1. El DiarioOficial de la Unión Europea L 347, del 20 de diciembre, publicó varias normas
de indudable interés para la política social europea en el septenio que se ha
iniciado el 1 de enero de este año. Refiriéndome en esta entrada del blog al
Fondo Social Europeo, hay que citar dos de ellas: en primer lugar, la que lo
regula de forma específica, esto es el “Reglamento (UE) nº 1304/2013 delParlamento Europeo del Consejo, de 17 de diciembre de 2013 relativo al Fondo
Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n o 1081/2006 del
Consejo”; en segundo término la que establece las disposiciones comunes para
los fondos estructurales europeos, es decir el “Reglamento (UE) nº 1303/2013del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se
establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo
Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo
Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por
el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de
Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo
Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) no 1083/2006 del
Consejo”.
2. Me refiero en
primer lugar a los aspectos más relevantes de la regulación vigente hasta el 31
de diciembre de 2013, para pasar después a examinar las novedades introducidas
en la nueva regulación, aprobada por el Parlamento Europeo el 20 de noviembre.
A) Reglamento(CE) Nº 1081/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo de 5 de julio de 2006
relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº
1874/1999.
La norma
encuentra su punto de referencia en los artículos 125 y 146 del TUE, y concreta
las actividades específicas a desarrollar por el FSE durante el período de
intervención (2007-2013) de los Fondos Estructurales Comunitarios y de acuerdo
con las reglas generales establecidas en el Reglamento (CE) 1083/2006 de 11 de
julio, es decir el marco general para la intervención de los Fondos y los
objetivos, principios y normas en materia de cooperación, programación,
evaluación y gestión. Una característica relevante de las funciones del FSE es
su flexibilidad, al objeto de poder atender debidamente los retos de cada
Estado y aplicar las medidas que se consideren más adecuadas dentro del marco
normativo general.
EL FSE debe
adecuarse, en sus intervenciones, a las reglas marcadas en el Reglamento
1083/2006, y de ahí que tanto en el marco del objetivo de “competitividad
regional y empleo” como del de “convergencia”, su intervención deba ir dirigida
por una parte a mejorar la capacidad de adaptación de los trabajadores y las
empresas, o lo que es lo mismo, “incrementar el capital humano, el acceso al
empleo y la participación en el mercado laboral”, y de otra a propiciar la
inclusión social de las personas desfavorecidas, inclusión que puede
conseguirse mediante la lucha contra la discriminación y “fomentar la inserción
en el mercado de trabajo de las personas económicamente inactivas y a impulsar
asociaciones en pro de la reforma”. Para que la intervención del FSE sea eficaz, las autoridades
comunitarias son conscientes de que se requiere, en el ámbito
político-administrativo, una buena gobernanza y una excelente cooperación entre
todos los agentes territoriales y socieconómicos, “en particular los
interlocutores sociales y demás interesados a nivel nacional, regional y
local”. Al respecto, debe enfatizarse que los Estados han de garantizar la
participación de los interlocutores sociales y la consulta y participación de
otros interesados, en el ámbito territorial adecuado, “en lo que atañe a la
preparación, aplicación y seguimiento de las ayudas del FSE”, al mismo tiempo
que han de garantizar una participación equilibrada de mujeres y hombres en la
gestión y ejecución de los programas operativos a nivel local, regional y
nacional.
En el texto
articulado se detallan de forma mucho más concreta las funciones y cometidos
del FSE en esta etapa de programación de los Fondos. El FSE apoya las acciones
de los Estados miembros que se ajusten a las directrices comunitarias para el
empleo, en el marco de la Estrategia Europea de Empleo, con el objetivo de
lograr un triple objetivo: reforzar la cohesión económica y social, mejorar el
empleo y las oportunidades de trabajo, favorecer un alto nivel de empleo y la
creación de más y mejores puestos de trabajo. El FSE presta especial atención a
las prioridades y objetivos comunitarios en materia de educación y formación,
con la finalidad de incrementar la presencia de los colectivos desfavorecidos
en el mercado de trabajo.
