martes, 15 de abril de 2014

Nuevas reflexiones sociales y apuntes jurídicos (europeo y estatal) sobre la inmigración, con propuestas de actuación.



1.  No, no les voy a hablar, al menos directamente de los sucesos de Ceuta y Melilla, porque de ellos se han ocupado profusamente los medios de comunicación y encontramos muy numerosas, y en algunas ocasiones muy buenas, fuentes de información en las redes sociales. Sí quiero dejar constancia de que las imágenes transmitidas y los titulares de algunos diarios han influido sin duda, al menos a mi parecer, en la consideración de la inmigración como un problema de mayor relevancia en el barómetro del mes de de marzo del Centro de Investigaciones Sociológicas con respecto a la consideración que de la misma se tenía en meses anteriores, y a mis comentarios periódicos en el blog sobre dichos barómetros me remito.

Para tener una información muy cercana, y muy distinta de la oficial, a la realidad de quienes intentan acceder a la “Europa fortaleza” (ejemplificada en las vallas de Ceuta y Melilla) les recomiendo la lectura de la entrevista publicada en el número1558 (abril 2014) de la revista “Noticias Obreras” al arzobispo de Tánger,Santiago Agrelo, de la que me quedo ahora con su respuesta a la pregunta de si es posible poner puertas al campo y disuadir a quienes buscan una vida mejor de que se queden en sus países. Para el arzobispo, “no se puede. Nada hay más peligroso que un sueño, nada más poderoso que una esperanza. La expresión «vallas impermeables» nunca describirá lo que son las vallas, sino los riesgos cada vez mayores que habrán de asumir los soñadores para alcanzar lo que sueñan. La única disuasión posible sería el conocimiento de la realidad, conocimiento que se haría posible, razonable y práctico si, en vez de acorralar a los emigrantes en caminos de muerte, se les diese la ocasión de entrar normalmente en los países, la ocasión de ver, la ocasión de quedar si encuentran algo mejor de lo que tienen, o de regresar sin humillación si lo que han visto no es lo que esperaban ver. Pero, contra toda racionalidad, se les obliga a gastar lo que tienen, a arriesgar la salud, la dignidad, la integridad física, la vida, a poner sobre la mesa tanto sufrimiento que ya no podrán nunca volver atrás sin echar a los perros la propia vida. Para que me entiendan: si yo, desde niño, he puesto sobre la mesa de la fe mi vida, y he orientado hacia la frontera de Dios todos los pasos que he dado, aunque ahora viniese el mismo Dios a decirme que no existe, yo le diría sencillamente que está del todo equivocado”.

2. Poco después de desarrollarse los acontecimientos en las fronteras marroquí y española, y ya sea casualidad o no (aunque en la vida política las casualidades suelen ser poco frecuentes), se celebraba en Bruselas, los días 2 y 3 de abril,  la cuarta cumbre o reunión EU-África, con la presencia de los máximos responsables de las instituciones europeas y africanas y de los jefes de Estado y de gobierno de los Estados miembros de la UE y de la mayor parte de los del continente africano. En dicha reunión se aprobó una declaración sobre “migración y movilidad” cuyo contenido íntegro reproduje en una entrada anterior, así como también una Declaración de carácter general sobre los resultados de la cumbre y los planes de acción para los próximos años. Tras haber leído ambos textos tengo la sensación de que no se diferencian de los aprobados en anteriores reuniones, y que de lo que se trata realmente es de adoptar medidas necesarias para revisar la situación actual, en beneficio de todas las partes y muy especialmente de las personas que (mejor o peor informadas de cuál es la realidad europea actual es otra cuestión) arriesgan sus vidas en el intento de acceder a Europa.

En la declaración general se manifiesta la consternación por la pérdida de vidas humanas como consecuencia de las migraciones irregulares y se llama a adoptar las medidas que eviten tales tragedias en el futuro, con un llamamiento especial a la lucha contra el tráfico de seres humanos “que es una nueva forma de esclavitud”. Obligado es, al leer, esta última parte del texto, recordar el importante congreso internacional que tuvo lugar en las mismas fechas en Granada y en las que se abordó justamente, y tuve la suerte de participar en el mismo, el fenómeno de las nuevas formas contemporáneas de esclavitud (y estoy seguro de que el grupo de investigación interdisciplinar que organizó el congreso seguirá trabajando sobre esta temática porque nuevos textos legales pueden aprobarse próximamente, como por ejemplo un convenio y una recomendaciónde la OIT sobre el trabajo forzoso en el siglo XXI). Los firmantes se comprometen (una vez más, y van..) a respetar los derechos humanos de todos los migrantes y reconocen la aportación positiva que efectúan tanto a sus países de origen como a los de acogida, con una mención especial a la necesaria movilización del potencial de los migrantes para el desarrollo en sus países de origen y la necesidad de reducción de los costes de envío de las remesas.

