Sobre la formación profesional continua. La nueva doctrina del Tribunal Constitucional.

Nueve años después de la interposición del conflicto positivo de competencias por la Generalitat de Cataluña, el TC ha dictado la sentencia 244/2012, de 18 de diciembre, sobre laconstitucionalidad del Real Decreto 1046/2003 de 1 de agosto.

En apretada síntesis, la sentencia otorga carta de constitucionalidad al modelo de formación continua diseñado por el RD, con un importante y documentado voto particular de la magistrada Adela Asua, que se pronuncia en términos semejantes a aquellos que se defendieron por la Conselleria de Treball de los dos gobiernos tripartitos y también del anterior de CiU. Es una sentencia que, sin duda, incrementará el “memorial de greuges” del gobierno autonómico hacia los poderes del Estado.

Estoy completamente de acuerdo con el voto particular en que hubiera sido perfectamente constitucional, y mucho más ajustado a la doctrina del TC sobre la formación continua plasmada en anteriores sentencias desde 2002, que la Generalitat asumiera la gestión de los contratos programa para la formación de los trabajadores (art. 14 del RD), pero sorprendentemente a mi parecer el TC se alinea con la tesis más restrictiva de gestión de las ayudas por parte de las autonomías cuando entran en juego ámbitos supraautonómicos, y con la tesis más amplia de intervención del Estado para “homogeneizar” la regulación de tal gestión de los programas. Deberemos esperar a la sentencia que se dicte sobre el RD 395/2007 de 23 de marzo, que derogó al anterior RD, pero no me parece que haya argumentos para que el alto tribunal se manifieste de manera diferente a como ahora lo ha hecho con respecto a la titularidad de las competencias controvertidas.

Reproduzco algunos de los fragmentos más destacados de la sentencia y del voto particular, y remito a su lectura íntegra para una mejor comprensión de todo el litigio, así como a comentarios posteriores con mayor detalle.

Sentencia.

7. El Real Decreto mantiene el sistema de financiación a través de ayudas públicas, en el caso de los contratos programa para la formación de trabajadores (art. 14) y de las acciones complementarias y de acompañamiento a la formación (art. 17).

La Generalitat de Cataluña reivindica para sí la competencia ejecutiva consistente en la concesión y pago de estas subvenciones, afirmando que las mencionadas acciones de formación continua y su financiación, pueden ser fácilmente “fraccionadas”, de manera que cada Comunidad Autónoma financie las que han de desarrollarse en su territorio; y, en el caso de que se justificara la dimensión supracomunitaria de una acción formativa, la norma debería determinar los correspondientes puntos de conexión que fijen la Comunidad Autónoma competente para su financiación o, eventualmente, prever la gestión coordinada por las diferentes Comunidades Autónomas.

Así trabada la controversia, es de apreciar que en la misma se plantean cuestiones relacionadas con la territorialidad de las competencias ejecutivas autonómicas, así como con la correlativa utilización de la supraterritorialidad como criterio de atribución de competencias al Estado, por lo que, siguiendo los postulados señalados en nuestra STC 194/2011, de 13 de diciembre, FJ 5, debe recordarse que el principio de territorialidad de las competencias autonómicas significa, en lo que aquí interesa, que esas competencias deben tener por objeto fenómenos, situaciones o relaciones radicadas en el territorio de la propia Comunidad Autónoma. Ello no implica necesariamente que cuando el fenómeno objeto de las competencias autonómicas se extiende a más de una Comunidad Autónoma, éstas pierdan en todo caso y de forma automática la competencia, y que la titularidad de la misma deba trasladarse necesariamente al Estado; semejante traslado de la titularidad, que ha de ser excepcional, sólo puede producirse cuando “no quepa establecer ningún punto de conexión que permita el ejercicio de las competencias autonómicas o cuando además del carácter supraautonómico del fenómeno objeto de la competencia, no sea posible el fraccionamiento de la actividad pública ejercida sobre él y, aun en este caso, siempre que dicha actuación tampoco pueda ejercerse mediante mecanismos de cooperación o de coordinación y, por ello, requiera un grado de homogeneidad que sólo pueda garantizar su atribución a un único titular, forzosamente el Estado, y cuando sea necesario recurrir a un ente supraordenado con capacidad de integrar intereses contrapuestos de sus componentes parciales, sin olvidar el peligro inminente de daños irreparables, que nos sitúa en el terreno del estado de necesidad.” (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8 y STC 194/2004, de 4 de noviembre, FJ 7).