Los ámbitos de
intervención del FSE se definen en el artículo 3, y se centran esencialmente en
los siguientes terrenos cuando se refieren tanto al objetivo de competitividad
regional y empleo como al de convergencia: la mejora de la capacidad de
adaptación de los trabajadores, empresas y empresarios, es decir, el fomento de
la gestión positiva del cambio económico; la facilitación del acceso al empleo
y la inserción estable en el mercado de trabajo de las personas inactivas y de
las desempleadas, tratando de evitar el desempleo juvenil y de larga duración,
así como potenciar el envejecimiento activo y la prolongación de la vida
laboral, debiendo destacarse en este punto la mención concreta a las acciones
que deben desarrollarse para incrementar la participación en el empleo de los
trabajadores migrantes y consolidar de esta forma su integración social; la
potenciación de la inclusión social de las personas desfavorecidas en el
mercado de trabajo con vistas a su inserción en el empleo con vocación de
estabilidad, propugnándose la adopción de medidas que hagan visible la
diversidad en el mundo de la empresa mediante campañas de sensibilización y la
implicación de entes y empresas locales; en fin, el refuerzo del capital humano
mediante la adopción de medidas educativas y formativas que refuercen la
empleabilidad de las personas y la adecuación constante de los conocimientos;
sin olvidar la promoción de asociaciones, pactos e iniciativas mediante la
creación de redes de interesados que se movilicen a favor de las reformas en
materia de empleo y de inclusión en el mercado de trabajo.
Cuando se trata
del objetivo de convergencia, las acciones específicas del FSE van dirigidas a
complementar las actuaciones estatales en materia de inversión en capital
humano, con la puesta en marcha de todas las medidas educativas y formativas
que potencien el capital de conocimientos y que permitan a todas las personas
“aumentar la capacidad de respuesta a las necesidades de una sociedad basada en
el conocimiento y la educación permanente”. Igualmente, se complementa la
actuación estatal para consolidar la capacidad institucional y para aumentar la
eficiencia de las distintas administraciones públicas, al objeto de poder
introducir las reformas necesarias en los ámbitos económicos, del empleo, de la
educación, social, ambiental y judicial, con atención especial a la promoción
de mecanismos que mejoren la adecuada formulación, seguimiento y evaluación de
políticas y programas.
En el marco de
los programas operativos puestos en marcha por los Estados, los recursos del
FSE deben destinarse a cubrir las necesidades más acuciantes, debiendo tales
programas atender de forma especial a las regiones y localidades que se
encuentren con más serios problemas, como por ejemplo las zonas urbanas
desfavorecidas y las zonas particularmente afectadas por la relocalización de
empresas.
B) Reglamento(CE) Nº 1083/2006 del Consejo de 11 de julio de 2006 por el que se establecen
las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional,
el Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE)
nº 1260/1999.
La norma tiene
por finalidad establecer las disposiciones generales aplicables al FEDER, FSE y
Fondo de Cohesión, sin perjuicio de las disposiciones específicas para cada uno
de ellos que se contienen en sus Reglamentos propios. Con carácter general,
define los objetivos a cuya consecución deben contribuir los Fondos, los
requisitos que deben cumplir los Estados miembros para poder beneficiarse de
ellos, los recursos financieros disponibles y los criterios aplicables para
decidir su asignación. Fija el método y las grandes líneas de actuación para
organizar y definir las orientaciones estratégicas comunitarias en materia de
cohesión, los marcos estratégicos nacionales de referencia y los procedimientos
comunitarios de examen, y todo ello en el marco del principio de
responsabilidad compartida entre los Estados miembros y la Comisión. Los planes
nacionales y regionales deben incorporar, para ajustarse a los objetivos
comunitarios, políticas a favor de un desarrollo sostenible que potencie el
crecimiento, la competitividad, el empleo y la inclusión social, además de
proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, y por ello deben tomar en
consideración las orientaciones estratégicas comunitarias en materia de
cohesión, las cuales se elaboran, tal como dispone el artículo 25, “atendiendo
a las orientaciones integradas que incluyen las orientaciones generales de
política económica y las orientaciones en materia de empleo, adoptadas por el
Consejo de acuerdo con los procedimientos establecidos en los artículos 99 y
128 del Tratado”.
