domingo, 7 de julio de 2013

Los recortes presupuestarios en las políticas activas de empleo y los recortes de personal laboral como consecuencia de ERES derivados de los primeros. Notas a la sentencia de 28 de mayo del TSJ de Castilla y León.


1. Regulación expresa de la posibilidad de aplicar Expedientes de Regulación de Empleo en las Administraciones Públicas y en el sector público, importantes recortes en las partidas presupuestarias estatales destinadas a las políticas activas de empleo, decisiones (¿obligadas?) de las Administraciones Públicas autonómicas encargadas de gestionarlas de reducir sus plantillas vinculadas a determinados programas concretos mediante la presentación de ERES, demandas interpuestas por las personas afectadas en procesos por despidos colectivos y resoluciones de los Tribunales Superiores de Justicia desestimatorias de las peticiones de nulidad, o subsidiariamente de no ajustadas a derecho, de las decisiones de las AA PP como empleadoras.



Esta sería una buena síntesis de una nota de prensa para referirse a la sentencia de la Sala de loSocial del  TSJ de Castilla y León de 28de mayo (al igual que también para otras del TSJ de Andalucía sobre los agentes locales de promoción del empleo) que voy a examinar en esta entrada del blog. Pero también podría añadirse que los recortes presupuestarios y la disminución del personal en los servicios públicos de empleo está afectando a la calidad de la prestación de tales servicios y a una menor atención a las personas demandantes de empleo. No sé si se trata, dicho sea eufemísticamente, de “daños colaterales” pero esta es la realidad que subyace tras los “ajustes/adaptaciones/modalizaciones/recortes” de los presupuestos destinados a las PAE.  


Presupuestos afectados y despidos de trabajadores, decisiones políticas ambas con cobertura jurídica derivada de la aprobación de las leyes de presupuestos y de la reforma laboral de 2012, habiendo puesto de manifiesto el profesor MiguelRodríguez-Piñero Royo, en su reciente artículo “El procedimiento de despido colectivo en la Administración Pública” (Relaciones Laborales, julio 2013), que los cambios normativos operados por la citada reforma “han comenzado a introducir previsiones expresas y especificas para el personal laboral de las Administraciones Públicas, precisamente en la dirección de facilitar a sus gestores la adopción de medidas de ajuste y flexibilidad, en línea con la situación existente en el empleo privado”, en un muy interesante estudio del RD 1483/2012 del que destaca, y coincido con su planteamiento, el carácter complejo de la regulación y la subsistencia de una autorización administrativa, “en el sentido de que debe obtenerse el informe favorable del organismo competente en materia de empleo público en cada ámbito respectivo”.

Por cierto, no conviene olvidar que la normativa dictada sobre apoyo a las Administraciones públicas autonómicas y locales por parte del gobierno del Estado, con la recurrente técnica legislativa del Real Decreto-Ley, sigue impactando sobre los trabajadores de las mismas y sus posibilidades de verse afectados, como consecuencia de su aplicación, por ERES. Me refiero ahora más concretamente al RDL 8/2013, de 28 de junio, “de medidas urgentes contra la morosidad de lasAdministraciones Públicas y de apoyo a entidades locales con problemasfinancieros”. De especial interés son las disposiciones aplicables a las entidades locales (arts. 14 y ss.), y las “medidas extraordinarias de liquidez para municipios con problemas financieros”, cuyo artículo 26 regula las condiciones aplicables con carácter general a estos, siendo la primera “a) Reducir, al menos, un 5% sus gastos de funcionamiento correspondientes a los capítulos 1 y 2 del estado de gastos en el primer ejercicio presupuestario en el que resulten de aplicación las citadas medidas y no aumentarlos en los dos ejercicios siguientes. A partir del cuarto ejercicio presupuestario, podrán incrementarlos en una tasa de variación interanual que no supere a la que se identifique a efectos de la aplicación de la regla de gasto definida en el artículo 12 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. Las medidas previstas en este apartado serán adicionales a las que resulte de aplicación con carácter general a todas las entidades locales”.  