En el artículo 14, apartados 1, 2, 3 y 4, se contemplan diversos supuestos de contratos programa a suscribir por el Instituto Nacional de Empleo (INEM), orientados conceder ayudas dirigidas a acciones formativas que afecten a más de una Comunidad Autónoma o se realicen en un ámbito superior al de una Comunidad Autónoma; en el apartado 5 se contempla que cuando estas ayudas se destinen a financiar acciones de formación continua en el ámbito territorial exclusivo de una Comunidad Autónoma, se aplicarán los mecanismos de distribución establecidos en el art. 153 del texto refundido de la Ley general presupuestaria.

Estamos ante una materia, la laboral, en la que, como ya ha quedado señalado, el Estado posee competencias normativas plenas, lo que le habilita para establecer la completa disciplina normativa, incluyendo la definición de aquellos supuestos en que, por las características de la acción formativa y la naturaleza de sus beneficiarios, se exceden de las competencias autonómicas de ejecución, y así se vino a reconocer en la STC 95/2002, FJ 16, afirmando que “no corresponde, en fin, a este Tribunal establecer los criterios sobre cuáles han de ser las modalidades organizativas y de gestión de los planes de empresa o planes agrupados que, por su dimensión supraterritorial u otros motivos, determinen la imposibilidad de su gestión por la Generalidad de Cataluña. Ha de ser pues, el Estado, a quien incumbe la ordenación de esta actividad, quien delimite unos supuestos y otros y decida aquéllos en que, por exceder de la competencia autonómica, la gestión o ejecución de las acciones formativas no corresponde a la Comunidad Autónoma de Cataluña”.

La anterior afirmación no excluye, sin embargo, que corresponda asimismo al Estado la fijación de los puntos de conexión que hagan posible la participación autonómica en el desarrollo de las mencionadas acciones formativas. En el supuesto que nos ocupa, la participación que a la Comunidad Autónoma de Cataluña corresponde, tanto en la formulación como en el desarrollo material de dichas acciones formativas, tiene su sustento competencial en lo señalado en el ya citado art. 170.1 b) del Estatuto de Autonomía, de conformidad con el cual, “la Generalitat participa en los planes o actividades de formación que superen el ámbito territorial de Cataluña”. Esa participación, en la fase previa, se canaliza a través de su presencia en la Fundación Estatal para la formación en el empleo y, en la fase posterior, podrá hacerse efectiva mediante la colaboración material en el desarrollo de las actividades que tengan lugar en su territorio, posibilidad a la que también se alude en el citado fundamento jurídico 16 de la STC 95/2002, considerando que, en la medida en que las modalidades de acción formativa se localicen en el ámbito territorial catalán, “pueden participar en los correspondientes planes de empresa o planes agrupados, sin que exista obstáculo alguno para su eficaz organización y gestión por la Generalidad de Cataluña”.

Por otro lado, y en la medida en que dichos planes o actividades de formación de ámbito suprautonómico se canalicen a través de subvenciones o ayudas públicas, como sucede en el supuesto que se examina, la participación de la Comunidad Autónoma en esta actividad de fomento se sujeta a las previsiones estatutarias contempladas en el art. 114 EAC, cuyo apartado 5 dispone que “la Generalitat participa en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones estatales y comunitarias europeas. Asimismo, participa, en los términos que fije el Estado, en su gestión y tramitación”. La STC 31/2010, FJ 62 vino a declarar la constitucionalidad de este apartado, señalando que “la Generalitat, en consecuencia, según el propio precepto impugnado, no determina el carácter de la subvención sino que sólo participa en un proceso decisorio privativo del Estado, único competente para establecer los casos y los modos en que dicha participación haya de verificarse, atendida la doctrina constitucional establecida sobre el particular desde la STC 13/1992, de 6 de febrero… Si la participación de la Generalitat en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones ha de encauzarse y, en su caso, tener lugar en los términos que acaban de exponerse, su participación en la gestión y tramitación de las subvenciones que hayan sido caracterizadas como tales por el Estado queda sometida por determinación expresa del propio art. 114.5 a ‘los términos que fije el Estado’. Términos que éste podrá establecer, de nuevo, con perfecta libertad, obviamente siempre, también, en los límites establecidos por nuestra doctrina, como acabamos de señalar”.

