El Diario
Oficial de la Unión Europea publica hoy viernes, 26 de abril, la “Recomendacióndel Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la garantíajuvenil”, texto que en su proyecto inicial, y en el aprobado por el Consejo deEmpleo, ya mereció mi atención en anteriores entradas del blog. Pongo en orden, y actualizo, algunas de mis
explicaciones anteriores, con referencias a la nueva norma.
1. En la propuesta de Recomendación, presentada
el 5 de diciembre de 2012, se explicaba que la garantía juvenil debía consistir
en que “en un máximo de cuatro meses
tras acabar los estudios o quedarse en paro, los jóvenes de hasta 25 años
reciban ofertas de trabajo, formación, aprendizaje o prácticas de calidad”, con
ayuda financiera por parte de la UE a través de la reasignación de recursos del
Fondo Social Europeo. El objetivo de la Comisión era que la propuesta de
Recomendación se aprobara el mes de febrero de 2013 y se empezaran a adoptar
las medidas oportunas por los Estados para su efectiva aplicación, dejando para
el período estival de este año la puesta en marcha de otras medidas como la
alianza europea para la formación de aprendices y la posible adopción de un
marco de calidad de las prácticas, y en efecto los plazos se están cumpliendo
hasta ahora (y esperemos que su aplicación sea real y efectiva). En el texto
finalmente aprobado, el Consejo recomienda a los Estados miembros que “velen
por que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de
empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un
plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”, y
que tengan presente que los jóvenes no constituyen un grupo homogéneo con
entornos sociales similares, “así como el principio de obligatoriedad mutua y
la necesidad de abordar el riesgo de los ciclos de inactividad”.
2. En la Comunicaciónde la Comisión, que acompañaba a la propuesta de Recomendación, sobre cómo
facilitar el acceso al empleo de los jóvenes se ponía de manifiesto, y después
se concretaba en aquella, que el dispositivo de garantía para la juventud debe
estar basado en medidas de apoyo que se conforman alrededor de estos seis ejes:
construir un enfoque basado en la asociación; la intervención temprana y
medidas de activación, las medidas que permitan la integración del mercado de
trabajo; el uso de los Fondos Estructurales; la evaluación continua; la mejora
del sistema y su rápida aplicación. En efecto, así se recoge en la
Recomendación aprobada, y me interesa destacar que entre las medidas de “intervención
y activación tempranas” se recomienda a los Estados que “permitan a los
servicios de empleo, junto con otros socios de apoyo a los jóvenes, ofrecer una
orientación personalizada y planes de actuación individuales, incluidos
sistemas de apoyo individuales hechos a la medida, basándose en el principio de
obligatoriedad mutua en una fase temprana y el seguimiento continuado con
vistas a prevenir el abandono y velar por el avance hacia la educación y
formación o el empleo”.
3. En la
introducción de la propuesta se destacaba que la puesta en marcha de esta
Garantía contribuiría a la realización de tres objetivos de la Estrategia
Europa 2020 como son alcanzar la tasa de empleo del 75 % para la población
de 20 a 64 años, la reducción de la tasa
de fracaso escolar por debajo del 10 %, y la reducción por debajo de la cifra
de 20 millones del número de personas
afectadas por las situaciones de pobreza y exclusión social. Además, la Comisión
era consciente de que la propuesta debía tomar en consideración las
circunstancias nacionales, regionales y locales de cada Estado, y llamaba la
atención sobre la importancia de que se tuviera presente la cuestión de género
y la diversidad de los colectivos desfavorecidos. La importancia de la medida
se pone de manifiesto claramente con el dato, recogido en la parte
introductoria de la Recomendación, de que el 30,1 % de los menores de 25 años
son desempleados de larga duración, es decir llevan más de doce meses a la
búsqueda de un empleo, y que además “un número creciente de jóvenes no busca
empleo de forma activa, lo que puede dejarlos sin apoyo estructural para
incorporarse al mercado laboral”.
Para que
esta propuesta tenga una aplicación real y eficaz, se requiere, advertía el
documento, una implicación estrecha de los agentes sociales y una adecuada
relación entre los servicios de empleo públicos y privados, y del mundo
empresarial, a fin y efecto de “facilitar la transición del desempleo, de la
inactividad o de la educación hacia el empleo”.