2. La sentenciadel TSJ de Castilla y León de 28 de mayo versa sobre la demanda interpuesta el 17 de abril por la Federación de Servicios Públicos de UGT de dicha autonomía en proceso de despido colectivo, consecuencia de la decisión del Servicio Público autonómico de empleo de extinguir los contratos de trabajo del personal laboral contratado para la ejecución del plan extraordinario de medidas deorientación, formación profesional e inserción laboral aprobado por el gobierno socialista en abril de 2008, y para el que se destinaron partidas presupuestarias estatales distribuidas a las Comunidades Autónomas en virtud de los acuerdo adoptados en el seno de la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales.  

3. En los hechos probados queda debida constancia de las vicisitudes de la negociación durante el período de consultas, con planteamiento empresarial de extinción de 114 contratos, así como las comunicaciones previas a los Comités de Empresa de las Consejerías y la posterior al Comité Intercentros en cuanto que este había sido delegado por los comités de empresa como el interlocutor ante la empresa, interlocución además ya prevista en el art. 109 del convenio colectivo aplicable; también, la adopción por el comité intercentros de la decisión de negociar por medio de su comisión permanente. Igualmente, las alegaciones de la parte empleadora de la existencia de insuficiencia presupuestaria sobrevenida, disminución presupuestaria superior a la prevista en la normativa de aplicación (art. 35 3 b del RD 1483/2012), y resultados negativos en los dos años anteriores de las entidades integradas en el sector público autonómico. La contratación de personal para poner en marcha el Plan se realizó mediante la modalidad contractual de obra o servicio determinado, mantenido durante todo el período de disponibilidad de consignación presupuestaria, y con una cláusula en el contrato en la que se hacía constar de forma expresa que estaba financiado “con transferencias finalistas del Estado. Quedando por tanto extinguido por falta de consignación presupuestaria para su desarrollo”.

Durante el período de consultas, tal como queda recogido en los hechos probados, se formularon diversas propuestas por parte de los integrantes de la representación de la parte trabajadora, que iban desde la negativa total a su aceptación hasta las de buscar acuerdos que disminuyeran el número de personas afectadas, así como de la parte empresarial en el sentido de plantear también esta última posibilidad. Finalmente, y con el voto en contra de la representación de CGT y UGT, el comité acordó con la empresa la reducción de 54 personas del número de las inicialmente afectadas por las extinciones contractuales. Por su interés, reproduzco los tres puntos más relevantes del acuerdo: “Tres.- Que desde el Servicio Público de Empleo se solicite al órgano competente en materia de Función Pública la incorporación de las plazas objeto de este acuerdo a la relación de puestos de trabajo de dicho organismo. Cuatro.- Respetar la prioridad de permanencia de los representantes legales y sindicales de los trabajadores. Cinco.- Que el criterio de prioridad de permanencia será absolutamente objetivo y se basará en el orden de puntuación obtenido en la prueba de selección específica para orientadores laborales convocada al efecto para la ejecución del programa extraordinario estatal a través del que fueron seleccionados, salvo aquellas personas que aun no resultando finalmente afectadas por el ERE manifiesten su voluntad de renunciar a su prioridad en el plazo de cinco días desde la formalización del acuerdo”.

4. Pasemos al análisis y examen de los fundamentos de derechos.

A) Se plantea en primer lugar por la parte demandada la caducidad de la acción, alegación muy sorprendente a mi entender porque se toma como punto de referencia el acuerdo en la comisión negociadora que estaba condicionado, para su validez, a la emisión de los preceptivos informes administrativos, algo que se produjo poco después y la demanda se ha presentado en los veintes días hábiles posteriores a la adopción definitiva del acuerdo. No deja de ser curioso, ciertamente, que la Administración vaya contra sus propios actos, y tal es la crítica formulada en la sentencia al desestimar su petición.