El comunicadoespecífico va, lógicamente en la misma dirección que el general, con una manifestación global de obligarse a llevar cabo acciones por parte de los firmantes que respondan a los retos del fenómeno migratorio y a los procesos de movilidad, y todo ello “en el nivel apropiado, con un espíritu de partenariado, responsabilidad compartida y cooperación”, viniéndome ahora a la mente el recuerdo de manifestaciones parecidas en varios consejos de jefes de Estado y de gobierno de la UE de los últimos años, así como también de planes de actuación aprobados por los órganos de gobierno europeos. Quizás lo más importante de la reunión, con una prudente espera para saber cuál será su efectivo grado de aplicación y cuáles serán los recurso económicos de que se dispondrá para llevarlo a cabo, es la aprobación de un “Plan de Acción 2014-.2017”, centrado  en varias áreas consideradas claves para la política de inmigración: la lucha contra el tráfico de seres humanos, con una mayor cooperación entre los Estados; el combate contra la inmigración irregular, medida estrechamente unida a su “contraparte”, es decir potenciar las migraciones regulares, y abordar las causas de aquella; la unión entre migración y desarrollo, con mayor participación de los migrantes en el desarrollo de sus países de origen; en fin, la protección internacional de quienes demandan asilo o protección como refugiados, algo que está experimentando un aumento importante en los últimos tiempos como consecuencia de los importantes conflictos políticos vividos en países del norte de África.

3. El análisis de la política europea de inmigración, o más exactamente de los resultados en la primera parte de su aplicación del programa de Estocolmo 2010-2014, ha merecido la atención, el debate y la aprobación de una Resolución delParlamento Europeo el pasado 2 de abril. Hay tres bloques de dicha resolución que son de especial interés al objeto de esta entrada, en concreto los dedicados a “fronteras y visados”, “asilo y migración”, y “dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia”.

En el primer bloque, el PE manifiesta su “tristeza y dolor” por las pérdidas de vidas en el Mediterráneo y pide que los sucesos que acaecieron cerca de la isla italiana de Lampedusa (y que siguen produciéndose, como atestigua la realidad de estos últimos días) marquen “un punto de inflexión en la UE” que permita su evitación con la participación solidaria y responsable de los Estados; que se respeten los derechos humanos de los migrantes con ocasión de sus intentos de acceder a territorio europeo, que se facilite la movilidad de los trabajadores emitiendo visados temporales, y llama la atención (de especial interés para la realidad española) sobre la necesidad de respetar tales derechos en los centros de internamiento de extranjeros, pidiendo expresamente a la Comisión que “adopte medidas relativas al funcionamiento de dichos centros en el futuro”.

En el bloque de asilo y migración, destaca a mi parecer la petición de que se sigan adoptando medidas normativas y progresando en el ámbito de la migración legal (un buen ejemplo de ello es la reciente Directiva 2014/36/UE, del Parlamento Europeo ydel Consejo de 26 de febrero de  2014, “sobrelas condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países parafines de empleo como trabajadores temporeros”, así como también la próximaaprobación de la Directiva relativa a las condiciones de entrada y residenciade nacionales de terceros países en el marco de un traslado dentro de una mismaempresa), así como también que se valore el fenómeno migratorio y las necesidades de las sociedades europeas “a la vista de los desafíos demográficos y las necesidades de la economía”, y que se preste mayor atención si cabe a las políticas y medidas de integración de la población inmigrada, haciendo mención expresa a la utilización del método abierto de coordinación como instrumento jurídico más adecuado para desarrollar esas políticas y medidas integradoras.
En cuanto a la dimensión exterior del espacio de libertad, seguridad y justicia, se insiste en seguir vinculando la inmigración con las políticas de cooperación para el desarrollo y potenciar los acuerdos de asociación con terceros países para tratar de forma global las políticas migratorias, siempre con el respeto de los derechos humanos de todos los migrantes, con independencia de su situación administrativa, y a tal efecto, “recuerda la aplicación extraterritorial del Convenio Europeo de Derechos Humanos en la ejecución de las políticas migratorias de la UE, como establece el Tribunal Europeo de Derechos Humanos”.   