En lo que afecta a la gestión y tramitación de las ayudas previstas en este precepto, es preciso remitirse a la doctrina recogida en el fundamento jurídico 8 d) de la STC 13/1992, relativo a aquellos supuestos en que, no obstante tener competencias, incluso exclusivas, las Comunidades Autónomas sobre la materia en que recaen las subvenciones, éstas pueden ser gestionadas, excepcionalmente, por un órgano de la Administración del Estado u organismo de ésta dependiente, supuesto que “solo es posible cuando el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico sobre la materia, y en las circunstancias ya señaladas en nuestra doctrina anterior, a saber: que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector. Su procedencia en cada caso habrá de aparecer razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate”.

En el supuesto que se examina, afirmada ya la existencia de un título competencial estatal de carácter específico, el análisis de la naturaleza y contenido de las ayudas contempladas en los apartados 1 a 4 del art. 14, permite afirmar también la concurrencia de los demás requisitos recogidos en el citado fundamento jurídico de la STC 13/1992, que justifican que haya de excluirse la posibilidad de una gestión descentralizada. En concreto, el ámbito estatal de los destinatarios de las ayudas (confederaciones empresariales y/o sindicales más representativas en el nivel estatal; planes amparados en la negociación colectiva sectorial de ámbito estatal; federaciones y confederaciones de cooperativas, sociedades laborales y asociaciones de trabajadores autónomos con implantación en el ámbito estatal) y, muy especialmente el contenido y la naturaleza de las acciones formativas financiadas (formación de carácter intersectorial; atención a necesidades formativas en aspectos transversales u horizontales en varios sectores de actividad económica; formación a empresas de diferentes sectores productivos y situadas en diferentes Comunidades Autónomas, etc.) son todas ellas circunstancias que ponen de relieve el ámbito supraterritorial de desenvolvimiento de las acciones formativas, y, con ello, la exigencia ineludible de una coordinación homogénea, desarrollada por un único titular, como único medio para integrar los diversos componentes multisectoriales e interterritoriales implicados en la gestión y tramitación de estas ayudas, que hacen imposible su fraccionamiento y determinan que haya de ser el Estado, a través del INEM el que asuma las funciones de gestión y tramitación, en los términos contemplados en el precepto que se analiza.

Voto particular   

3. La Sentencia a la que formulo mi Voto discrepante desestima la impugnación del art. 14, apartados 1 a 4, referido a los contratos programa para la formación de trabajadores, al entender que las ayudas que se regulan en el mismo han de ser objeto de gestión centralizada por parte del INEM en razón al ámbito estatal de los destinatarios de las ayudas y al contenido y naturaleza de las acciones formativas financiadas, circunstancias que, según ha entendido la mayoría, “ponen de relieve el ámbito supraterritorial de desenvolvimiento de las acciones formativas y, con ello, la exigencia ineludible de una coordinación homogénea, desarrollada por un único titular, como único medio para integrar los diversos componentes multisectoriales e interterritoriales implicados en la gestión y tramitación de estas ayudas que hacen imposible su fraccionamiento y determinan que haya de ser el Estado, a través del INEM, el que asuma las funciones de gestión”. Para fundamentar esa conclusión, se recogen la doctrina de la STC 95/2002 (FJ 16), relativa al margen de disposición estatal en cuanto a la decisión respecto a los supuestos en que la gestión o ejecución de las acciones formativas puede corresponder o no a las Comunidades Autónomas, y, consiguientemente, sobre si las ayudas son o no territorializables, y la de la STC 31/2010 (FJ 62), en relación con las competencias autonómicas sobre las ayudas no territorializables.

A mi modo de ver, no se trata de determinar si es posible o no teóricamente la reserva al Estado de facultades de gestión en relación con las ayudas públicas destinadas a financiar las actividades formativas, y, en su caso, el grado de participación autonómica que podría haber en tal supuesto, sino si en el caso concreto del art. 14 que se examina está justificada o no la asunción de competencias de gestión por el Estado en detrimento de las que corresponden a las Comunidades Autónomas. Y es respecto de este juicio donde surge mi disentimiento con la Sentencia, porque creo que no está correctamente formulado, y que habría que llegar a una conclusión contraria a la que se alcanza en ella.