En la
introducción de la norma se hace referencia a algunos de los motivos que
justifican una nueva orientación de los fondos estructurales. Al destacar que
las diferencias se han acentuado en la Europa ampliada, muy diferente de la del
año 2000, se resalta la importancia de incrementar las acciones a favor de la
convergencia, la competitividad y el empleo en toda la Comunidad, y a tal
efecto, y para aumentar el valor añadido de las intervenciones comunitarias, estas
deben concentrarse y simplificarse, algo que implica redefinir los objetivos
fijados en el Reglamento de 1999, en aras a buscar la convergencia entre los
Estados miembros y las regiones, la competitividad regional y el empleo y la
cooperación territorial europea, sin olvidar que la acción comunitaria debe ser
complementaria de la desarrollada por los Estados miembros o contribuir a su
realización, por lo que “las contribuciones de los Fondos Estructurales no
deben sustituir al gasto público de los Estados miembros”.
En la
introducción también se hace referencia a la preocupación comunitaria por el
buen uso de los Fondos, es decir a saber si su utilización para financiar
determinados proyectos de inversión no contribuye en ocasiones a la pérdida de
empleos en otros centros de producción de la UE, y de ahí que se pida que las
autoridades comunitarias deban disponer de toda la información necesaria antes
de adoptar una decisión para asegurarse “de que la financiación comunitaria no
sirve de apoyo a deslocalizaciones en el interior de la Unión Europea”. En el
mismo sentido, se apuesta por el establecimiento de medidas que garanticen la
permanencia a largo plazo de las inversiones en empresas e impidan que los
Fondos se utilicen para otorgar ventajas indebidas, siendo preciso velar para
que “las inversiones que reciben ayudas de los Fondos puedan amortizarse a lo
largo de un período de tiempo suficientemente prolongado”.
Los tres
objetivos generales marcados y definido por el Reglamento comunitario son los
de “convergencia”, “competitividad regional y empleo”, y “cooperación
territorial europea”. Con carácter general, en el primero interviene los tres
Fondos, en el segundo el FEDER y FSE, y en el tercero el FEDER.
El objetivo de
convergencia persigue, también con carácter general, acelerar la convergencia
de los Estados miembros y de las regiones menos desarrolladas, creando las condiciones adecuadas para la
mejora del crecimiento y del empleo. El objetivo de competitividad regional y
empleo tiene como finalidad perseguir, fuera de las regiones menos
desarrolladas, incrementar la competitividad y el atractivo de las regiones,
así como su nivel de empleo. Por fin, el objetivo de cooperación territorial
europea persigue fortalecer la cooperación transfronteriza interregional y el
intercambio de experiencias en el nivel territorial adecuado. Tanto en el
primer como en el segundo objetivo se ha de prestar un especial interés al
desarrollo de acciones que apuesten por la mejora del capital humano y por la
adaptabilidad de los trabajadores y de las empresas a los cambios económicos y
sociales que cada vez se producen de forma más rápida y acelerada.
Para acogerse al
objetivo de convergencia, las regiones deben tener un producto inferior bruto
inferior al 75 % de la media de la Europa-25, tomando como referencia los datos
correspondientes al período 2000-2002. Para el acceso al Fondo de cohesión, los
Estados deben tener una renta nacional bruta inferior al 90 % de la media de la
UE-25, calculada con datos del período 2001-2003, si bien la norma prevé en
ambos casos períodos transitorios de adaptación. Cuando una región no pueda
acogerse a ninguno de los supuestos antes enunciados, podrá beneficiarse de los
Fondos al amparo del objetivo de competitividad regional y empleo.
A fin y efecto
de garantizar que la ayuda financiera de los Fondos se centre en el
cumplimientos de los objetivos comunitarios fijados en las directrices
integradas para el crecimiento y el empleo 2005-2008, la norma dispone que la
Comisión y los Estados miembros “garantizarán que se destinen a las mencionadas
prioridades el 60 % del gasto correspondiente al objetivo de convergencia, y el
75 % del gasto correspondiente al objetivo de competitividad regional y empleo
de todos los Estados miembros de la Unión tal como estaba constituida antes del
1 de mayo de 2004”.