4. Como acabo de indicar, ya disponemos de una nueva Directiva en materia de inmigración, y una segunda está muy próxima a su aprobación por el Parlamento Europeo y el Consejo. La Directiva aprobada es la 2014/36/UE de 26 de febrero de 2014, y versa sobre las condiciones de entrada y estancia de nacionales de terceros países para fines de empleo como trabajadores temporeros, fue publicada en el DOUE L 94 del 28 de marzo, entró en vigor al día siguiente de su publicación y deberá ser transpuesta al ordenamiento jurídico de los Estados miembros como máximo el 30 de septiembre de 2016. Recuérdese aquí que la normativa española de referencia está integraba básicamente por el art. 42 de la LO 4/2000 (modificada en varias ocasiones) y los arts. 97 a 102 del RD 557/2011 de 20 de abril. Afortunadamente ya disponemos de una excelente síntesis de los contenidos más destacados de dicha norma, efectuada por el profesor FerranCamas, director de la Cátedra de inmigración, derechos y ciudadanía de la Universidad de Girona, en su muy recomendable blog, y por ello me remito al mismo y sólo destaco ahora algunos contenidos del texto que me parecen de mayor relevancia, partiendo del dato previo de su aplicación a nacionales de terceros países que residan fuera de los Estados miembros y que “soliciten la admisión, o que hayan sido admitidos de conformidad con la presente Directiva, en el territorio de un Estado miembro para fines de empleo como trabajadores temporeros”.

Me quedo en primer lugar, con la tesis de que la Directiva “debería contribuir a una gestión efectiva de los flujos migratorios en la categoría específica de la migración temporal de carácter estacional y a garantizar condiciones dignas de trabajo y de vida para los trabajadores temporeros, mediante el establecimiento de normas de admisión y estancia justas y transparentes y la definición de los derechos de dichos trabajadores, sin dejar por ello de ofrecer al mismo tiempo incentivos y salvaguardias para evitar que la estancia temporal se prolongue más de lo permitido o se convierta en permanente”, y que no afectará (recuérdese el texto del TFUE) a las competencias de los Estados miembros de determinación del número de trabajadores de temporada de terceros países que puedan acceder a sus territorios.

La Directiva está sin duda pensada para el trabajo altamente estacional, como la agricultura, horticultura y turismo, si bien se llama a los Estados a elaborar, junto con los agentes sociales, una lista, que obviamente puede ser mucho más amplia, “de los sectores de empleo que incluyen actividades sujetas al ritmo estacional”, entendiendo por tales actividades, según dispone el art. 3 c) aquellas vinculadas “a un determinado periodo del año por un acontecimiento o una sucesión de acontecimientos recurrentes vinculados a condiciones estacionales, durante el cual las necesidades de mano de obra sean muy superiores a las requeridas para las operaciones que se realizan habitualmente”.

En un cuidadoso equilibrio entre los derechos de los migrantes y la situación nacional del mercado de trabajo, la Directiva permite que los Estados establezcan mecanismos que permitan demostrar “que el mercado laboral nacional no puede cubrir un puesto de trabajo” (¿les suena el “catálogo de actividades de difícil ocupación, tan importante desde 2005 a 2009 y prácticamente inexistente en la actualidad?), y que para acceder a dicho mercado los trabajadores temporeros deberán disponer de “un contrato de trabajo válido o una oferta firme de trabajo que especifique los elementos esenciales del contrato o de la relación laboral”.

La elaboración de un documento único que integre la autorización de residencia y de trabajo, en los términos ya permitidos por la Directiva 2011/98/UE del ParlamentoEuropeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, no debería servir, ya lo adelanto, para reducir competencias autonómicas en la materia en España, ya que la nueva Directiva deja, como no podría ser de otra forma, libertad a los Estados miembros para designar a las autoridades competentes y la forma en que intervendrán en el procedimiento único, “de conformidad con las particularidades nacionales de la organización y las prácticas administrativas”.
En cuanto a la duración de la estancia temporal se abre un abanico de cinco a nueve meses y se posibilita el cambio de empleador durante dicho período  siempre y cuando se sigan cumpliendo los requisitos que posibilitaron el acceso al empleo del trabajador, al mismo tiempo que se prevén mecanismos que puedan facilitar el nuevo acceso o admisión, en años posteriores, a trabajadores que ya hayan prestado sus servicios como trabajadores de temporada en un Estado miembro “al menos una vez durante los últimos cinco años y que hayan cumplido siempre todos los criterios y condiciones de entrada y residencia establecidos en la presente Directiva”.

