento jurídico tercero, compruebo que la Sala de instancia hizo una determinada valoración de cómo se desarrolló el período de consultas, valoración que es justamente la contraria por parte del TS con una reinterpretación del hecho probado séptimo que, aunque se afirme por la Sala que lo único que hace es aceptar la tesis de la recurrente “y sin apartarse en lo fundamental del  extenso relato que contiene el hecho probado séptimo…”, más parece una nueva valoración en toda regla de los hechos probados sin que se hayan modificado los mismos.  ¿Es ello jurídicamente viable con arreglo a lo dispuesto en el art. 207 de la LRJS?

De forma incidental, y sin que se alcance a entender qué impacto puede tener sobre la resolución del litigio, la Sala afirma a continuación, antes de adentrarse en si ha habido o no negociación, y si la empresa cumplió con las obligaciones fijadas de entrega de una determinada información económica, que la Directiva de 1998 excluye de su ámbito de aplicación (art. 1.2 b) “a los trabajadores de las administraciones públicas o de las instituciones de Derecho público (o las entidades equivalentes en los Estados miembros en que no conozcan esta noción)”. Y digo que no alcanzo a entender qué sentido tiene aquí recordar este precepto si justamente gran parte de la argumentación de la propia Sala, y no podría ser de otra forma al responder al recurso y al examinar la sentencia de instancia, se basa en la aplicación de la normativa estatal de aplicación del procedimiento de despidos colectivos a las Administraciones Públicas y al sector público en general, posibilidad que encontraría apoyo jurídico (y que no recuerdo que hasta ahora hubiera sido criticada o rechazada ni por el TS ni tampoco por la AN y los TSJ) en el art. 5 de la propia Directiva (“La presente Directiva no afectará a la facultad de los Estados miembros de aplicar o de introducir disposiciones legales, reglamentarias o administrativas más favorables para los trabajadores o de permitir o de fomentar la aplicación de disposiciones convencionales más favorables para los trabajadores”).

Porque ciertamente lo que hace la Sala inmediatamente a continuación es analizar la disposición adicional vigésima de la LET y su concepto de causa económica, con mención expresa a la insuficiencia presupuestaria sobrevenida como causa que diferencia la actuación de un ayuntamiento, por referirme ahora al caso concreto enjuiciado, de la de una empresa del sector privado. Y sigue después su examen del conflicto, siempre a partir del recurso, con el análisis de la documentación aportada, que considera que, aunque fuera una “incompleta información inicial”, durante el período de consultas, con las nuevas aportaciones de aquellos que califica como “detallados informes de la interventora del Ayuntamiento”, y que la Sala de instancia valoró de forma radicalmente contraria, la representación laboral dispuso de información suficiente para poder negociar en tiempo y forma útil; o por decirlo con las propias palabras de la sentencia, tras los dimes y diretes sobre la información necesaria, se llega a la conclusión de que “existía base para poder llegar, en su caso, a soluciones pactadas”.

La Sala insiste en una tesis ya recogida en su sentencia de 27 de mayo de 2013 y que también había sido antes acogida por la AN y algunos TSJ, esto es que si la representación laboral demanda una determinada información adicional a la presentada por el empleador debe indicar expresamente cuál es la relevante para poder negociar, y que si no se ha hecho así no cabe imputar responsabilidad al empleador, si bien esta tesis, permítanme ahora también una afirmación que puede parece redundante, no excluye que la parte empresarial esté obligada a presentar toda la información necesaria para poder llevar a cabo un adecuado y útil período de consultas.

La Sala reitera su tesis, ya apuntada, de que el empleador público facilitó la información necesaria y que negoció de buena fe sobre aquello que era posible motivar, dando respuesta motivada a las propuestas de la parte trabajadora. Hay aquí un claro reforzamiento de la aceptación de la inamovilidad de la decisión empresarial inicial (tesis que choca con recientes sentencias de la AN que han puesto el acento, también en conflictos en el sector público, en la obligatoriedad de llevar a cabo una auténtica negociación), pues no de otra forma cabe entender que la motivación existe aunque la respuesta “no supusiera, en efecto, una variación respecto a la posición inicial del empleadora”, basando su respuesta la Sala, también con reiteración de lo antes expuesto, en que debido a su naturaleza y régimen jurídico aplicable “tiene más dificultades jurídicas para negociar gran parte de las referidas medidas”. Dificultades que a mi parecer no impiden buscar formulas imaginativas y que puedan encontrar un punto de equilibrio entre las partes.