B) Nuevamente se suscita, y está ocurriendo en muchos de los últimos conflictos laborales por ERES que he tenido oportunidad de estudiar, la cuestión de la nulidad del período de consultas por hipotética superación del plazo máximo de treinta días naturales previsto en el art. 44.3 del RD 1483/2012.

La Sala entiende, como cuestión previa, que no cabe anudar una declaración de nulidad a una superación de dicho período por no estar expresamente prevista en la norma, y en el caso concreto enjuiciado pone de manifiesto las distintas vicisitudes acaecidas hasta llegar al momento en que se inicia la negociación, propiamente dicha, con el comité intercentros, que haría decaer la petición de nulidad por no haberse excedido aquel plazo. No obstante, y en la misma línea de “flexibilidad negocial” que parece haberse abierto camino en las sentencias de la AN y de varios TSJ ante las peticiones de nulidad por este motivo, la Sala plantea a efecto dialécticos que, incluso aceptando como inicio una determinada fecha que supondría una mínima superación del período máximo de consultas, e insistiendo en que no hay prevista una expresa declaración de nulidad, “… cuando esta superación es breve y en un contexto negociador sería contrario a la buena fe anudar una consecuencia negativa a dicha superación”. Destaco incidentalmente que a efectos de conocer si la prórroga de la negociación se ha realizado con acuerdo de las partes, de forma expresa  o tácita, cada vez será más importante acudir a las actas de los períodos de consulta y a la muy concreta especificación de la fecha de inicio de los mismos.

C) La sentencia, muy bien estructurada en su fundamentación jurídica por lo que permite seguir con claridad todas las alegaciones formuladas, pasa revista a continuación a la legitimación negociadora, poniendo de manifiesto la corrección jurídica de negociar por parte de la empresa con el comité intercentros en cuanto que sujeto expresamente legitimado por vía negocial para conocer de conflictos que excedan del ámbito de un centro de trabajo, al igual que también ratifica la corrección jurídica de poner la tramitación del ERE en conocimiento de todos los comités de todos los centros de trabajo en cuanto que son los directos representantes de los trabajadores afectados por el mismo.

Es cierto, y así se recoge en hechos probados, que se formuló una petición por parte por la denominada “Plataforma de orientadores de Castilla y León” pidiendo al comité intercentros que no firmara el acuerdo y también solicitando a la entidad afectada su presencia en  la comisión negociadora y que se tuviera en consideración las decisiones del colectivo directamente afectado. No hay nada que objetar a mi parecer, desde el plano sindical, a la conveniencia de escuchar a quienes iban a verse afectados por el ERE, en el bien entendido que estaban jurídicamente representados en el seno de los distintos comités de empresa, y respecto a la petición de no suscripción de acuerdo alguno sin haberse previamente consultado a ese colectivo, es correcta la argumentación de la Sala respecto a su no cobertura jurídica, recordando que sólo sería posible cuando no hubiera representación legal al efecto, que en este caso concreto sí existe y es el comité intercentros.      

D) Sobre la formación de voluntad de dicho comité al objeto de poder adoptar en debida forma su decisión sobre la aceptación del acuerdo, la Sala debe responder a la alegación de la posible insuficiencia de quórum para adoptar la decisión y al mismo tiempo de si la firma del acuerdo tenía tras de sí el número necesario de votos de dicho comité. Se trata, como puede comprobarse, de cuestiones organizativas internas de cómo adoptar decisiones en seno de dicho órgano de participación indirecto de los trabajadores, no habiéndose acreditado ninguna actuación fraudulenta, por lo que ni la empleadora ni la Sala pueden discutir la conformidad a derecho de la decisión. El Tribunal afirma tajantemente que en caso de entrar a valorar cómo se han adoptado las decisiones, sin ninguna mínima acreditación de actuación fraudulenta, “estaríamos posiblemente no a un paso sino directamente infringiendo el derecho de libertad sindical, al inmiscuirse en el funcionamiento y los acuerdos de la representación unitaria. Además, en el supuesto de que la decisión del comité no hubiera sido ajustada a derecho, ello implicaría sólo que la decisión del despido colectivo se hubiera adoptado por la empresa sin acuerdo, “pero ello no supondría anular el expediente”.