La prestación laboral de temporada debe ir acompañada del disfrute de unas condiciones dignas de alojamiento mientras dure la prestación laboral, con un coste, en su caso, que no debe ser “excesivo” en relación con el salario percibido y que en ningún caso “debería deducirse automáticamente del sueldo del trabajador temporero”, y las condiciones  salariales, en aplicación del principio de igualdad de de retribución por el mismo trabajo, deben ser las mismas que se apliquen en el Estado de acogida para sus nacionales.

No obstante, y dado que se trata de una actividad temporal, la Directiva concede la posibilidad a los Estados miembro de excluir las prestaciones familiares y las prestaciones por desempleo, así como también “la aplicación de la igualdad de trato a la educación y la formación profesional, así como a los beneficios fiscales”.  

En un intento de evitar que el trabajo de temporada se convierta en una forma encubierta de sustitución de trabajadores con contratos estables la norma posibilita (art. 8.4) que los Estados denieguen una solicitud presentada por un empleador si en los doce meses anteriores “ha suprimido un puesto de trabajo a tiempo completo con objeto de crear la vacante que está intentando proveer en virtud de la presente Directiva”, sorprendiéndome que no se incluya la referencia al trabajo a tiempo parcial, modalidad muy utilizada en buena parte de los Estados de la UE. Igualmente, me parece relevante destacar, seguramente por el temor existente a la intervención de sujetos de derecho privado que puedan operar de manera poco correcta e incluso de forma fraudulenta a efectos de la colocación, que la Directiva permite a los Estados (art. 21) que la colocación de los trabajadores temporeros “la efectúen únicamente los servicios públicos de empleo”.    

Los temores a la utilización de los sistemas de protección social por los trabajadores migrantes, a los que últimamente parecen acogerse algunos Estados para tratar de reducir el número de su entrada, o simplemente para proceder a su expulsión en decisiones que deben ser fuertemente cuestionadas por vulnerar no sólo normas sino fundamentalmente el espíritu con el que diseñó en 1957 la CEE y el reconocimiento como principio fundamental de la libre circulación de personas y de trabajadores, también aparecen manifestado con toda claridad en la Directiva ahora analizada. De esta manera, el art. 5, que regula los criterios y requisitos para la admisión al empleo en estancias no superiores a noventa días, dispone que en virtud de las condiciones laborales fijadas en el contrato de trabajo o en la oferta firme de empleo, los Estados miembros “exigirán que el trabajador temporero no haga uso de sus sistemas de asistencia social”, y que en el caso de que la estancia sea superior a noventa días, y siempre de acuerdo a las condiciones contractuales, los Estados (art. 6.3) “exigirán que el trabajador temporero tenga suficientes recursos durante su estancia para mantenerse sin necesidad de recurrir a sus sistemas de asistencia social”. En ambos casos, y en otra manifestación clara de la preocupación de algunos Estados por las situaciones de irregularidad sobrevenida que pueden producirse si los temporeros no abandonan el Estado donde han trabajado después de la finalización del contrato (o, en su caso, contratos), la Directiva permite a los Estados miembros comprobar que el citado trabajador temporero “no presenta un riesgo de inmigración ilegal” y además que “tiene la intención de abandonar el territorio de los Estados miembros a más tardar en la fecha de caducidad de la autorización”.    

5. En estas nuevas consideraciones de índole social, por una parte, y jurídica por la otra, que estoy realizando dejo ahora constancia de dos normas estatales que afectan directamente a las políticas de inmigración y emigración. En primer lugar, la Ley 2/2014, de 25 de marzo de la acción y del servicio exterior del Estado, que entró en vigor el día 27. En el texto articulado se recoge en el art. 22 la acción exterior a llevar a cabo en materia de empleo y Seguridad Social, al objeto de facilitar la atención de los trabajadores españoles y de las empresas españolas en el exterior, mientras que el art. 23 prevé dicha acción exterior en materia de emigración e inmigración. Respecto a la segunda, se orientará “a la ordenación de los flujos migratorios hacia España y a reforzar la lucha contra la inmigración irregular”, mientras que en materia de emigración la norma llama a velar especialmente “por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero”, así como a orientar la política “para facilitar su retorno”.