El marco
financiero asignado al período 2007-2013 asciende a 308.041 millones de euros, a precios de 2004,
con un desglose anual que se detalla en el Anexo I. De esta cantidad, el 81,54
% (251.163.134.221 euros) se destinará al objetivo de convergencia, con una
distribución entre diferentes capítulos que se detalla en el artículo 19. Para
el objetivo de competitividad regional y empleo se destina el 15,95 % de los
recursos (49.127.784.318 euros), con la distribución detallada en el artículo
20. Por fin, para el objetivo de cooperación territorial europea se destinan el
2,52 % de los recursos (7.750.081.461 euros), con la distribución detallada en
el artículo 21.
Desde el punto
de vista organizativo cabe prestar especial atención a las definiciones
contenidas en el artículo 2, en especial la del programa operativo, que se
conceptúa como el documento presentado por un Estado y aprobado por la Comisión
en el que se recoge una estrategia de desarrollo “que contiene un conjunto
coherente de prioridades para cuya realización se precisará ayuda de alguno de
los Fondos”, para el período 2007-2013. En dicho programa se incluyen los “ejes
prioritarios”, es decir las prioridades de la estrategia de un programa
operativo que comprenda un grupo de operaciones relacionadas entre sí y cuyos
objetivos sean cuantificables. En relación con esta cuestión, cabe referirse a
la elaboración del “marco estratégico nacional de referencia”, que presenta
cada Estado y que sirve de referencia en la preparación de la programación de
los Fondos, que debe garantizar “la coherencia de la intervención de los Fondos
con las orientaciones estratégicas comunitaria en materia de cohesión”, e
indicar también las relaciones entre las prioridades comunitarias y el programa
nacional de reformas.
Por último, debe
destacarse la importancia que se concede en el Reglamento a la adopción de
medidas que tiendan a la eliminación de las diferencias entre mujeres y
hombres, de acuerdo a las previsiones de la normativa comunitaria, así como
también a la supresión de toda discriminación “basada en el sexo, raza u origen
étnico, religión o convicciones, minusvalías, edad u orientación sexual, en
todas las fases de ejecución de los Fondos”.
C) De la teoría
(marco normativo) a los hechos (resultados). A la pregunta de qué se ha logrado
durante el septenio recién finalizado, en la página web del FSE pueden
encontrarse algunos datos de indudable interés y que dan debida respuesta a la
pregunta: en primer lugar, que alrededor de 15 millones de personas han
participado cada año en programas cofinanciados, y que entre un 20 y 35 % de
ellos “acceden a un
nuevo empleo inmediatamente después de la formación que el FSE financia”; en
segundo término, su adaptación a la situación social provocada por la crisis
económica a partir de de 2008 ha llevado a concentrar su actuación en la puesta
en marcha de medidas que pudieran servir tanto para mejorar las cualificaciones
de los trabajadores como para preservar empleo mediante políticas de reducción
de la jornada de trabajo, de tal manera que “en el año 2011, las medidas de
desempleo parcial destinadas a contrarrestar los efectos de la crisis económica
habían conservado alrededor de un millón de puestos de trabajo”; en tercer
lugar, se ha dedicado especial atención a la puesta en marcha de medidas para
jóvenes que facilitarán una adecuada transición entre el mundo educativo y el
laboral, habiendo alcanzado al 30 % del total de los participantes, y con las
medidas puesta en marcha desde 2012 (y que continuarán en el nuevo septenio con
la Iniciativa de Empleo Juvenil), que han significado la reasignación de más de
cuatro mil millones de euros “se ayudará a más de un millón de jóvenes”; en
fin, la atención especial a programas dirigidos a combatir la exclusión social
ha llevado a dedicar casi el 17 % de la dotación total del FSE para el período recién
finalizado a dicho objetivo, que según los datos de que se disponen “han
llegado a más de un millón de beneficiarios finales entre desempleados, inmigrantes,
personas poco cualificadas y jóvenes”.
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