En efecto, hay que tener en cuenta, en primer lugar, que el Estado, en cuanto titular de la competencia del art. 149.1.7 CE, puede establecer una regulación completa de la materia, pero, al hacerlo, debe tomar en consideración las competencias estatutariamente asumidas por las Comunidades Autónomas para la ejecución de dicha normativa, y, consiguientemente, las funciones y los servicios que les hayan sido traspasados, que deben ser respetados en todo caso. Por esa razón, la posibilidad de que el Estado se reserve funciones ejecutivas debe ser verdaderamente excepcional y ha de interpretarse en sentido restrictivo, de acuerdo con lo que ha afirmado reiteradamente este Tribunal, pues al ser completa su competencia normativa, quedando garantizada en tan alto grado la unidad de acción, “la situación en orden a la igualdad de los ciudadanos se perfila de modo muy distinto respecto a las hipótesis en que se halla reservada al Estado simplemente la legislación básica en este ámbito material, y por ello la excepcionalidad justificadora de la permanencia en el acervo estatal de facultades ejecutivas, admitida para supuestos tasados por la doctrina de este Tribunal (cfr., entre otras, las SSTC 147/1991, fundamento jurídico 4, y 168/1993, fundamento jurídico 5), tiene que apreciarse forzosamente de forma mucho más restrictiva” (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11).

Por otro lado, y conforme a la doctrina jurisprudencial sentada, entre otras muchas, en la STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 8, cuando el Estado tiene atribuida la competencia sobre la legislación relativa a una materia, correspondiendo a la Comunidades Autónomas la competencia de ejecución, compete a éstas también la gestión de los fondos destinados a las ayudas.

Es decir, la regla general es que la gestión de las ayudas sea autonómica, quedando la posibilidad de gestión estatal como un supuesto excepcional que requiere, en palabras de la citada STC 13/1992, FJ 8 d), no sólo que el Estado ostente algún título competencial, genérico o específico, sobre la materia, sino también que resulte imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector, siendo preciso, además, que su procedencia aparezca en cada caso “razonablemente justificada o deducirse sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate”.

Pues bien, a mi juicio, en el presente caso no queda justificada esa centralización en la gestión de las ayudas, pues, de una parte, el preámbulo del Real Decreto 1046/2003 guarda silencio sobre este aspecto, a pesar de resultar tan esencial en la gestión del subsistema de formación continua, y, de otra, carecen de la necesaria consistencia los argumentos que se ofrecen en la Sentencia aprobada por la mayoría. Así, no es razón suficiente, en primer lugar, el dato de que los destinatarios de las subvenciones tengan un ámbito estatal de actuación, que no afecta per se a las potestades de gestión de las ayudas, que es la cuestión que se controvierte, pues el Estado puede concretar tanto quiénes pueden ser beneficiarios de las ayudas como los puntos de conexión que determinen la competencia autonómica para su gestión. La posibilidad de que el Real Decreto discutido hubiese realizado ese esfuerzo en lugar de acudir directamente al mecanismo de reservar a un órgano estatal la gestión de las ayudas se pone de manifiesto en la regulación del art. 20, que contempla la constitución de comisiones paritarias territoriales en cada Comunidad Autónoma, integradas por las organizaciones empresariales y sindicales más representativas en su territorio, a las que se asignan, entre otras funciones, la intervención en supuestos de discrepancias surgidas en relación con el art. 10 y efectuar el seguimiento de la formación continua en el territorio. Si para este aspecto es factible la territorialización, no es defendible que no pueda serlo para la gestión de las ayudas.

Análoga debe ser la postura en cuanto al contenido y la naturaleza de las acciones formativas financiadas, pues, en mi opinión, los datos de que se refiera a una formación de carácter intersectorial, o que se trate de atender necesidades formativas en aspectos transversales u horizontales en varios sectores de la actividad económica, o, incluso, que se refiera a la formación a empresas de diferentes sectores productivos y situadas en distintas Comunidades Autónomas, no implican necesariamente por sí mismos la imposibilidad de que se territorialice la gestión de las ayudas. El Estado podrá regular todo lo relativo a las acciones formativas con el detalle que considere imprescindible sin que sea preciso privar a las Comunidades Autónomas de sus facultades de gestión.