Con respecto a la “nueva emigración española”, la disposición adicional decimoquinta establece que  las Misiones Diplomáticas y Oficinas Consulares “asumirán como uno de sus objetivos prioritarios la atención a los nuevos emigrantes españoles, especialmente en aquellos Estados donde exista un mayor flujo de llegadas, con el fin de facilitar tanto su integración laboral y personal en el país de acogida, como de, en la medida de lo posible, facilitar el regreso a España a aquellos inmigrantes que deseen volver”, y que para ello, y en sus relaciones con el Gobierno y las distintas administraciones del Estado donde radiquen, “realizarán una planificación sistemática de contactos y relaciones que aborden la situación laboral y social de este colectivo, favoreciendo, entre otras medidas, su inclusión en programas de apoyo ya existentes o instando aquellas actuaciones que puedan favorecerles, relacionadas con vivienda, cursos de lenguas y oportunidades de trabajo”. Igualmente, cabe destacar que mediante la disposición final tercera se modifica el art. 40 de la Ley 12/2009 de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, en cuanto a la garantía del restablecimiento de la unidad familiar de las personas refugiadas y beneficiarias de protección subsidiaria.

Igualmente, es de obligada cita el RD 162/2014 de 14 de marzo, por el que se aprueba elreglamento de funcionamiento y régimen interior de los centros de internamientode extranjeros, para cuyo estudio y análisis detallado, y bastante crítico, remito a las páginas webs de las organizaciones no gubernamentales que trabajan con los inmigrantes, como por ejemplo el Servicio Jesuita al migrante y CáritasEspañola, o la Asociación pro derechos humanos de Andalucía. Sólo destaco ahora que la aplicación del reglamento no podrá suponer incremento del gasto público (mal empezamos sin hemos de hacer caso a las críticas, debidamente documentadas, de algunas ONGs sobre las condiciones actuales de los CIES, y sirva como punto de referencia el Informe 2013 sobre los CIES elaborado por laorganización Pueblos Unidos, que lleva por título “Criminalizados, internados, expulsados”, una de cuyas conclusiones es que “el coste humano del internamiento es demasiado alto, independientemente de la consecución de sus fines. Constatamos el fuerte impacto psicológico del internamiento. Y constatamos los destrozos familiares que origina, para las propias familias y para la sociedad en general, por lo que supone de aumento de la vulnerabilidad de niños y familias que se quedan sin uno de sus progenitores, frecuentemente el que sostenía la frágil economía familiar”), y que la Dirección General de la Policía dispone de un año desde la entrada en vigor de la norma (16 de marzo de 2014) para adoptar “las medidas oportunas y facilitar los medios materiales y humanos necesarios para dar cumplimiento a lo establecido en este reglamento”.    

6. Y para acabar, vuelvo al plano social y les recomiendo la lectura de un documento presentado el pasado día 10 y que lleva por título “Que no se ahogue laesperanza Reflexiones y propuestas del Servicio Jesuita a Migrantes España –SJM España ante las elecciones al Parlamento Europeo del 25-M, para garantizarlos derechos humanos en las políticas de inmigración e integración”. De dicho documento, destaco una consideración general y dos propuestas concretas, aunque todo el documento tiene un innegable valor. En primer lugar, se propone que “La cuestión trasversal en materia de fronteras, inmigración y asilo ha de ser la siguiente: la debida protección de los derechos humanos debe hacerse prevalecer sobre cualquier otro legítimo interés estatal o comunitario que se encuentre aparentemente enfrentado con los DD.HH. (véanse artículos 6 y 21 del TUE y la Carta de Derechos Fundamentales de la UE)”.  Y en segundo término, y con propuestas concretas, se plantea “Avanzar decididamente hacia un estatuto de la población inmigrada nacional de terceros Estados similar al de los ciudadanos de la UE, incluyendo también un derecho comparable en materia de libre circulación”, y “Orientar la integración a la inclusión social hacia la inclusión social cuando esta no quede garantizada, evitando cualquier medida que induzca a la exclusión. Por ello, la UE debería impedir que los ordenamientos de los EM incluyan como requisitos para adquirir o renovar permisos de residencia el cumplimiento de determinados criterios denominados de "integración social" que supongan pruebas excesivas, poco razonables y/o que no contribuyan a la inclusión social y a la unión en la diversidad”.

Buena lectura de los documentos.