La Comisión
proponía prestar especial atención a los jóvenes que han abandonado de forma
prematura sus estudios y a los que tienen bajo nivel de cualificación, mediante
programas educativos y formativos especialmente adaptados a su situación y que
les permitan adquirir las cualificaciones que no pudieron obtener con
anterioridad. La Comisión era también consciente de la importancia de adoptar
medidas que incentiven la participación empresarial, ya que “la formación
mediante el trabajo no puede existir más que en aquellos países donde las
empresas se adhieren a este concepto y ofrecen plazas de aprendizaje, de
actividad formativa a los estudiantes o colaboran con los centros educativos”. Los
términos de la Recomendación finalmente aprobada son sustancialmente idénticos,
y me interesa destacar también el énfasis que se pone en la evaluación y mejora
continua de los sistemas, con una mención concreta a la promoción de
actividades de aprendizaje mutuo “a escala nacional, regional y local entre
todas las partes que participen en la lucha contra el desempleo juvenil, a fin
de mejorar el diseño y los resultados de los futuros sistemas de Garantía
Juvenil”.
4. La propuesta
de la Comisión mereció la aprobación del Parlamento europeo, en la Resoluciónaprobada el 16 de enero. De este texto merecen destacarse dos aportaciones a mi
entender: en primer lugar, que dicha
medida “no constituye una garantía de empleo, sino un instrumento que
permita asegurar que todos los ciudadanos y residentes legales de la Unión de
hasta 25 años, así como los jóvenes menores de 30 años que se hayan graduado
recientemente, reciban una buena oferta de empleo, educación continua o
formación de aprendiz en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o
acabar la educación formal”, y en segundo
término que para que pueda convertirse en una medida eficaz y efectiva,
es indispensable “una estrecha cooperación entre la Comisión y los Estados
miembros, así como, a escala nacional, entre los agentes sociales
(sectoriales), las autoridades locales y regionales, los servicios de empleo
públicos y privados y los centros regionales y locales de educación y formación”.
5) La misma
valoración positiva revió la propuesta por parte del Comité de las Regiones, en
su Resolución aprobada el 1 de febrero, que pidió que la aplicación efectiva de
la norma en todos los países no fuera más allá del 1 de enero de 2014, concreción
no recogida literalmente en la Recomendación aprobada, en la que sólo se
recomienda a los Estados miembros que “apliquen lo antes posible los sistemas
de Garantía Juvenil”, y también que se podría considerar la aplicación gradual
de la medida en “los Estados miembros que experimenten un mayor grado de
dificultades presupuestarias y mayores índices de “ni-nis” o de paro juvenil”.
Como
aportaciones concretas, el Comité propuso la ampliación del sistema “en
particular sus facetas sobre empleo y período de prácticas o de aprendizaje, a
los nuevos titulados de hasta 30 años”. Pidió que las medidas que incentiven el
empleo o la formación de los jóvenes no afecten negativamente al respeto de las
condiciones de trabajo y a las medidas de seguridad y salud en el trabajo y,
aun destacando su importancia y valorando positivamente la medida, llamó la
atención sobre el hecho de que “la principal manera de aumentar la tasa de
empleo de los jóvenes consiste en incentivar la creación de nuevos puestos de
trabajo para todos los niveles de cualificación y no únicamente en los sectores
que requieren cualificaciones de alto nivel”, y que no se podrá mejorar la
situación de empleo de los jóvenes “si no mejora la situación económica en
general” y los Estados adoptan las medidas necesarias para ello. El Comité
destacó igualmente la importancia de tomar en consideración la adquisición de
competencias lingüísticas adecuadas, y facilitar la experiencia laboral
práctica tanto para mejorar la empleabilidad como para favorecer “la movilidad
de la mano de obra en la UE”. Con
respecto a este último apartado, cabe destacar que en la Recomendación, y
concretamente en el apartado de medidas relacionadas con el mercado de trabajo,
se recomienda a los Estados miembros que “pPromuevan la movilidad de la mano de
obra dando a conocer a los jóvenes las ofertas de trabajo y los períodos de
prácticas y de formación de aprendices, así como el apoyo disponible en
distintas zonas, regiones y países, por ejemplo a través de servicios y sistemas,
que animen a la movilidad y el trabajo dentro de la Unión; y velen por que los
jóvenes que encuentren trabajo en otra zona u otro Estado miembro dispongan del
apoyo adecuado para adaptarse a su nuevo entorno”.