E) Hay varias alegaciones por la parte demandante sobre la existencia de discriminación vedada por el ordenamiento jurídico, todas ellas desestimadas por la Sala. En primer lugar, la diferencia (que se dice no justificada) entre los orientadores de empleo y el resto del personal del servicio público de empleo, siendo la diferencia que aquellos fueron contratados (y no se ha debatido en el caso, ni creo que se haya planteado, si sólo realizaban tales funciones o algunas más propias del resto de la plantilla) con contratos de obra o servicio para ejecutar el plan, contratos que devinieron en indefinidos no fijos al mantenerse durante varios años, al haber partida presupuestaria específicamente consignada al efecto, pero que siguen situándose en situación de “inferioridad jurídica” frente al personal fijo de plantilla en virtud de lo dispuesto en la disposición final vigésima de la Ley del Estatuto de los trabajadores y del art. 41 del RD 1483/2012, con lo que vuelvo a insistir, como he hecho en anteriores ocasiones, en la necesidad de plantearse si la situación de los trabajadores “indefinidos no fijos” ha de permanecer permanentemente diferenciada de la del resto, o si la situación que dio lugar a esa diferenciación por la jurisprudencia del Tribunal Supremo en 1998 ha experimentando cambios que aconsejan reformularla.

En cualquier caso, y en el marco de la normativa y jurisprudencia vigente, la Sala considera que no existe discriminación, “pues en cuanto situación contractual patológica no pueden consolidar la plaza y su destino es la extinción mediante su cobertura con ajusta a los procesos de selección siguiendo los principios constitucionales antes mencionados”.

En cuanto a otras alegaciones formuladas, como es la de los criterios de selección de los afectados, la Sala lo desestima con claridad partiendo de los hechos declarados probados, pues una vez que ya se ha desestimado previamente la existencia de discriminación por razón de la condición jurídica de trabajadores indefinidos no fijos y trabajadores fijos, “lo que habrá de analizarse es la objetividad del criterio de selección y podemos anticipar que el doble criterio de dar preferencia a quienes han realizado una prueba específica para realizar el cometido de orientador laboral, respecto a quienes no la han realizado es un criterio objetivo y razonable como lo es el dar preferencia a los resultados obtenidos en dicha prueba”.

E) Es tratada de manera muy amplia, y con una cuidada argumentación jurídica, la existencia o no de las causas alegadas, quedando probada la existencia de una insuficiencia presupuestaria sobrevenida, las perdidas en el sector público autonómico, y la disminución de los créditos presupuestarios del organismo por encima del 5 % con respecto a los del año anterior (cobran importancia los certificados de las autoridades administrativas). Ahora bien, la sentencia aporta otras muchas reflexiones interesantes sobre la problemática de los ERES en el ámbito público que no había visto ahora recogidas en sede judicial y de las que me interesa dejar constancia, porque se volverán a plantear sin duda en otros litigios (desgraciadamente, no creo que se detenga la sangría de destrucción de empleo en el sector público y  la presentación de ERES para hacerla efectiva jurídicamente), aún cuando la Sala sólo los deje planteados por considerar que tal problemática no afecta al litigio enjuiciado.

Por ejemplo, la crítica a la regulación de la insuficiencia presupuestaria sobrevenida cuando ocurra en tres trimestres, “que  resulta cuando menos chocante cuando los presupuestos por ley son anuales, de manera que los créditos autorizados por la misma se refieren a todo un año natural y no a concretos trimestres”.