La Sala rechaza la tesis de instancia de que deba cumplirse por la empleadora la presentación de documentación citada en las Órdenes por las que se aprueban los modelos básico, normal y simplificado, de contabilidad local, porque entiende que se trata de una normativa aplicable al supuesto laboral concreto de despidos colectivos y porque la normativa laboral aplicable no obligaría a su aportación “en contra de lo que al respecto parece sostener la sentencia impugnada”, y argumenta, supongo que a modo de obiter dicta con el que pretende reforzar su argumentación, que la parte empresarial facilitó la información que después ha sido recogida como obligatoria por el RD 1483/2012.

f) Como conclusión, la Sala entiende que la recurrente presentó la documentación a la que estaba legalmente obligada y que negoció de buena fe, con tesis como puede comprobarse radicalmente contraria de la defendida en instancia. Pero, dado que la declaración de nulidad de los despidos llevó al TSJ a no entrar en la valoración de la existencia o no de las causas económicas alegadas por la empresa, y ante las dudas que le suscitan unos hechos probados, del quinto al octavo, “de difícil interpretación”, acuerda devolver las actuaciones a la Sala de instancia para que, aceptando que la empleadora ha cumplido con los requisitos formales (“partiendo del efectivo respeto a lo previsto en el art. 51.2 del ET por parte de la entidad demandada”), resuelva sobre la existencia de la causa económica alegada.   

En definitiva, se trata a mi parecer de una sentencia que realiza grandes declaraciones sobre la aplicación de preceptos constitucionales pero que se apoya después en la normativa específica de aplicación y con una reinterpretación de los hechos probados de la sentencia de instancia altamente criticable en cuanto que no se revisaron tales hechos. ¿Marcará tendencia esta sentencia con respecto a las que están por venir en otros litigios de ayuntamientos, y muy en especial con respecto a la documentación a aportar y a la obligación – flexibilidad – de negociar¿ De ser así, y habrá que estar atentos al respecto, no parece que la expectativas de los trabajadores afectados por los despidos sean precisamente favorables.

5. Una nota breve sobre los dos votos particulares para concluir esta entrada. El primero está suscrito por los magistrados José Luis Gilolmo y José Manuel García de la Serrana y defiende que el TS debió entrar a conocer “de la totalidad de las actuaciones planteadas en el recurso” por considerar que en la sentencia recurrida ya se disponía de la información necesaria para resolver sobre la existencia de la causa y que por ello hubiera debido entrarse para respetar los principios informantes del proceso laboral de celeridad y economía procesal. Entienden los magistrados que la Sala de instancia se pronunció implícitamente sobre la consideración de los despidos como no ajustados a derecho por no concurrir las causas alegadas, y de ahí que había base jurídica no sólo para rechazar la nulidad de los despidos sino también para entrar en el examen de las causas, dejando apuntada obiter dicta su tesis de que el TS hubiera podido considerar la procedencia, es decir el carácter ajustado a derecho, de tales despidos, con afirmaciones que cuestionan la tesis de la sentencia de instancia sobre la aplicación de determinadas partidas presupuestarias.

En cuanto al segundo voto particular, formulado por la magistrada Rosa Virolés, se defiende la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida. El voto reproduce gran parte de las tesis de la resolución judicial de instancia, y subraya que del conjunto de los hechos probados se evidenció claramente “una falta de voluntad negociadora de la Corporación, al mantener una postura de imposición rígida y sin cesión alguna respecto de su decisión, ya adoptada, sin ofrecer alternativas ni dilucidar sobre las medidas propuestas”, y que tampoco se respetó la obligación de negociar de buena fe en los términos que ya ha recogido una abundante doctrina jurisprudencial, que sintetiza en la sentencia de la Sala de 16 de noviembre de  2012 y que se configura, dicha negociación, “no como un mero trámite preceptivo… sino como una verdadera negociación… que debe llevarse a cabo por ambas partes de buena fe…”.

Buena lectura de la sentencia cuando sea publicada.