6. En fin, debe
también reseñarse la valoración positiva de la medida, una vez ya alcanzado el
acuerdo en el Consejo de Empleo, por parte de la Confederación Europea deSindicatos, habiendo manifestado su Secretario General Patrick Itschert que “La adopción de la Garantía juvenil es una buena noticia. Europa ha gastado cientos de miles de millones para
salvar a sus bancos, y es hora
de cuidar de sus jóvenes y
su futuro. Otra buena noticia:
seis mil millones de euros se destinará
a medidas en favor de la juventud. Aunque todavía es insuficiente, es un paso en la dirección correcta en un momento en que Europa es atacada por todos lados. El verdadero problema, sin embargo,
sigue siendo la creación de empleo y
la calidad del empleo. Para ello, la inversión y un contrato social es necesaria".
7.
La
Recomendación aprobada guarda estrecha relación con la Iniciativa sobre empleo
juvenil aprobada por el Consejo Europeo
el 8 de febrero en el seno del Marco Financiero Plurianual, dotado con 6.000
millones de euros para el período 2014- 2020. En su introducción,
y ya adelanto que el contenido de la Recomendación es sensiblemente semejante
al de la propuesta presentada en diciembre de 2012, se destaca la importancia
de formar a los jóvenes como inversión social a medio y largo plazo, y muy
especialmente en la situación económica y social actual que les ha afectado con
especial virulencia, resaltando que la medida propuesta es coherente con las
orientaciones generales de política de empleo aprobadas para el período
2011-2014, y en efecto así es a mi parecer, junto con las contenidas en la
iniciativa “Juventud en movimiento”, aprobada en 2010 como parte de la
Estrategia Europa 2020. En la
Comunicación de la Comisión sobre inversión social se pone de manifiesto que
esta garantía ha de reforzar la seguridad del empleo en la juventud y fomentar
las transiciones de la vida escolar a la laboral, y que debe complementarse
“con oportunidades para mejorar las aptitudes mediante políticas de aprendizaje
permanente”, con mención expresa al nuevo programa “Erasmus para todos” que
debe permitir mejorar las perspectivas globales de empleo de los jóvenes.
En las
orientaciones, y en el documento referenciado, se apunta la necesidad de
adoptar medidas para crear empleo y reducir el desempleo juvenil, medidas que
pasan no sólo por incentivos para facilitar su contratación por cuenta ajena o
su establecimiento por cuenta propia, sino también por algo más (aparentemente)
sencillo como es el cumplimiento de la normativa laboral y de protección
social, y por el establecimiento de redes de seguridad adecuadas que combinen
la protección económica con la activación profesional. Es decir, se deben
adoptar medidas por parte de los Estados miembros para facilitar el acceso de
los jóvenes a su primer empleo y el inicio de su carrera profesional, velando
especialmente por evitar políticas contractuales que contribuyan a la
segmentación del mercado laboral; ayudar decididamente a los jóvenes que están
fuera tanto del ámbito educativo como del laboral, dándole una prioridad
absoluta en las acciones a emprender; proporcionar redes de seguridad que
permitan una cobertura económica, con especial atención a los jóvenes más
vulnerables o desfavorecidos, vinculadas a una intervención activa por su parte
en actividades formativas o de búsqueda de empleo; apoyo a los jóvenes que
deseen poner en marcha proyectos emprendedores, con políticas adecuadas de
información, orientación y asesoramiento, así como el soporte del instrumento
europeo de microfinanciación Progress. Entre las propuestas concretas, se recomienda
a los Estados miembros que adopten las medidas adecuadas para garantizar que
todos los jóvenes que finalicen sus estudios obligatorios puedan trabajar,
seguir estudiando o participar en medidas de activación “en un plazo de cuatro
meses”.