Por otra parte, y en un obiter dicta de indudable importancia, el posible carácter ultra vires de la regulación de los requisitos introducidos en el RD 1483/2012 para proceder al despido colectivo en el sector público y que no se encuentran recogidos de forma expresa en la LET, con el añadido de serios problemas interpretativos “por ejemplo en cuanto al ámbito en que ha de tomarse en consideración a efectos presupuestarios, con exclusión del concepto de grupo de empresas e incluso haciendo abstracción de la personalidad jurídica única de la Administración general; o en cuanto a la falta de consideración de la evolución histórica de los ingresos para atender únicamente a las decisiones políticas de atribución de créditos limitativos para el gasto público adoptadas por el autor de los presupuestos; o en cuanto a la naturaleza especial de la norma presupuestaria anual y la posibilidad de alzar la misma en obstáculo para el cumplimiento de los contratos suscritos previamente por las Administraciones”.

La Sala pone el acento en diferenciar, en materia de presupuestos, entre la insuficiencia presupuestaria de la Administración en general, y en este punto la modificación introducida por la reforma laboral de 2012 y su desarrollo reglamentario es muy importante para alterar el marco jurídico anterior, y la posibilidad aún existente de disposición de ingresos “afectados o finalistas”, como es el caso de las partidas presupuestarias destinadas desde 2008 a la contratación, o mantenimiento, de los orientados de empleo por los servicios públicos autonómicos de empleo, en cuyo caso la insuficiencia presupuestaria predicada en la LET y en el RD 1483/2012 como causa económica suficiente para la extinción de los contratos “solamente podrá justificar los despidos de aquellos trabajadores directamente vinculados a dicho gasto financiado total o sustancialmente con ingresos afectados”, ingresos finalistas tal como queda debidamente acreditado por la normativa laboral de aplicación en relación con el art. 86 de la Ley general presupuestaria. La Sala entiende además, no sólo que se trata de una insuficiencia presupuestaria sino que es sobrevenida y persistente por tratarse de una decisión política plasmada en la normativa presupuestaria, la supresión de la partida económica dedicada a la financiación de las partidas económicas para orientadores de empleo;  es decir, “es sobrevenida porque obedece a una decisión del Estado que ha venido manteniendo la financiación de esos puestos de trabajo durante años y en el año 2012 decide que, para el ejercicio siguiente, la misma ya no seguirá manteniéndose y es persistente porque es definitiva y los presupuestos tienen un carácter anual”.

F) Para concluir este comentario sobre los contenidos que me han parecido más relevante de la sentencia, hay otra cuestión que suscita dudas sobre la “bondad política y jurídica” de la decisión de la parte empleadora, cual es el hecho de que, al mismo tiempo que se iniciaban los trámites procedimentales para extinguir los contratos de los orientadores de empleo, se aprobaba una convocatoria de subvenciones económicas para proyectos de empleo a las Diputaciones provinciales, más exactamente, y según se recoge en el hecho probado décimo, subvencionesdirectas “a fin de contratar técnicos para la identificación de oportunidadesde dinamización económica y de creación de empresas en el ámbito rural, porimporte de 1.890.000 euros” , o lo que es lo mismo se trataría de funciones que podrían en parte, así lo reconoce la Sala, con las que anteriormente desarrollaban los orientadores de empleo.

La Sala se ampara, ciertamente con base jurídica, en el momento procesal en que se tuvo conocimiento de este hecho, durante el acto del juicio y en trámite de réplica por la parte demandante a las argumentaciones de la entidad empleadora, para no tomarla en consideración, al entender que la parte demandante hubiera debido solicitar con anterioridad o durante el acto del juicio, y no lo hizo, “pruebas complementarias para acreditar que esa convocatoria suponía un punto de inflexión trascendente sobre las subvenciones dadas en años anteriores a contratación de orientadores, agentes de desarrollo local, técnicos y demás”. Nos encontramos, pues, en presencia de un “dato indiciario” que ciertamente hubiera podido hacer cambiar la marcha del litigio si queda probado que la empleadora disponía de recursos económicos para el mantenimiento de los puestos de trabajo de todos los orientadores de empleo, pero no se ha ido más allá por la demandante para poder desmontar la tesis de conformidad a derecho de una decisión empresarial basada “en causa suficiente y acreditada”.

Buena lectura de la sentencia.     

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