Discrepo de manera esencial de la conclusión que, a partir de las anteriores circunstancias, se alcanza en la Sentencia, afirmando que “ponen de relieve el ámbito supraterritorial de desenvolvimiento de las acciones formativas”, así como “la exigencia ineludible de una coordinación homogénea”, desarrollada por el Estado como único titular. En cuanto a la primera afirmación, baste recordar la reiterada doctrina constitucional conforme a la cual la repercusión supraautonómica del ejercicio de las competencias no determina que la titularidad de las mismas haya de atribuirse al Estado, habiendo afirmado de manera específica este Tribunal, en relación con la gestión de las ayudas, que “la incidencia supraautonómica de las ayudas no constituye en sí misma un criterio que justifique la centralización de su tramitación y gestión. Y no sólo porque la supraterritorialidad no es un título competencial (STC 178/2011, de 8 de noviembre, FJ 5), sino porque existen otros modelos distintos al de la actuación directa del Estado para diseñar una política de ayudas que, aun partiendo de elementos territoriales concretos, proyecte sus efectos a la generalidad del territorio. La adopción de una solución basada en la decisión unitaria, con la consiguiente exclusión de la competencia autonómica, por el mero hecho de que los efectos del sistema de ayudas previsto puedan tener efectos supraautonómicos no es compatible con la Constitución (SSTC 329/1993, de 12 de noviembre, FJ 4; 126/2002, de 20 de mayo, FJ 9; y 38/2012, de 26 de marzo, FJ 5)” (STC 89/2012, de 7 de mayo, FJ 7). Y esta doctrina ha sido completamente obviada por la Sentencia a la que formulo el presente Voto.

De igual forma, la necesidad de coordinación estatal no se solventa reservando al Estado la competencia ejecutiva, sino a través de la competencia de coordinación general que ostenta, como complemento inherente a su competencia en la materia, para garantizar que no haya disfunciones, y que presupone la existencia de competencias de las Comunidades Autónomas que deben ser coordinadas, y que el Estado debe respetar. Como se dijo en la STC 32/1983, de 28 de abril, FJ 2, la coordinación “persigue la integración de la diversidad de las partes o subsistemas en el conjunto o sistema, evitando contradicciones y reduciendo disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían respectivamente la realidad misma del sistema”. Asimismo, ha señalado este Tribunal que esa facultad de coordinación guarda estrecha conexión con las competencias normativas (como es el caso) y que no otorga a su titular competencias que no ostente, especialmente facultades de gestión complementarias (STC 194/2004, FJ 8), de suerte que, implicando lógicamente su ejercicio la existencia de competencias autonómicas que deben ser coordinadas, en ningún caso puede aquél suponer la invasión y el vaciamiento de las mismas. En definitiva, la competencia en materia de coordinación no autoriza al Estado “para atraer hacia su órbita de actividad cualquier competencia de las Comunidades Autónomas por el mero hecho de que su ejercicio pueda incidir en el desarrollo de las competencias estatales sobre determinadas materias. La coordinación no supone ‘una sustracción o menoscabo de las competencias de las entidades sometidas a la misma: antes bien, presupone. Lógicamente, la titularidad de las competencias en favor de la entidad coordinada’ (STC 27/1987, de 27 de febrero); por lo que no puede servir de instrumento para asumir competencias autonómicas, ni siquiera respecto de una parte del objeto material sobre el que recaen” [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 e)].

En suma, no queda justificada, a mi parecer, la centralización de la gestión de las ayudas que se realiza en el Real Decreto 1046/2003, plasmada en el art. 14, apartados 1 a 4, por lo que se habría privado ilegítimamente de sus competencias de gestión en la materia a la Comunidad Autónoma recurrente. En realidad, se constata que el sistema articulado por el Real Decreto 1046/2003 no difiere sustancialmente del sistema implantado en virtud del acuerdo tripartito para la formación continua que la STC 95/2002 consideró en parte vulnerador de las competencias autonómicas, pues, en la práctica, supone eliminar casi por completo la intervención de las Comunidades Autónomas en la gestión de la formación continua, y, especialmente en lo relativo a las ayudas públicas destinadas a las acciones formativas, dejándola fundamentalmente en manos de las organizaciones sindicales y empresariales y del Estado.

Por consiguiente, se debería haber concluido en la Sentencia que el art. 14, apartados 1 a 4, vulnera las competencias de la Generalitat de Cataluña en la materia.