En definitiva, y
yendo al contenido concreto del texto, sin olvidar que se trata de una
Recomendación y que no es un texto jurídicamente vinculante, se pide a todos
los Estados que velen para que todos los jóvenes menores de 25 años “reciban una buena oferta de empleo,
educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de
cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal”, y que se
articulen las medidas adecuadas para que todos los jóvenes puedan tener
conocimiento de la medida y realizar los trámites administrativos que en su
caso sean necesarios para poder acogerse a la medida. Se pide una estrecha
colaboración entre los servicios de empleo públicos y privados, y de todos
ellos con los centros educativos y las entidades que trabajan con los jóvenes.
Se trata de potenciar “las asociaciones entre los empleadores y los agentes
pertinentes del mercado de trabajo (servicios de empleo, diversos niveles de la
administración, sindicatos y servicios dirigidos a la juventud) a fin de
fomentar las oportunidades de empleo, de formación de aprendices y de prácticas
para los jóvenes”.
Entre las
propuestas que se incluyen en la Recomendación, destacan las de mejora de las
aptitudes en el ámbito educativo, con una llamada al ámbito educativo para que
promueva y proporcione orientación continua a los jóvenes “sobre el
emprendimiento y el trabajo por cuenta propia”; también las de adopción de
medidas en el ámbito laboral, como la reducción de costes laborales no
salariales y una utilización adecuada de medidas de incentivación económica de
la contratación juvenil, vía regulación ad hoc de contratos en prácticas o para
la formación y reducciones en las cotizaciones empresariales a la Seguridad
Social. Igualmente se pide a a la Comisión que anime a los Estados miembros a utilizar al máximo todas
las posibilidades que ofrece el nuevo marco de financiación en el período
2014-2020 para la puesta en práctica de tales medidas, sin olvidar las
posibilidades que aún existen de utilizar fondos del período 2007-2013, incluidas
las posibilidades de financiación de subvenciones específicas con cargo al
Fondo Social Europeo, así como también que apoye “la labor de programación de
los Fondos del Marco Estratégico Común de la Unión (Fondo Social Europeo, Fondo
Europeo de Desarrollo Regional, Fondo de Cohesión, Fondo Europeo Agrícola de
Desarrollo Rural y Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca), en especial mediante
el aprendizaje inter pares, las actividades en red y la asistencia técnica”.
La Recomendación
hace una llamada específica a prestar especial atención a la problemática de
los jóvenes que ni estudian ni trabajan (alrededor de 7,5 millones de jóvenes,
que representan un gasto equivalente al 1,2 % del PIB), y a conceder apoyo
preferente a los emprendedores jóvenes y las empresas sociales. Sobre estas
últimas, y con referencia general y no únicamente para jóvenes, la Comisión
propone a los Estados, en su Comunicación sobre la inversión social, que las
apoyen, “proporcionando incentivos para la creación de empresas y para su
posterior desarrollo, ampliando sus conocimientos y redes y ofreciéndoles un
marco reglamentario capacitador en consonancia con la Iniciativa en favor del
Emprendimiento Social y el Plan de Acción sobre Emprendimiento 2020”. En este
punto, es especialmente importante hacer referencia al recientemente aprobado Reglamento(UE) nº 346/2013 de 17 de abril, sobrelos fondos de emprendimiento social europeos, en cuya introducción se pone de
manifiesto que “la actividad de tales fondos de inversión consiste en
proporcionar financiación a las empresas sociales que impulsan cambios sociales
al ofrecer soluciones innovadoras a problemas sociales, por ejemplo
contribuyendo a hacer frente a las consecuencias sociales de la crisis financiera,
y al aportar una valiosa contribución a la consecución de los objetivos de la
Estrategia Europa 2020, establecida en la Comunicación de la Comisión de 3 de
marzo de 2010…”.
Por último, la
Recomendación pone en manos del Comité de Empleo el seguimiento de la puesta en
práctica del sistema, en el marco del semestre europeo. La Comisión analizará
el impacto de las políticas aplicadas y, cuando procesa, “hará recomendaciones
específicas por país a los Estados miembros basadas en las Directrices para las
políticas de empleo de los Estados miembros”.
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